今年中國“兩(liang) 會(hui) ”期間，部分委員也就改革“養(yang) 老雙軌製”向“兩(liang) 會(hui) ”提案，“養(yang) 老雙軌製”凸顯的權利不平等以及由此產(chan) 生的分配不公平問題已經引起了社會(hui) 廣泛關(guan) 注，成為(wei) 近期媒體(ti) 熱議的主題。

　　所謂“養(yang) 老雙軌製”，就是公務員和事業(ye) 單位人員與(yu) 企業(ye) 退休職工實行兩(liang) 套不同的養(yang) 老保障製度。其中，公務員和事業(ye) 單位人員享受從(cong) 計劃經濟時期延續而來的單位退休金製度，個(ge) 人無需繳費，各級財政承擔退休人員的所有退休金，退休金替代率(退休金與(yu) 退休前工資的比例)為(wei) 90%;企業(ye) 職工則參加與(yu) 市場經濟體(ti) 製相適應的社會(hui) 養(yang) 老保險製度，企業(ye) 與(yu) 個(ge) 人共同繳費，由養(yang) 老保險基金承擔退休職工的基本養(yang) 老金，養(yang) 老金替代率(養(yang) 老金與(yu) 社會(hui) 平均工資的比例)為(wei) 59.2%。

　　雙軌製從(cong) 何而來?

　　從(cong) 上世紀80年代開始，為(wei) 適應國有企業(ye) 用工製度改革，擺脫“企業(ye) 辦社會(hui) ”的包袱，實現從(cong) 單位保障向社會(hui) 保障的轉軌，中國部分地區開始探索社會(hui) 保障製度改革，“福利依附性”最強的企業(ye) 退休金製度理所當然地成為(wei) 了社會(hui) 保障製度改革的前沿陣地。

　　經過10多年的不斷探索，中國國務院於(yu) 1997年頒布了《國務院關(guan) 於(yu) 建立統一的企業(ye) 職工基本養(yang) 老保險製度的決(jue) 定》(國發[1997]26號文件)，統一了企業(ye) 職工基本養(yang) 老保險的製度模式，並將養(yang) 老金替代率確定為(wei) 58.5%,此後國發[2005]38號文件再將替代率調整為(wei) 目前的59.2%。而時至今日，除部分地區積極探索事業(ye) 單位社會(hui) 養(yang) 老保險統籌試點之外，大部分地區的公務員和事業(ye) 單位人員仍然延續計劃經濟體(ti) 製下的單位退休金製度，並且在1993年之後反將退休金替代率從(cong) 75%提高到90%，形成了“養(yang) 老雙軌製”格局。

　　可以說，“養(yang) 老雙軌製”不是一蹴而就的，其客觀原因在於(yu) 目前我國體(ti) 製改革進程不一，形成了一個(ge) 企業(ye) ——事業(ye) 單位——機關(guan) 的循序漸進的改革過程，並且與(yu) 之相適應的相關(guan) 製度建設還沒有到位;但主觀原因則在於(yu) 傳(chuan) 統的福利依附觀念作祟，單位保障體(ti) 製的既得利益者不願放棄這種依附在身份上的特權，牢守計劃經濟體(ti) 製的最後一塊“蛋糕”，在某種程度上形成了公務員和事業(ye) 單位養(yang) 老保險製度改革的阻力。

　　雙軌製有悖公平

　　“養(yang) 老雙軌製”政策直接導致公務員和事業(ye) 單位人員與(yu) 企業(ye) 職工在退休收入方麵存在明顯差距：一方麵，公務員和事業(ye) 單位人員享受著由財政支付的、相當於(yu) 退休前工資90%的退休金待遇，而企業(ye) 職工則隻能接受由企業(ye) 和個(ge) 人繳費形成的養(yang) 老保險基金支付的、相當於(yu) 社會(hui) 平均工資60%的養(yang) 老金待遇，不考慮個(ge) 人繳費部分，僅(jin) 替代率差距就高達30%左右;另一方麵，由於(yu) 單位退休金製度和基本養(yang) 老保險製度的待遇調整機製以及在職人員工資增長機製不同步，在前期公務員和事業(ye) 單位工資增長率快於(yu) 企業(ye) 工資的前提，兩(liang) 套製度下退休人員的實際收入水平被進一步拉大。

　　盡管從(cong) 2005年起國家7次上調企業(ye) 退休人員基本養(yang) 老金，但與(yu) 公務員和事業(ye) 單位人員退休金之間的差距並沒有因“七連漲”而縮小，反而呈現出越拉越大的趨勢，部分地區差距高達4倍，全國平均差距仍維持在2倍左右。

