一、改革的過程重慶市2007年6月獲批全國統籌城鄉(xiang) 綜合配套改革試驗區後便開始探索改革城鄉(xiang) 二元戶籍製度的途徑，並在區縣層麵上展開試點，其中江北區［1］和九龍坡區［2］的探索較為(wei) 深入，積累了一些經驗。經過一年多的集中調研，2010年7月25日重慶市政府頒發了統籌城鄉(xiang) 戶籍製度改革的四份文件①，於(yu) 8月15日全麵啟動了戶籍製度改革，城鄉(xiang) 戶籍製度改革的重慶模式浮出水麵。

　　（一）轉移對象與(yu) 目標規模。重慶市戶籍製度改革近期重點是將已經在城市穩定就業(ye) 、穩定住所或納稅能力的農(nong) 村戶籍人口轉為(wei) 城市戶籍。主要轉移對象為(wei) 四大類：1.在重慶城鎮打工的本地農(nong) 民工；2.考入本地院校的本地農(nong) 村戶籍大中專(zhuan) 學生；3.本地農(nong) 村戶籍複原轉業(ye) 軍(jun) 人；4.以往已征地但未轉非的本地失地農(nong) 民。後三類無條件自願轉戶。第一類則要求有穩定就業(ye) 或收入來源，具體(ti) 規定可參考《重慶市人民政府關(guan) 於(yu) 統籌城鄉(xiang) 戶籍製度改革的意見》等相關(guan) 文件。根據重慶市政府組織的調查，目前符合條件的轉戶人口規模約為(wei) 338.8萬(wan) 人①，為(wei) 此設立的轉移規模為(wei) ：2010―2011年，新增城鎮居民300萬(wan) 人；2012―2020年，進一步放寬城鎮入戶條件，新增城鎮居民700萬(wan) 人。［3］

　　（二）農(nong) 民土地權益。重慶模式對農(nong) 民土地權益和城市公共產(chan) 品兩(liang) 項難題的解決(jue) 可以概括為(wei) “脫下三件衣服，穿上五件衣服”②。

　　農(nong) 民土地權益方麵，相關(guan) 文件規定農(nong) 民被“允許在3年內(nei) 保留”宅基地和承包地的各項權益［4］，3年過渡期後“可繼續按照依法自願的原則處置農(nong) 村土地，不強製農(nong) 民退出土地。”［5］但依照《土地法》和《土地承包法》進城農(nong) 民退出了集體(ti) 經濟將不能享有隻有農(nong) 村集體(ti) 成員才能有的土地權益。結合關(guan) 於(yu) 3年後未退地轉戶農(nong) 民不滿意可以轉回農(nong) 村的kaiyun电子平台，“依法自願”可以理解為(wei) ：3年內(nei) 自願退地，3年後城市戶口和農(nong) 村土地隻能擇其一，保留土地則須將戶籍轉回農(nong) 村。

　　農(nong) 民自願退出的宅基地政府將對農(nong) 村住房及其構築物、附著物給予一次性補償(chang) ，並參照地票價(jia) 款一次性給予宅基地使用權補償(chang) 及購房補助；農(nong) 民自願退出承包地，由村集體(ti) 按本輪承包期內(nei) 剩餘(yu) 年限和年平均流轉收益標準給予補償(chang) ，村集體(ti) 無力補償(chang) 的由政府墊付。補償(chang) 後的土地仍歸屬原農(nong) 村集體(ti) 經濟組織，但形成的建設用地指標（地票）和耕地指標則歸政府所屬的農(nong) 村土地整治機構和國有土地儲(chu) 備機構所有，補償(chang) 款由政府墊付的承包地則由農(nong) 村集體(ti) 經濟組織委托農(nong) 村土地整治機構代為(wei) 管理，收益“歸還農(nong) 村土地補償(chang) 周轉金”。［6］

　　（三）城市公共產(chan) 品。農(nong) 民轉為(wei) 城鎮戶口後即可取得在就業(ye) 、教育、醫療方麵與(yu) 市民同等的權利，不以退地與(yu) 否為(wei) 前提。在養(yang) 老保險中，農(nong) 民轉戶後即可參加城鎮職工社會(hui) 養(yang) 老保險（有用人單位者）和城鄉(xiang) 居民社會(hui) 養(yang) 老保險，但“補建一定年限的養(yang) 老保險”則必須以退出農(nong) 村土地為(wei) 前提，並且“退地補償(chang) 費優(you) 先用於(yu) 繳納一次性基本養(yang) 老保險費”，③由“國有土地儲(chu) 備機構通過地稅部門代繳”［7］，這對轉戶家庭中的中老年成員有重要影響，因為(wei) 必須繳納累計15年保費到退休年齡後才能按月領取養(yang) 老金。

