隨著今年中央提出要加快戶籍製度改革，各地也開始出台戶改政策，在我最近造訪的珠三角洲的一些城市，都開始效仿中山市推行“積分製”，主要是根據城市設定的條件，如根據在本地居住、就業(ye) 、交納社會(hui) 保險年限以及本人教育、職稱等情況計算積分，積分達到一定門檻後，外來人口可申請本城市的戶口。

　　這些積分製的改革舉(ju) 措和相應條款，基本上還停留在吸引所謂高素質人才、或多或少排斥低素質農(nong) 民工的階段。和中央提出的以人為(wei) 本仍然有差距。畢竟，戶改針對的對象是人——一個(ge) 現代國家中本來就應有平等權利，包括遷移、定居權利的公民，不能夠簡單用一個(ge) 素質高低來無情劃分、並區別對待。更何況，按照目前這種、積分製，對絕大部分已經主要城市裏麵工作，並適應城市生活的外來農(nong) 民工，尤其是二代農(nong) 民工而言，拿到城市戶口基本上遙遙無期。誠然，在目前我國城市外來流動人口已經接近2億(yi) ，再加上這些勞動力的配偶和孩子，戶籍改革需要解決(jue) 超過3億(yi) 人的戶口問題。要所有城市在短期內(nei) 做到為(wei) 所有外來人口提供相應的公共服務，確實有一定難度。因此，在戶改中設定一定的準入條件也許還是有必要的。但關(guan) 鍵問題在於(yu) ，戶籍製度改革真正需要設定這麽(me) 高的準入門檻嗎？

　　其實，隻要我們(men) 破除了一些思想上的偏見，同時配合一些製度上的創新，要實現戶改的突破並不難。這主要是因為(wei) 目前城市戶口已經基本上和就業(ye) 及相關(guan) “五險一金”脫鉤，而上述脫鉤意味著城市戶口的內(nei) 涵已經主要局限於(yu) 以下三個(ge) 方麵的城市公共服務，城市低保、子女在城市公立學校的平等就學權，以及城市的保障性住房。在這三項中，城市低保最容易做到。它隻是在勞動力喪(sang) 失勞動能力，或失業(ye) 後超過失業(ye) 保險期限後仍無法找到工作後才動用。考慮到這個(ge) 製度主要是財政補差，即政府隻需要補貼低保標準和實際收入之差，加上我國城市外來人口的就業(ye) 率一般相當高（無法就業(ye) 的大部分都回農(nong) 村了），把低保覆蓋到廣大流動人口的成本其實不高。

　　關(guan) 於(yu) 農(nong) 民工子女就學，中央政府早在2004年就要求各地執行外來農(nong) 民工子女平等就學政策，雖然相當長一段時間內(nei) 地方政府執行這一政策並不太積極，但近兩(liang) 年來，至少一些沿海城市，乃至內(nei) 地的成都、重慶等地，這個(ge) 問題已經開始逐步得到解決(jue) 。實際上，除了要新建校舍等一次性投入較大外，每年地方政府為(wei) 一個(ge) 外來孩子普及9年製義(yi) 務教育要支付的財政支出也不是很高，一般超不過2000元，如果中央政府給予一定的支持，地方財力完全可以做到全覆蓋。過去10年中，中央為(wei) 普及農(nong) 村義(yi) 務教育進行了大量投資，但在不少中西部地區，很多農(nong) 村學校卻由於(yu) 人口外出和本地生育率多年前的迅速下降而招不滿學生。如果中央政府可以通過發放對應財政撥款的教育券賦予這些孩子在老家和父母流入地擇校的權利，那麽(me) 人口遷入地城市政府公立學校招收流動人口子女入學的問題並不難解決(jue) 。

