黨(dang) 的十八大以來，黨(dang) 中央高度重視生態文明法治建設。2013年11月12日，十八屆三中全會(hui) 決(jue) 定提出“建設生態文明，必須建立係統完整的生態文明製度體(ti) 係，實行最嚴(yan) 格的源頭保護製度、損害賠償(chang) 製度、責任追究製度，完善環境治理和生態修複製度，用製度保護生態環境”。2014年10月23日，黨(dang) 的十八屆四中全會(hui) 決(jue) 定提出“用嚴(yan) 格的法律製度保護生態環境”。2017年，黨(dang) 的十九大基於(yu) 新形勢、新判斷和新任務，對生態文明法治建設做出改革和建設部署，並修改《中國共產(chan) 黨(dang) 章程》，要求實行最嚴(yan) 格的生態環境保護製度。2018年3月，全國人大修改《中華人民共和國憲法》，對生態文明建設作出基本規定，標誌著生態文明法治建設進入新的曆史階段。

　　一、我國生態文明法治建設的現狀和成效

　　黨(dang) 的十八大以來，生態文明法製建設作為(wei) 我國生態文明法治建設的基礎工作，取得了諸多方麵的進展。

　　在黨(dang) 內(nei) 法規層麵，基於(yu) 黨(dang) 內(nei) 法規屬於(yu) 中國特色社會(hui) 主義(yi) 法治體(ti) 係的組成部分，黨(dang) 中央高度重視其對於(yu) 我國生態文明法製建設的指導和引領作用。中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯合發布了《黨(dang) 政領導幹部生態環境損害責任追究辦法(試行)》《生態文明建設目標評價(jia) 考核辦法》《中央生態環境保護督察工作規定》等既具有行政法規性文件效力也具有黨(dang) 內(nei) 法規效力的規範性文件，督促地方黨(dang) 委重視生態環境保護和綠色發展工作，保障國家法律法規的有效實施。

　　在國家法律層麵，全國人大常委會(hui) 製定了《中華人民共和國環境保護稅法》《中華人民共和國核安全法》《中華人民共和國土壤汙染防治法》《關(guan) 於(yu) 全麵加強生態環境保護依法推動打好汙染防治攻堅戰的決(jue) 議》《關(guan) 於(yu) 全麵禁止非法野生動物交易、革除濫食野生動物陋習(xi) 、切實保障人民群眾(zhong) 生命健康安全的決(jue) 定》和《中華人民共和國生物安全法》，修改了《中華人民共和國環境保護法》(以下簡稱《環境保護法》)《中華人民共和國大氣汙染防治法》、《中華人民共和國水汙染防治法》《中華人民共和國野生動物保護法》《中華人民共和國環境影響評價(jia) 法》《中華人民共和國海洋環境保護法》《中華人民共和國固體(ti) 廢物汙染環境防治法》。目前，全國人大常委會(hui) 正在修改《中華人民共和國野生動物保護法》。截至2020年底，我國已有自然資源管理方麵的法律22件，生態環境保護方麵的法律14件。

　　在行政法規層麵，國務院發布或者施行了《城市市容和環境衛生管理條例》《禽畜規模養(yang) 殖汙染防治條例》《中華人民共和國環境保護稅法實施條例》《關(guan) 於(yu) 環境保護稅收入歸屬問題的通知》等行政法規或者行政法規性文件，修改了《中華人民共和國自然保護區條例》《建設項目環境保護管理條例》《防止拆船汙染環境管理條例》《中華人民共和國防治海岸工程建設項目汙染損害海洋環境管理條例》《防治船舶汙染海洋環境管理條例》《農(nong) 藥管理條例》《城鎮排水與(yu) 汙水處理條例》等行政法規。截至2020年底，我國已有生態環境保護方麵的行政法規30件。