　　中華人民共和國憲法第四十五條明確規定：“中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪(sang) 失勞動能力的情況下，有從(cong) 國家和社會(hui) 獲得物質幫助的權利。國家發展為(wei) 公民享受這些權利所需要的社會(hui) 保險、社會(hui) 救濟和醫療衛生事業(ye) ”。但是，“養(yang) 老雙軌製”實施的結果是不利於(yu) 社會(hui) 公平，這種附加身份限定的物質幫助權和基本生存權有悖於(yu) 憲法精神。

　　試點難突破

　　對於(yu) 公務員和事業(ye) 單位養(yang) 老保險製度改革，“十五”計劃綱要明確提出“適時改革並完善機關(guan) 事業(ye) 單位職工養(yang) 老保險製度”，十六屆三中全會(hui) 進一步提出了“積極探索機關(guan) 和事業(ye) 單位社會(hui) 保障製度改革”，十七大報告再次要求“促進機關(guan) 和企事業(ye) 單位的養(yang) 老保險製度改革”。

　　為(wei) 落實事業(ye) 單位人員養(yang) 老保險製度改革工作，2008年2月國務院常務會(hui) 議原則通過了《事業(ye) 單位工作人員養(yang) 老保險製度改革試點方案》，並確定在山西、上海、浙江、廣東(dong) 、重慶5省市先期試點，與(yu) 事業(ye) 單位分類改革配套推進。但是到目前為(wei) 止，該項試點工作進展緩慢，試點政策至今還未正式實施。

　　一項僅(jin) 在5省市試點的事業(ye) 單位人員養(yang) 老保險製度改革就這麽(me) 難，全麵推進公務員養(yang) 老保險製度改革談何容易!

　　雖然當前事業(ye) 單位養(yang) 老保險製度改革試點方案依然存在某些技術性缺陷，但最重要的原因在於(yu) 公務員和事業(ye) 單位人員既是養(yang) 老保險製度的製定者和執行者，又是既得利益者，這種雙重身份存在著利益衝(chong) 突。

　　終結“養(yang) 老雙軌製”、推行公務員和事業(ye) 單位人員養(yang) 老保險製度改革，不僅(jin) 是拿走別人手中的“蛋糕”，而且還要拿走自己的“蛋糕”，這更需要決(jue) 策者有足夠的勇氣與(yu) 決(jue) 心。

　　“養(yang) 老雙軌製”改革的思路與(yu) 原則

　　公務員體(ti) 製的形成、事業(ye) 單位分類改革的推進，為(wei) 公務員和事業(ye) 單位人員養(yang) 老保險製度改革提供了前所未有的契機。

　　為(wei) 此，2011年3月5日，中國國務院總理溫家寶在《政府工作報告》提出，2011年要積極推進機關(guan) 和事業(ye) 單位養(yang) 老保險製度改革。按照“到2020年建立覆蓋城鄉(xiang) 居民的社會(hui) 保障製度”的目標和“建立多層次的社會(hui) 保障體(ti) 係”的要求，公務員和事業(ye) 單位養(yang) 老保險製度改革的思路應是：通過改革現行單位保障製度，統一公務員、事業(ye) 單位和企業(ye) 基本養(yang) 老保險製度模式，統一基本養(yang) 老金目標替代率，最終建成政府、單位(企業(ye) )、個(ge) 人共同負擔，強製性基本養(yang) 老保險、職業(ye) 年金和個(ge) 人儲(chu) 蓄相結合的多層次養(yang) 老保障體(ti) 係。

　　何時改革“養(yang) 老雙軌製”是一個(ge) 決(jue) 心的問題，而怎樣改革則是一項技術性問題。從(cong) 改革的技術層麵來看，改革過程中應堅持以下原則：一是應與(yu) 公務員和事業(ye) 單位體(ti) 製改革配套實施;二是應通過構建多層次養(yang) 老保障體(ti) 係的方式統一基本養(yang) 老金替代率，並以發展職業(ye) 年金的方式滿足不同群體(ti) 的多方麵保障需求;三是應妥善解決(jue) 新老製度的平穩過渡問題，妥善解決(jue) “老人”和“中人”的曆史欠債(zhai) ;四是應統一和明確相關(guan) 政策，如女幹部與(yu) 女職工法定退休年齡、基本養(yang) 老金計發基數、待遇調整機製、各級財政為(wei) 公務員和參照公務員管理的事業(ye) 單位人員社會(hui) 統籌賬戶的繳費責任、各級財政對本統籌層級基礎養(yang) 老金的“兜底”責任等。

　　(注：本文僅(jin) 代表作者本人觀點。作者劉昌平教授是武漢大學社會(hui) 保障研究中心專(zhuan) 職研究員，博士生導師。目前在英國牛津大學老齡化研究中心訪學。作者聯係郵箱Liucp1@yahoo.com.cn )