　　對於(yu) 城市公共產(chan) 品供給所需資金，重慶方案提出了具有可操作性的辦法。以組建和現有的國有土地儲(chu) 備和土地整理機構為(wei) 主體(ti) ，一方麵為(wei) 農(nong) 民轉戶墊付退地補償(chang) 和土地整理費用，從(cong) 而獲得相應的建設指標、耕地指標和城規範圍內(nei) 的征用農(nong) 地，通過土地出讓和指標交易獲取收益，這些收益能夠用來支持城市增加公共產(chan) 品供給。方案中為(wei) 農(nong) 民轉戶退地設計了3年的過渡期，也避免了集中退地麵臨(lin) 的資金壓力和城市公共產(chan) 品需求的急劇上升。總體(ti) 上，重慶方案解決(jue) 了城市公共產(chan) 品供給能力不充足製約戶籍製度改革的問題。

　　二、改革的評價(jia) 根據前文對我國當前城鄉(xiang) 戶籍製度改革的內(nei) 在邏輯，我們(men) 對重慶戶籍製度改革的主要方麵展開評價(jia) 。

　　（一）基本評價(jia)

　　重慶戶籍製度改革對解決(jue) 當前城鄉(xiang) 二元戶籍製度造成的主要社會(hui) 經濟問題取得了重大突破，將有效解決(jue) 農(nong) 村剩餘(yu) 勞動力轉移的問題，但對實現城鄉(xiang) 自由遷徙將形成潛在威脅。

　　重慶此次改革取得的重大突破主要有三：第一，在省級範圍內(nei) 針對大規模農(nong) 村剩餘(yu) 勞動力集中轉戶，而以往的改革主要針對少數人群；第二，以長期在重慶市城鎮務工的農(nong) 民工為(wei) 重點轉移對象，直接解決(jue) 了區域內(nei) 城市化滯後於(yu) 工業(ye) 化進程的問題；第三，對農(nong) 民進城的農(nong) 地處置和城市公共服務供給難題的解決(jue) 提出了可操作的解決(jue) 方案。

　　然而，重慶此次改革並沒有將著力點放在消除附著於(yu) 戶籍上的城鄉(xiang) 利益差別上，而是在繼續以城鄉(xiang) 戶籍區界城鄉(xiang) 利益差別的前提下，集中將一批符合條件的已在事實上進城的農(nong) 民由農(nong) 村戶口轉為(wei) 城市戶口。不僅(jin) 如此，為(wei) 了吸引符合條件的農(nong) 民自願轉移，需要穩定甚至進一步突出城鎮戶口相對於(yu) 農(nong) 村戶口的利益優(you) 勢（主要是社會(hui) 保障和教育資源優(you) 勢），以便在土地成為(wei) 農(nong) 民淨福利的情況下，使農(nong) 民願意放棄宅基地和承包地。不難推斷，這種戶改的直接後果是，在保障改革目標（主要是轉移人口數）實現的壓力下，消除附著於(yu) 戶籍的城鄉(xiang) 利益差別的改革驅動力將被削弱。最終，城鄉(xiang) 隔閡不僅(jin) 沒有消除，反而更加鞏固，實現公民自由遷徙的改革目標更加難以實現。

　　（二）經濟效率

　　重慶戶籍製度改革將會(hui) 對農(nong) 業(ye) 和城市經濟規模與(yu) 效率的擴大與(yu) 提高產(chan) 生顯著的促進作用。首先，改革集中快速地轉移大批農(nong) 村剩餘(yu) 勞動力在城市落戶，將顯著提高農(nong) 地經營規模，提高農(nong) 業(ye) 人口的人均收入，激發農(nong) 業(ye) 投資、農(nong) 業(ye) 技術進步、農(nong) 地流轉和農(nong) 地經營模式創新的動力；其次，已在城市就業(ye) 的進城農(nong) 民落戶城市將穩定其生活狀態和就業(ye) 關(guan) 係，有助於(yu) 人力資本的積累，提高勞動生產(chan) 率；第三，改革政策對於(yu) 潛在進城農(nong) 民的吸引將為(wei) 城市二三產(chan) 業(ye) 發展提供充足的勞動力儲(chu) 備，擴大城市經濟規模的增長空間；第四，城市人口的擴張將擴大市場需求，刺激城市產(chan) 業(ye) 分工細化，產(chan) 生集聚效應，在自身經濟規模與(yu) 效率提升的同時，輻射周邊地區經濟發展。