　　在部門規章層麵，生態環境部等部門結合各自的職責，製定了生態環境方麵的部門規章和其他規範性文件，包括《環境保護主管部門實施限製生產(chan) 、停產(chan) 整治辦法》《環境保護主管部門實施查封、扣押辦法》《環境保護主管部門實施按日連續處罰辦法》《企業(ye) 事業(ye) 單位環境信息公開辦法》(已失效)《突發環境事件調查處理辦法》《排汙許可管理辦法(試行)》《農(nong) 用地土壤環境管理辦法(試行)》《汙染地塊土壤環境管理辦法(試行)》《建設項目環境影響後評價(jia) 管理辦法(試行)》《突發環境事件應急管理辦法》《南極活動環境保護管理規定》《進口廢紙環境保護管理規定》(已失效)等。截至2020年底，我國已有生態環境保護方麵的部門規章88件。

　　總的來看，我國生態文明法製建設以先進、科學的生態文明理念為(wei) 指導，堅持綜合、協調保護和保護優(you) 先、綠色發展的基本原則，形成了黨(dang) 的領導、政府主導、市場調節、企業(ye) 主體(ti) 責任和社會(hui) 監督相結合的共治體(ti) 製，注重製度和機製建設的綜合性、穩定性、科學性、實效性、銜接性，覆蓋了生態環境保護的主要領域，實現了門類齊全、功能完備、內(nei) 部協調統一的局麵。在法治實施方麵，生態環境立法、執法、司法、守法、社會(hui) 參與(yu) 監督統籌兼顧，為(wei) 2020年前打贏藍天保衛戰，打好碧水保衛戰、淨土保衛戰，奠定了堅實的法製基礎。目前，國家立法和黨(dang) 內(nei) 法規建設已成為(wei) 生態文明法治的基礎，執法和督察已成為(wei) 生態文明法治實施的手段，參與(yu) 和監督已成為(wei) 生態文明公正執法的保障，全麵普法和積極守法已成為(wei) 良好生態文明法治氛圍的關(guan) 鍵。有權必有責、用權受監督、侵權須賠償(chang) 、違法要追究的法治原則已得到生態文明法治實踐的印證。

　　二、我國生態文明法治建設麵臨(lin) 的問題和挑戰

　　總體(ti) 來看，麵向2025年、2030年和2035年的綠色發展新形勢和新任務，我國當前的生態環境保護存在工作不充分和區域、行業(ye) 工作不平衡的問題，生態環境質量仍與(yu) 人民日益增長、不斷升級的美好生活期盼有差距。究其原因，除了經濟、技術和管理能力不足外，還包括以下幾方麵的法治建設問題與(yu) 挑戰。

　　在生態環境法治規範建設的統籌方麵，需要全麵和深入體(ti) 現生態文明的理念。盡管生態文明理念進入了現有的生態環境法律法規，但在生態環境基礎設施建設和運行的PPP機製、垃圾分類、農(nong) 村汙水處理、濕地保護、國家公園建設等方麵，由於(yu) 缺乏專(zhuan) 門立法，生態文明的理念體(ti) 現不足;一些法律，如《中華人民共和國環境噪聲汙染防治法》需要修改，以體(ti) 現生態文明的要求;針對黃河、鬆花江、遼河、太湖等跨省河流和湖泊的管理，缺乏專(zhuan) 門的立法，導致現有政策和製度的區域和流域化整合難以符合生態文明的係統性和整體(ti) 性要求。

　　在生態環境法治規範體(ti) 係的建設方麵，尚存國家立法和黨(dang) 內(nei) 法規建設的空白。一是排汙許可的管理缺乏專(zhuan) 門的法律法規，排汙許可的基礎性作用有待進一步發揮;排汙權有償(chang) 使用、排汙權交易製度尚未全麵推廣。二是生態環境損害賠償(chang) 、生態補償(chang) 方麵的專(zhuan) 門法律和條例欠缺，有關(guan) 生態文明體(ti) 製改革的措施未得到立法的全麵充分鞏固。三是氣候變化應對、濕地保護、國家公園管理、化學品環境安全保障、禁止虐待動物、反對浪費糧食等方麵的法律或者法規欠缺，有關(guan) 中央決(jue) 策和生態文明體(ti) 製改革的要求尚未鞏固到法律中。四是環境汙染保險、環境信用管理、環境管家服務、環境保護產(chan) 業(ye) 化等新時代生態環境保護措施和手段，缺乏國家法律法規的製度化規定，作用發揮不夠。此外，在領導體(ti) 製和責任體(ti) 製方麵，黨(dang) 內(nei) 法規缺少各級黨(dang) 委和政府的責任以及各級黨(dang) 委領導生態環境保護的方法和手段的規定。

