縣城是我國城鎮體(ti) 係的重要組成部分，是城鄉(xiang) 融合發展的重要支撐。縣城建設則是我國擴大內(nei) 需的重要引擎，是人民美好生活的重要保障。

　　截至2021年底，我國城鎮常住人口為(wei) 9.1億(yi) 人，2021年常住人口城鎮化率已經達到64.72%。今年5月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關(guan) 於(yu) 推進以縣城為(wei) 重要載體(ti) 的城鎮化建設的意見》(以下簡稱《意見》)。對於(yu) 《意見》的出台，專(zhuan) 家普遍認為(wei) ，這標誌著我國城鎮化建設進入到了下半場。在這一時期，城市經濟與(yu) 城鎮化高質量發展以及協調城鄉(xiang) 關(guan) 係將成為(wei) 工作重點。

　　那麽(me) ，應如何做大做強縣域經濟、建設新型城鎮化、構建新型工農(nong) 城鄉(xiang) 關(guan) 係？就此問題，新京智庫采訪了多位專(zhuan) 家學者。

　　發展均衡，人口才能均衡

　　根據全國第七次人口普查數據的初步核算，在已公布數據的2700餘(yu) 個(ge) 縣區中，2010至2020年常住人口減少的縣和縣級市有近1200個(ge) ，人口流失已經成為(wei) 我國中西部地區縣域經濟發展的障礙。《意見》中首提“人口流失縣城”的概念，強調要引導人口流失縣城轉型發展。

　　人口流失是我國產(chan) 業(ye) 經濟發展和城鎮化發展進程中諸多因素共同造成的一個(ge) 現象。清華大學社會(hui) 科學研究院縣域治理研究中心主任何曉斌告訴新京智庫，如果區域的產(chan) 業(ye) 發展、公共服務資源分布更均衡，人口流動也會(hui) 更均衡地分布，“這需要國家政策來引導”，何曉斌說。

　　相比之下，中西部地區以農(nong) 業(ye) 為(wei) 主的縣域地區人口流失可能相對嚴(yan) 重一些，這些地區往往也是我國推進鄉(xiang) 村振興(xing) 戰略的重點區域。就此，中國農(nong) 業(ye) 大學中國縣域經濟研究中心主任張正河在接受媒體(ti) 采訪時表示，目前我國有3億(yi) 農(nong) 民工，隻需要其中5%能夠返鄉(xiang) 創業(ye) 就足夠我國鄉(xiang) 村振興(xing) 產(chan) 業(ye) 發展了。這些人如果從(cong) 事農(nong) 產(chan) 品的加工、運輸、存儲(chu) 等等相關(guan) 服務業(ye) ，將為(wei) 我國以小農(nong) 戶為(wei) 主的農(nong) 業(ye) 現代化進程提供很大的助力。

　　對於(yu) 已返鄉(xiang) 創業(ye) 的人群，北京師範大學經濟與(yu) 資源管理研究院教授張琦表示，可通過優(you) 化貸款審批流程、加強金融機構的支持力度或以孵化器的形式為(wei) 創業(ye) 人員提供一定比例的初創資金。對創業(ye) 失敗的人員，應當通過保險的手段降低其損失。對於(yu) 創業(ye) 企業(ye) 應實行一定的稅費優(you) 惠政策，對於(yu) 依托縣域優(you) 勢產(chan) 業(ye) 創業(ye) 的人員可以給予一定的補貼。此外，應為(wei) 創業(ye) 農(nong) 民工提供優(you) 質的軟硬件條件和營商環境，鼓勵創業(ye) 企業(ye) 相互協作，並經常對典型創業(ye) 企業(ye) 進行調研，全麵了解創業(ye) 企業(ye) 的生存狀況及其需求並及時給予幫扶。

　　匹配區域特點 規劃發展路徑

　　《意見》發布以後，國家發展改革委規劃司有關(guan) 負責人在接受媒體(ti) 采訪時表示，要尊重縣城發展規律，合理確定不同類型縣城的發展路徑。

　　例如，對於(yu) 大城市周邊縣城而言，要主動融入鄰近大城市建設發展，強化快速交通連接，主動承接人口、產(chan) 業(ye) 、功能特別是一般性製造業(ye) 、區域性物流基地、專(zhuan) 業(ye) 市場、過度集中的公共服務資源疏解轉移。具有資源、交通等優(you) 勢的縣城，要立足優(you) 勢，發展特色經濟和支柱產(chan) 業(ye) ，發展成為(wei) 先進製造、商貿流通、文化旅遊等專(zhuan) 業(ye) 功能縣城等等。