　　戶改革最難解決(jue) 的，實際上是為(wei) 外來人口建設保障性住房的問題。畢竟，在當前的高房價(jia) 水平下，要大多數農(nong) 民工進城買(mai) 房確實是有點天方夜譚。實際上，中央政府近年來提出要加大保障性住房建設，今年就製定了建設580萬(wan) 套保障性住房目標，地方政府也與(yu) 住建部簽訂加大保障性住房建設的協議。不過，這些保障性住房的目標，主要還是城市戶籍人口，而沒有太多考慮為(wei) 外來流動人口，尤其是農(nong) 民工提供哪怕是公租房或廉租房這類沒有產(chan) 權的保障性住房。以深圳為(wei) 例，政府提出十二五期間擴大住房保障範圍，但其中相當部分是落實人才安居政策，其擬建的26.2萬(wan) 套保障房中，一半以上作為(wei) 人才安居房。考慮到我國城市居民的住房自有率已經不低，真正需要解決(jue) 住房的恐怕還主要是城市外來流動人口。但地方政府不僅(jin) 沒有積極性，也可能缺乏財力去給大批外來人口解決(jue) 保障性住房問題。

　　這裏的一個(ge) 例外應該是重慶。按照規劃，重慶市將在10年內(nei) 建成公租房4000萬(wan) 平方米，其中3000萬(wan) 平方米將在2012年前建成，以戶均50平方米計算，可解決(jue) 150萬(wan) 人的住房問題。據說這些公租房租金將比周邊房屋租賃市場低40%，符合條件的轉戶農(nong) 民可申請公租房居住。在我看來，重慶大規模對轉戶農(nong) 民提供公租房，不僅(jin) 與(yu) 重慶戶改主要針對轄區範圍內(nei) 農(nong) 民，並要求轉戶農(nong) 民放棄農(nong) 村承包地和宅基地的較高條件有關(guan) ，而且也與(yu) 重慶政府手中有較多土地儲(chu) 備，因此可以為(wei) 此類建設提供低成本土地的特殊情況有關(guan) 。但這種模式是否值得推廣，確實要進一步討論。

　　也就是說，大規模搞保障性住房建設，即使是房租較高的公租房，要做到收支平衡確有相當難度，當然，如果把保障性住房限定在一定範圍，並采取多元化低成本融資手段，做到盈虧(kui) 平衡仍有可能。但如果中央要求地方全麵擴大保障性住房覆蓋，則麵臨(lin) 以下幾個(ge) 問題。首先，它將大大降低政府的商、住用地出讓金，這也是很多地方為(wei) 什麽(me) 不願意大搞保障性住房的原因；其次，如果保障性住房租金或價(jia) 格大大低於(yu) 市場價(jia) 格水平，那麽(me) 不僅(jin) 政府缺乏激勵供應，還會(hui) 進一步帶來分配上的扭曲，結果是需要住房的人住不進去，不需要的人反而多得；最後，是這麽(me) 搞很容易導致尾大不掉，一方麵政府很難有效管理這些住房，另一方麵，地方政府未來還不得不迫於(yu) 後來者壓力繼續建設。退一萬(wan) 步說，一個(ge) 意在覆蓋絕大多數中低收入階層的保障性住房體(ti) 係，不僅(jin) 財政上不可持續，而且也會(hui) 帶來房地產(chan) 市場的高度扭曲。因為(wei) 一個(ge) 健康的房地產(chan) 產(chan) 業(ye) 發展模式，是保障性住房隻麵對那些連市場水平租金也付不起的最低收入階層。絕大多數家庭的住房，無論是購住，還是租住，都應該，而且也能夠通過房地產(chan) 市場來解決(jue) 。如果我們(men) 發現不是這種情況，那麽(me) 不是市場出了問題，而是製度出了問題。

　　在我看來，城市化過程中解決(jue) 住房問題的一個(ge) 更好方案，是改變城市政府作為(wei) 本地供地單一主體(ti) 的局麵。隻要不損害公共利益，符合土地利用總體(ti) 規劃和城鎮總體(ti) 規劃，就應當賦予集體(ti) 建設用地與(yu) 國有建設用地平等的權利。因此，政府當前要做的，是允許城市內(nei) 部和周圍城中村、城郊村農(nong) 民，農(nong) 村集體(ti) 參與(yu) 城市出租房乃至商品房開發。實際上，在政府保留通過規劃手段進行調控的前提下，允許集體(ti) 建設用地，特別是大、中城市城郊與(yu) 城中村的集體(ti) 建設用地入市，是一個(ge) 早就應該做，馬上就可以做到的事情。我相信，消除了目前不合理的體(ti) 製性約束，中國完全可以通過房地產(chan) 市場的健康發展給包括大量新增城市人口在內(nei) 的老百姓提供價(jia) 廉物美的住房。