　　在生態環境保護法治製度的結構平衡方麵，立法建設不均衡。主要的表現是信息公開、公眾(zhong) 參與(yu) 、環境經濟激勵、環境公益訴訟等方麵的政策和製度規定的比重偏低，有必要提升。如公眾(zhong) 參與(yu) 被動性強，參與(yu) 模式單一，參與(yu) 度仍然較低。公眾(zhong) 參與(yu) 大多局限於(yu) 舉(ju) 報違法行為(wei) 或是對環評、法規等提出相應的建議，距離真正參與(yu) 到環境治理中尚存不足。此外，環境保護社會(hui) 組織出現兩(liang) 極分化的現象，影響力總體(ti) 仍然偏弱，亟須立法予以經濟和技術等方麵的支持。

　　在生態環境法治體(ti) 製和製度的構建方麵，立法規定銜接性不夠。一是2018年大部製改革後，生態環境部、自然資源部實施的法律製度分割的現象仍然存在。如按照部門的名稱，生態環境部有生態監管的職責，但是生態保護和生態修複的工作抓手，如森林、草原、濕地、海洋等領域的生態保護，卻在自然資源部。因此，應銜接好部門實施的製度體(ti) 係，整體(ti) 提升生態文明的綜合績效。二是生態環境法治建設需銜接政治、經濟、社會(hui) 和文化領域的基本製度，使生態環境保護得到各方麵的支持。在實踐中，生態環境保護部門單打獨鬥的現象仍然存在，需要把生態環境保護“一崗雙責”的要求落實到各部門。三是目前法律規定的一般性生態環境保護體(ti) 製和製度，難以有效解決(jue) 長江經濟帶、京津冀地區等具體(ti) 流域和區域的特殊生態保護問題。需要麵對這些特殊的問題，開展產(chan) 業(ye) 結構優(you) 化、行政監管協同、環境保護標準製定協同等工作。四是綠色、低碳和循環發展的監管體(ti) 製、法律製度、法律機製整合度不夠，各領域協同開展工作的綜合績效有待提高。

　　在生態環境法治主體(ti) 的作用發揮方麵，保障和激勵機製不充分。如現實中對生態環境保護部門及其工作人員的無限度追責，導致一些部門和執法人員不敢嚴(yan) 格執法或者不得不過度執法。一些區域屢次被發現不嚴(yan) 格執法導致生態環境問題突出，而責任追究的規定不具體(ti) 。一些地方平時不嚴(yan) 格執法，卻在中央生態環境保護督察時實施“一刀切”。對於(yu) “一刀切”的措施，企業(ye) 等行政管理相對人對於(yu) 自己受損的利益缺乏有效的民事和行政救濟手段。此外，由於(yu) 缺乏專(zhuan) 門的生態環境保護宣傳(chuan) 教育立法，缺乏統一和有效的生態環境保護宣傳(chuan) 評價(jia) 考核機製，生態文明宣傳(chuan) 教育工作易流於(yu) 形式。由於(yu) 環境行政公益訴訟的起訴主體(ti) 僅(jin) 局限於(yu) 檢察機關(guan) ，公民和社會(hui) 組織對於(yu) 地方政府疏於(yu) 監管導致生態環境公共利益受損的行為(wei) ，缺乏有效的法律監督手段，這也影響了社會(hui) 組織提起環境民事公益訴訟製度的積極性。

　　在生態環境法治機製建設的創新方麵，需要加強引導和激勵相結合的法治創新工作。目前國家層麵的生態環境保護強製標準具有普適性。一些標準對於(yu) 經濟發達地區可能偏低，對於(yu) 經濟落後地區可能偏高。如果在實施中把握得不好，可能在一些經濟欠發達地區產(chan) 生執法“一刀切”現象，給生產(chan) 和生活造成不必要的影響。為(wei) 此，需要鼓勵地方製定比國家標準更加嚴(yan) 格的標準。為(wei) 了提升地方的積極性，可以在上下級政府之間實施行政協議製度，采取以獎代補、政策優(you) 惠等激勵機製。一旦簽訂協議，地方必須強製實施自己的承諾性標準和要求。為(wei) 此，需要明確生態環境保護行政協議的法律效力和簽訂程序。