　　但是，由於(yu) 重慶戶籍製度改革模式的主旨不在於(yu) 消除城鄉(xiang) 戶籍隔閡，其對經濟效率的釋放不夠充分，並在長期存在製約經濟效率提高的威脅。主要威脅在於(yu) ，改革後城鄉(xiang) 生產(chan) 要素仍不能充分流動，農(nong) 地依然附著於(yu) 農(nong) 民的戶籍身份，農(nong) 民與(yu) 市民兩(liang) 個(ge) 身份（及附帶的資金、物質資本和人力資本）之間的轉換仍存在製度障礙，農(nong) 村勞動力和土地權益隻能在政府主導下單向流動，不能在社會(hui) 經濟動態變遷中相機流向效率更高的經濟活動中去，造成資源配置的低效率。這種資源配置的低效率會(hui) 隨著時間的推移而積累，最終要求政府實行新的再配置或重啟更徹底的戶籍製度改革來解決(jue) 。

　　（三）農(nong) 民權益

　　重慶戶籍製度改革中將農(nong) 民權益的保護放在了重要位置，突出體(ti) 現在對農(nong) 民的“自願”原則，這是保護農(nong) 民權益的根本所在。除此之外，改革方案還在以下方麵體(ti) 現了對農(nong) 民權益的保護與(yu) 改善：（1）退地有3年過渡期；（2）為(wei) 退地轉戶農(nong) 民可反悔；（3）對農(nong) 民工轉戶門檻低；（4）退出土地的農(nong) 村集體(ti) 農(nong) 地所有權不變；（5）建設用地指標有補償(chang) ；（6）在校生轉戶保留以後的征地權益；（7）進入城鎮社保後仍能在5年內(nei) 適用計劃生育政策。［8］

　　然而，在外界普遍質疑的“土地換戶口”問題上，的確存在對農(nong) 民權益的威脅：

　　首先，按照改革設計方案和相關(guan) 法律法規，進城農(nong) 民最終要在“城市戶口”和“農(nong) 村土地”之間做出二者擇一的選擇，3年過渡期後不退出農(nong) 地，則必須轉回農(nong) 村戶口。即使按照目前補償(chang) 最為(wei) 充分的征地“農(nong) 轉非”政策對進城農(nong) 民土地權益進行補償(chang) ，農(nong) 民土地的當前價(jia) 值和隨經濟發展形成的未來價(jia) 值增值均難以充分體(ti) 現。

　　其次，改革方案的補償(chang) 顯著低於(yu) 原征地“農(nong) 轉非”政策。在表中我們(men) 列出了征地補償(chang) 方案、戶改方案和渝辦發〔2010〕269號文件調整後的戶改方案中對農(nong) 民土地各項補償(chang) 的估算值。分析顯示，按初始方案，此次轉戶農(nong) 民人均補償(chang) 較征地補償(chang) 平均差額為(wei) 12萬(wan) 多元。為(wei) 了解決(jue) 這個(ge) 問題，重慶市政府在269號文中做出調整，宅基地使用權和購房補助不再依據地票價(jia) 格，而是分別參照征地農(nong) 轉非的土地補償(chang) 款和“農(nong) 民新村房屋價(jia) 格乘以同時期征地住房安置標準麵積的一定比例給予補償(chang) ”，但這樣仍然有人均約9萬(wan) 餘(yu) 元差額。