　　這些不同的縣城在資源稟賦、區位條件、產(chan) 業(ye) 基礎、功能定位等存在很大差異。武漢大學社會(hui) 學院副教授仇葉認為(wei) ，不應以問題化的眼光來看待這種發展的空間不平衡性，因為(wei) “這種不平衡性恰恰為(wei) 中國建立多層級、梯度化的彈性城鎮體(ti) 係提供了重要的支撐”。

　　仇葉將我國縣城分為(wei) 處於(yu) 中心城市和城市群地區的“城市型”縣域和以小農(nong) 經濟作為(wei) 基本經濟底色，工業(ye) 發展程度不高，基礎設施建設與(yu) 公共服務供給能力相對較弱的“鄉(xiang) 村型”兩(liang) 類。他認為(wei) ，“城市型”縣域發展可以從(cong) 以下幾點出發：第一，找準發展定位，突出優(you) 勢，避免低質量盲目競爭(zheng) 。第二，積極主動融入所在的城市群與(yu) 都市圈，承接核心城區轉移的人口、產(chan) 業(ye) 、功能，積極抓住新一輪經濟發展的機遇，並緩解中心城區的壓力。第三，提升縣域的人口吸納能力，包括快速提升公共服務的質量，進行戶籍製度改革，提升縣域的人口包容能力與(yu) 開放度，同時也要降低縣域城鎮化的成本，形成相對競爭(zheng) 優(you) 勢，尤其是吸納無法承擔大城市生活成本、市場能力相對較弱的群體(ti) ，以應對中心城市人口吸納乏力的問題。

　　對於(yu) “農(nong) 業(ye) 型”縣域的發展，仇葉認為(wei) ，第一，要順應人口流動的趨勢，避免因過度建設、盲目建設大量浪費國家公共資源。第二，將民生需求滿足與(yu) 公共服務供給作為(wei) “農(nong) 村型”縣域發展的核心內(nei) 容，形成縣域統籌、縣鄉(xiang) 村功能銜接互補的有機公共服務體(ti) 係。第三，提升農(nong) 業(ye) 經濟的產(chan) 業(ye) 化發展能力，實現與(yu) 全國大市場的對接。將相對分散在農(nong) 村的經濟要素集中起來，形成規模效應，並與(yu) 大中城市形成暢通循環，這是縣城未來發展的重要方向。

　　縣域發展必須堅持差異化定位、分類施策。武漢大學社會(hui) 學院副教授王德福表示，目前除具備區位和資源優(you) 勢、已有一定產(chan) 業(ye) 發展基礎的縣城外，大多數中西部地區縣城基本不具備複製“百強縣”發展經驗的基礎。因此，要嚴(yan) 防以發展縣域經濟為(wei) 名，脫離實際、違背規律搞大規模工業(ye) 園建設，盲目招商引資，浪費土地資源和政府財政資源，防止縣城建設“大城市化”，而是要真正形成適應自身需要，匹配治理能力的縣城風貌。

　　招攬人才：體(ti) 製機製創新和全方位服務

　　越是落後的縣域，其發展越需要人才。然而，人才在沒有外力幹預的情況下，往往是從(cong) 相對落後地區流向發達地區。因此，浙江大學公共管理學院政府管理係教授陳麗(li) 君認為(wei) ，如何有效招才引智是縣域經濟發展必須要解決(jue) 的問題。

　　陳麗(li) 君介紹，近年來，人才經濟地理學科的研究發現，與(yu) “人才跟隨產(chan) 業(ye) 流動”的傳(chuan) 統觀念不同，現實中更多的情況往往是產(chan) 業(ye) 跟著人才走。尤其是對一些相對不太發達的地區而言，“引進一個(ge) 人才，誕生一個(ge) 企業(ye) ，形成一個(ge) 產(chan) 業(ye) ”的故事並不鮮見。要實現這樣高質量的人才驅動發展，就必須“把錢花在刀刃上”。在陳麗(li) 君看來，所謂“刀刃”，一個(ge) 是包括專(zhuan) 項資金在內(nei) 的引進人才的激勵政策，一個(ge) 是支持人才創業(ye) 創新的項目政策。

　　除了機製和政策上發力以外，以優(you) 質的服務吸引人才也是很好的手段。張琦以“軸承之都”遼寧省瓦房店市舉(ju) 例稱，該市近年來先後開展三批“一事一議”人才工作，圍繞子女入學、醫療保健、住房保障等人才發展全周期全鏈條需求，為(wei) 人才提供全方位精細化服務，營造了“近悅遠來”的人才發展環境，為(wei) 縣域經濟的高質量發展提供了人才基礎和智力保障。