　　三、“十四五”時期我國生態文明法治建設的任務和措施

　　作為(wei) 美麗(li) 中國建設的保障措施，生態文明法治建設需要針對2035年的美麗(li) 中國基本建成目標，分期部署2025年、2030年、2035年的生態文明法治建設工作。在“十四五”時期，應麵對現實存在的生態環境問題，揚長補短，夯實基礎，健全國家立法和黨(dang) 內(nei) 法規體(ti) 係，優(you) 化領導和監管體(ti) 製，完善法治製度和政策，創新法治機製和責任，形成科學治理、共同治理、精準治理、依法治理的生態環境治理體(ti) 係和治理能力現代化格局。

　　在生態環境法治規範建設的統籌方麵，建議堅持走黨(dang) 內(nei) 法規建設和國家立法相結合的中國特色社會(hui) 主義(yi) 生態文明法治建設道路。在黨(dang) 內(nei) 法規方麵，建議中共中央以習(xi) 近平生態文明思想為(wei) 理論導向，以生態環境保護和綠色發展問題為(wei) 問題導向，以生態文明建設目標為(wei) 行動導向，盡快製定“十四五”“十五五”和“十六五”黨(dang) 內(nei) 生態文明建設法規建設的近期和中長期規劃，進一步完善生態環境保護黨(dang) 政同責、中央生態環境保護督察、生態文明建設目標考核、全麵垃圾分類、防止餐飲浪費等方麵的黨(dang) 內(nei) 法規體(ti) 係，夯實黨(dang) 領導國家和社會(hui) 開展生態文明建設的法治基礎。建議全國人大和國務院按照黨(dang) 中央有關(guan) 生態文明的建設目標和行動部署，近期組織製定“十四五”“十五五”“十六五”國家生態環境保護法律和行政法規的立改廢規劃;各地方在此規劃指導下製定本部門的地方立法體(ti) 係;各部門在此規劃指導下製定本部門的行政規章體(ti) 係。隻有這樣，才能為(wei) 全麵建設生態環境保護有法與(yu) 黨(dang) 規可依，有法與(yu) 黨(dang) 規必依，執行立法與(yu) 黨(dang) 規必嚴(yan) ，違法與(yu) 黨(dang) 規必究的法治新局麵，奠定堅實的規範基礎。

　　在生態環境法治規範體(ti) 係的建設方麵，建議以落實生態文明理念和保護優(you) 先綠色發展的目的為(wei) 指引，製定《國家公園法》《化學品環境安全管理法》《禁止虐待動物法》《反對浪費糧食法》;針對跨省的黃河、淮河、鬆花江、遼河、太湖等跨省河流或者湖泊，總結《中華人民共和國長江保護法》的起草經驗，完善《中華人民共和國黃河保護法》立法工作機製，啟動《淮河保護法》《鬆花江保護法》《遼河保護法》《太湖保護法》等流域或者湖泊的立法工作，整合和創新現有的生態環境和綠色發展體(ti) 製、製度、機製和法律責任，建立健全統一規劃、統一或協調立法、統一或協調標準、統一或協調監管體(ti) 製、統一或協調執法、統一或協調人大監督、統一或協調信用監管、統一或協調法律責任等綜合性調整機製，適應流域和湖泊統籌和一體(ti) 化保護的需要;啟動《中華人民共和國環境噪聲汙染防治法》的修改工作;基於(yu) 《排汙許可管理條例》製定《排汙權有償(chang) 使用和排汙權交易條例》，促進生態環境保護和生態環境效益的最大化;製定《生態環境損害賠償(chang) 法》，全麵落實生態環境損害和生態環境保護補償(chang) 改革文件的要求;製定《氣候變化應對法》和匹配的碳交易、碳排放監管體(ti) 係構建法規，針對我國提出的2030年碳排放達峰和2060年實現碳中和的目標，構建路線圖和相應的目標實現體(ti) 製、製度和機製。製定《環境汙染保險條例》《環境信用管理條例》《環境管家服務條例》《環境保護產(chan) 業(ye) 促進法》，及時促進新型市場化管理手段的法治化。此外，建議中共中央辦公廳和國務院辦公廳聯合製定《地方黨(dang) 委和政府生態環境保護責任規定》，通過概括加列舉(ju) 的規範方法，明確各級黨(dang) 委和政府的責任，規範各級黨(dang) 委領導生態環境保護的方法和手段。