　　再次，進城農(nong) 民穿上的城市“五件衣服”含金量不足。五件衣服中隻有“教育”直接解決(jue) 了進城農(nong) 民子女入學問題，最具含金量。住房方麵，重慶大規模集中修建並收取租金的“公租房”對進城農(nong) 民是有利的，但能否適合收入偏低、就業(ye) 地點多變的進城農(nong) 民家庭長期居住仍需要實踐檢驗。就業(ye) 方麵，在市場化就業(ye) 中進城轉戶農(nong) 民並不比未轉戶農(nong) 民更有優(you) 勢。在“養(yang) 老”和“醫療”方麵，全國基本的養(yang) 老和醫療保險正在快速趨向城鄉(xiang) 一體(ti) 化，而保障更強的保險則需要用人單位繳納保險費，企業(ye) 按市場法則會(hui) 選擇低成本勞動力，最終最可能出現的結果是企業(ye) 選擇非轉戶農(nong) 民或將所繳納保險費變相從(cong) 職工工資中抵扣。在這個(ge) 問題上不能依賴企業(ye) 主的道德水平或政治覺悟。總之，進城退地實質上形成了農(nong) 民“土地換社保”的現實，進城農(nong) 民脫下“三件衣服”後，政府在農(nong) 民理應享有的公共服務之外為(wei) 進城農(nong) 民添加的“衣服”十分單薄。

　　（四）社會(hui) 秩序

　　“三農(nong) ”問題的存在包含了對社會(hui) 秩序的重大威脅，這直接推動“統籌城鄉(xiang) 發展”上升為(wei) 近期國家戰略和落實科學發展觀的首要任務。重慶戶改快速解決(jue) 了轄區內(nei) 本籍農(nong) 民工的城市落戶問題，對穩定城鄉(xiang) 社會(hui) 秩序有積極影響。一方麵，使農(nong) 民工及家庭的城市生活正常化，有了安居樂(le) 業(ye) 的基礎，化解了農(nong) 民工高流動性對社會(hui) 秩序的消極影響；另一方麵，解決(jue) 了農(nong) 村社會(hui) 空巢老人和留守兒(er) 童等社會(hui) 問題，使農(nong) 村社會(hui) 趨向新的穩態。

　　但是，重慶方案也增加了三項新的社會(hui) 不穩定因素：

　　第一，正如農(nong) 民權益分析中所顯示的，重慶戶籍改革方案在土地問題上與(yu) 農(nong) 民的長遠利益並不完全契合，在執行中有可能突破“自願”原則，形成具體(ti) 實施部門“強迫”、“誤導”或變相強迫誤導的方式推進改革。由此可能引起農(nong) 民及新生代對政府的不滿。

　　第二，與(yu) 公民自由遷徙條件下農(nong) 民自主進城不同，重慶改革是以利用甚至強化附著在戶籍上的城鄉(xiang) 差別的方式，用“政府之手”將農(nong) 民轉移進城，且農(nong) 民一旦退地就割斷了與(yu) 農(nong) 村的基本聯係。這批農(nong) 民的主體(ti) 主要進入城市低收入崗位，一旦宏觀經濟出現較大波動，他們(men) 是受衝(chong) 擊影響最為(wei) 嚴(yan) 重的階層，極易引發社會(hui) 動蕩。

　　第三，在城鄉(xiang) 間藩籬依然存在的情況下，進城農(nong) 民與(yu) 留鄉(xiang) 農(nong) 民將是兩(liang) 個(ge) 邊界明晰的群體(ti) ，他們(men) 在未來發展水平相同甚至相近的可能較小，更可能出現的是一群體(ti) 發展明顯優(you) 於(yu) 另一群體(ti) 。這種情況下，發展滯後群體(ti) 將形成對“政府之手”的普遍不滿或指責，形成新的社會(hui) 問題。

　　五、結論與(yu) 建議根據以上分析，可以將重慶模式的戶籍製度改革界定為(wei) ：在不根本改變城鄉(xiang) 二元戶籍製度和農(nong) 村土地管理製度框架下，以政府行政力量為(wei) 主要推力，以轉戶為(wei) 基本動力的驅動農(nong) 村剩餘(yu) 勞動力大規模進城的加速工業(ye) 化和城市化運動。

　　重慶模式較之以往的戶籍改革有重大突破。它采取了綜合配套的改革方式，提出了可操作性強、啟動迅速、見效明顯的實施方案，有助於(yu) 解決(jue) 區域內(nei) 城市化滯後的問題，實現農(nong) 民工在城市的集中落戶，提高農(nong) 村人均土地經營規模，緩解“三農(nong) ”問題，形成了具有鮮明特色的重慶模式。但是，重慶模式並未觸動阻礙公民自由遷徙、城鄉(xiang) 要素自由流動和城鄉(xiang) 公共服務均等化的城鄉(xiang) 二元製度框架，甚至借力於(yu) 傳(chuan) 統製度框架，依靠戶籍製度固化的城鄉(xiang) 利益差別和農(nong) 村土地製度造成的城鄉(xiang) 同地不同價(jia) 來保障改革措施的順利實施。因此，與(yu) 城鄉(xiang) 一體(ti) 化的戶籍製度改革方向吻合度不高，不利於(yu) 實現公民自由遷徙，從(cong) 長期看，形成了對長遠經濟效率、農(nong) 民權益和社會(hui) 持續穩定的潛在威脅。