　　此外，發展縣域經濟還可以在更廣範圍內(nei) 實行人才掛職製度。何曉斌提出，將國家幹部、企業(ye) 骨幹、高校學者等人才到縣域地區幫扶發展的經曆納入其在本單位的考核升遷指標，通過這種掛職政策鼓勵人才交換，可為(wei) 縣域發展帶來更多資源和活力。

　　公共服務發展要提標擴麵

　　《意見》中強調，要強化公共服務供給，增進縣城民生福祉，實現醫療、教育、養(yang) 老托育、文體(ti) 設施、社會(hui) 福利等方麵的提標擴麵，促進縣城基礎設施和公共服務向鄉(xiang) 村延伸覆蓋，強化縣城與(yu) 鄰近城市發展的銜接配合。

　　對於(yu) 廣大中西部地區縣城來說，其發展規劃建立在兩(liang) 個(ge) 基本現實之上，其一是短期人口向縣城集聚和長期人口向大城市流失的現實，其二是農(nong) 村仍將是重要的人口承載地，發揮著現代化的社會(hui) 穩定器功能。就此，王德福提出，縣城建設應以保底為(wei) 核心原則，將公共資源集中到提高公共服務供給水平上來，將縣城建設成為(wei) 縣域社會(hui) 的“大腦”與(yu) “心髒”，將鄉(xiang) 鎮建設為(wei) 公共服務“節點”，為(wei) “城鄉(xiang) 兩(liang) 棲”的農(nong) 民家庭提供便利和低成本的公共服務條件，讓留在農(nong) 村和落腳縣城的農(nong) 民能夠穩得住，過上體(ti) 麵生活，從(cong) 而更加從(cong) 容地實現更高水平的社會(hui) 流動與(yu) 城市化。

　　而對於(yu) 具備發展為(wei) 大城市衛星城條件的縣城，王德福表示，這些縣城應成為(wei) 紓解“大城市病”、提高大城市重大風險應對能力的重要承載地。衛星縣城(包括遠城區)還要發揮好承接市民郊區化和農(nong) 民城市化的雙重任務，在實現更好的產(chan) 城融合、構建職住平衡的宜居城市上進行重點創新。

　　縣域治理數字化的三步走戰略

　　以數字化、網絡化、智能化為(wei) 特質的新一代ICT(信息與(yu) 通信)技術的湧現加速了數字政府建設，為(wei) 減少社會(hui) 治理主體(ti) 間的互動成本、實時了解群眾(zhong) 訴求、實現縣域公共服務高效化、推進縣級政府治理能力現代化提供了有效支持。

　　就進一步釋放數字治理的效能，張琦提出，要積極推進第五代移動通信(5G)網絡規模化部署和基站建設，確保覆蓋所有縣城，顯著提高用戶普及率，擴大千兆光網覆蓋範圍，補上縣城基礎設施短板。同時，深化政務數據資源共享，強化標準協同、係統對接，推進應急、市政、交通、衛健、社區等公共領域部門間數據整合共享。

　　根據清華大學社會(hui) 科學院縣域治理研究中心的研究，目前我國已出現的良好的縣域治理數字化方案，其具有新思路、新模式、新技術的“三新”特征。其中，新思路指的是以縣域為(wei) 中心的數字化；新模式指的是以平台+N的模式全麵整合區域工業(ye) 、農(nong) 業(ye) 、文旅、政務、社區、教育、醫療等領域的信息和數據；新技術主要包括雲(yun) 存儲(chu) 、政務應用現代化、區縣視頻匯聚和智能分析、基於(yu) 空間信息技術的智慧農(nong) 業(ye) 、基於(yu) 實時音視頻的遠程智慧診療等等。

　　然而，我國區域發展不平衡的現狀也決(jue) 定了不同地區政府應用數字技術的水平和程度將有所差異。王德福表示，就中西部地區的縣域而言，如今大多仍是具有較強鄉(xiang) 土性的鄉(xiang) 村社會(hui) ，這些地方社會(hui) 治理的重點是將分散的農(nong) 民組織起來，以村莊為(wei) 單位，自己動手建設美好家園，實現共同富裕。因此，要避免對數字化技術過於(yu) 依賴，治理工作還是要以將人動員和組織起來為(wei) 核心，提高社會(hui) 合作自治的水平。