　　在生態環境保護法治製度的結構平衡方麵，建議在生態環保法律法規和規章的立改廢時，進一步加強信息公開、公眾(zhong) 參與(yu) 、經濟激勵、信用管理、市場調節、行政協議、公益訴訟等製度的建設，扶持生態環境保護社會(hui) 組織的建設，鼓勵政府通過市場購買(mai) 環境保護技術、治理和宣傳(chuan) 教育服務，全麵、係統、深入構建生態環境共治的體(ti) 製、製度和機製。

　　在生態環境法治體(ti) 製和製度的構建方麵，建議深化中央生態環境保護督察體(ti) 製和製度體(ti) 係的構建，發揮綜合性的中央督察體(ti) 製對於(yu) 生態環境部門職責和自然資源部門職責行使的銜接和協調。在地方建立綜合性的生態環境統一執法監察製度，克服部門保護主義(yi) 。按照“一崗雙責”的要求，加強政治、經濟、社會(hui) 和文化領域生態環境監管和生態環境保護共同但有區別的責任體(ti) 係構建。以《中華人民共和國長江保護法》為(wei) 立法示範，針對各流域、湖泊和區域生態環境保護製定專(zhuan) 門的法律法規時，將國家法律規定的一般性監管體(ti) 製建設與(yu) 流域、湖泊和區域特殊性生態環境保護監管體(ti) 製相結合，將國家統一的生態環境保護標準與(yu) 流域、湖泊和區域的特殊生態環境保護要求相結合，體(ti) 現統一和協調監管的要求。出台《綠色、低碳和循環發展促進法》，統籌綠色、低碳和循環發展三個(ge) 方麵的監管體(ti) 製、法律製度、法律機製，提高協調監管、協同監測、資金投入和成果產(chan) 出的綜合績效。

　　在生態環境法治主體(ti) 的作用發揮方麵，針對地方各級黨(dang) 委、政府及其部門，建議全麵建立生態環境保護監管權力清單，規定盡職照單免責、失職照單追責的環境監管製度，給監管人員依法監管創造良好的法治氛圍;在督察和督查的基礎上，建議國務院聯合國家監察委員會(hui) 製定《生態環境保護量化問責規定》，推行量化問責製度建設;對於(yu) “一刀切”式的執法，開展生態環境執法責任追究和損害賠償(chang) 製度建設。針對公眾(zhong) 參與(yu) ，建議由全國人大常委會(hui) 製定《生態環境保護宣傳(chuan) 教育法》或者由國務院製定《生態環境保護宣傳(chuan) 教育條例》，培育社會(hui) 的生態文明理念，規範生態環境保護宣傳(chuan) 教育途徑和方式，鼓勵各級黨(dang) 委政府與(yu) 生態環境社會(hui) 組織合作，開展培訓、宣傳(chuan) 、社會(hui) 調查、技術服務和監督，特別是鼓勵政府購買(mai) 社會(hui) 生態環境保護宣傳(chuan) 教育的服務。針對司法監督，建議研究修改《環境保護法》《中華人民共和國行政訴訟法》，啟動社會(hui) 組織甚至公民提起環境行政公益訴訟的製度。

　　在生態環境法治機製建設的創新方麵，建議修改《環境保護法》等法律，明確中央與(yu) 地方、上下級地方政府之間生態環境保護行政協議的內(nei) 容和範圍，並圍繞這些規定開展程序構建工作，實現硬性執法監管和彈性協議監管的有機結合。