　　①考慮到進城農(nong) 民在城市中的收入水平和社會(hui) 地位，以及未來經濟發展中土地稀缺性的不斷提高，農(nong) 產(chan) 品價(jia) 格的上漲，較可能出現的情況是留鄉(xiang) 農(nong) 民整體(ti) 狀況好於(yu) 進城農(nong) 民。我們(men) 認為(wei) ，從(cong) 城鄉(xiang) 一體(ti) 化的長期戰略看，如果重慶模式能夠以實現城鄉(xiang) 居民雙向自由流動為(wei) 目標，完成以下幾項重要調整和改進，將進一步優(you) 化重慶模式的政策取向，使重慶戶籍製度改革在破解城鄉(xiang) 一體(ti) 化難題上真正具有普遍意義(yi) 。

　　第一，強化以利益驅動基礎上的自願作為(wei) 農(nong) 民轉戶進城的先決(jue) 條件。通過加快工業(ye) 化進程和提高工業(ye) 化質量，提高農(nong) 民進城的預期收益，同時改善進城農(nong) 民住房條件，為(wei) 其提供法律與(yu) 政策保護，使農(nong) 民通過對進城利弊的權衡，自覺地適應工業(ye) 化進程和城市的吸納能力選擇進城與(yu) 留鄉(xiang) ，基本實現城鎮化與(yu) 工業(ye) 化的同步。

　　第二，以城鄉(xiang) 居民共同富裕為(wei) 目標，允許進城農(nong) 民家庭保留農(nong) 村土地權益。建國60餘(yu) 年，至少三代農(nong) 民已經在土地上為(wei) 國家和城市的發展做出了巨大貢獻和犧牲，農(nong) 業(ye) 稅取消後，農(nong) 民剛剛享受到土地帶來的好處，沒有理由再將土地作為(wei) 農(nong) 民享有公共財政早應提供的公共服務的代價(jia) 。

　　第三，以城鄉(xiang) 一體(ti) 化為(wei) 目標，加速城鄉(xiang) 公共服務均等化。停止在戶籍改革中對城市戶口優(you) 越性的宣傳(chuan) ，使城鄉(xiang) 居民充分認識城鄉(xiang) 公共服務均等化的緊迫性和必然趨勢，將改革的主要力量集中在製訂和實施城鄉(xiang) 公共服務均等化的方案上來，重點推進城鄉(xiang) 義(yi) 務教育均等化和醫療、基本養(yang) 老保險的城鄉(xiang) 一體(ti) 化，清理政府與(yu) 事業(ye) 單位基於(yu) 戶籍對城鄉(xiang) 居民的差別服務與(yu) 管理，逐步建立城鄉(xiang) 一體(ti) 的公共服務體(ti) 係。

　　第四，繼續以信息公開維護農(nong) 民權益。改革方向和措施能否符合社會(hui) 發展趨勢，尤其是能否維護農(nong) 民權益，很大程度上取決(jue) 於(yu) 社會(hui) 輿論的監督，而輿論的監督要求有充分的信息公開。重慶模式目前的信息公開較為(wei) 充分，這也是本文能夠展開分析的前提。隨著改革中各種問題的逐漸暴露，保持信息公開的難度將有所加大，但問題的解決(jue) 也更加依賴於(yu) 信息的公開。

　　“摸著石頭過河”是我國漸進式改革的基本策略，正是由於(yu) 改革中不斷發現問題並及時調整，才開創出一條中國特色社會(hui) 主義(yi) 道路。重慶模式戶籍製度改革是勇敢而有益的探索，有優(you) 點有不足，但都因其務實高效的改革行動為(wei) 國家的改革發展提供了新鮮經驗和進一步優(you) 化的基礎。通過對改革方案的及時調整，重慶模式肯定能繼續走在統籌城鄉(xiang) 改革前列，為(wei) 重慶社會(hui) 經濟發展奠定基礎，為(wei) 我國深化改革提供更好借鑒。

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