如何統籌巨額養(yang) 老保障基金是我國經濟社會(hui) 發展的一項重大課題。國家“十三五”規劃建議明確提出實現職工基礎養(yang) 老金全國統籌。隨著2009年和2011年新農(nong) 保與(yu) 城居保製度啟動試點，我國已建立起了統一的城鄉(xiang) 居民基本養(yang) 老保險製度，目前已基本實現製度全覆蓋。盡管覆蓋城鄉(xiang) 的社會(hui) 養(yang) 老保險體(ti) 係已初步形成，但養(yang) 老保險的改革發展仍麵臨(lin) 重大挑戰。我國正在加速步入老齡社會(hui) ，同時生育率逐年下降，少子老齡化導致撫養(yang) 比不斷增高，養(yang) 老基金的收支越來越難以平衡，未來養(yang) 老保險製度運行麵臨(lin) 很大挑戰。養(yang) 老保險製度的“擴麵”，既意味著大規模養(yang) 老基金的形成，也會(hui) 使養(yang) 老基金統籌問題凸顯，成為(wei) 全社會(hui) 高度關(guan) 注的問題。

　　人社部發布的統計公報顯示，2014年末中國基本養(yang) 老保險基金累計結存3.56萬(wan) 億(yi) 元，與(yu) 此同時，全國財政轉移支付高達2000多億(yi) 元。這表明，一方麵養(yang) 老保險基金大量結餘(yu) 和閑置，保值增值問題任務緊迫；與(yu) 此相悖的是，另一方麵我國養(yang) 老基金還存在著巨大的支付缺口，一些地方的養(yang) 老基金收不抵支，國家財政每年需要對其進行資金補貼和轉移支付。三分之二的結餘(yu) 資金主要集中在東(dong) 部沿海少數經濟發達省市，而中西部地區普遍要靠中央財政提供不同程度的補助資金來確保養(yang) 老金發放。養(yang) 老基金的統籌並不存在一個(ge) 固定的、統一的模式，也難有優(you) 劣之分，每一種模式都有其適用的條件，成功的模式都是根據各國的國情發展而來。因此，必須根據我國國情與(yu) 發展階段，合理借鑒國外有益經驗，實現我國的養(yang) 老基金統籌。對我國養(yang) 老基金統籌與(yu) 路徑選擇的建議主要有以下四個(ge) 方麵。

　　盡快提高統籌層次。黨(dang) 的十八大報告提出了“全覆蓋、保基本、多層次、可持續”的十二字方針，重點是增強公平性、適應流動性和保證可持續性。因此，提高統籌層次是大勢所趨，當前我國養(yang) 老基金“碎片化”問題的實質是統籌層次過低帶來基金利益承擔主體(ti) 高度分散化和基金邊界模糊等一係列問題，我們(men) 應該走出傳(chuan) 統觀念認為(wei) 隻有在全國建立單一基金才能實現養(yang) 老基金統籌的誤區。是否在全國建立單一基金格局並不重要，重要的是相關(guan) 養(yang) 老基金統籌的主體(ti) 是否在同一個(ge) 管理框架內(nei) 或管理層次上，有沒有一套完整的養(yang) 老基金投資管理的風險評估係統以及建立評估係統之上的權責劃分機製。

　　進一步完善養(yang) 老基金投資管理機製。縱觀全球，我們(men) 不難發現，養(yang) 老保險製度成熟、養(yang) 老金市場發達國家的養(yang) 老基金投資管理體(ti) 製背後隱藏的趨勢是，非盈利行業(ye) 養(yang) 老金基金公司與(yu) 各大商業(ye) 銀行以及保險公司的零售養(yang) 老金基金公司之間，都存在著激烈的競爭(zheng) 態勢。在零售養(yang) 老基金公司投資回報率上升而管理費用相對下降時，行業(ye) 養(yang) 老基金管理公司的費用最終也不得不下調。“有管理的競爭(zheng) ”是當前養(yang) 老保險市場主體(ti) 構建的主流思路之一，世界公認的三大養(yang) 老金製度的典型國家德國、美國、英國都不同程度地使用“有管理的競爭(zheng) ”管理模式來統籌發展養(yang) 老金市場。現階段應進一步完善養(yang) 老基金投資管理體(ti) 製，引入“有管理的競爭(zheng) ”思想參與(yu) 構築當前正在推進的養(yang) 老基金投資管理改革。

　　推進風險調劑機製的轉型。我國各地實施的養(yang) 老金“省級統籌”模式概括起來分為(wei) 兩(liang) 大類：一類是“調劑金”管理模式，即保留原統籌地區資金的獨立使用權，自己不用上劃，隻是根據一定標準建立風險調劑金。另一類是“統收統支”管理模式，即資金全部上劃，統一納入財政專(zhuan) 戶，按照收支兩(liang) 條線劃撥管理。養(yang) 老基金的風險承擔主體(ti) 和責任劃分問題，通俗地說就是到底是誰在為(wei) 養(yang) 老金“兜底”。因此，繼續深化養(yang) 老基金風險承擔機製改革，在基礎養(yang) 老金全國統籌的基礎上，設計和規劃各個(ge) 層級的風險承擔體(ti) 係，建立統一的風險評估機製，可以將基金的風險向下分解，二級、三級，直至養(yang) 老基金受益人。風險調劑機製轉型可實現多基金之間的利益調整，同時降低基金之間的“撇奶油”行為(wei) ，提高養(yang) 老金資源的使用效率。

　　實現我國養(yang) 老基金統籌還需綜合治理。概括而言，我國的養(yang) 老基金需要綜合治理的問題主要表現為(wei) ：待遇差異、轉移接續和重複參保。根據分析，可以通過以下方法綜合治理。一是建立普惠製的國民養(yang) 老金製度並相應成立國民養(yang) 老基金管理機構，取消“城鄉(xiang) 差別”和“身份差別”，人群之間不會(hui) 形成繳費和待遇差異，不公平感也會(hui) 大大降低；二是取消省級以下地方政府的財政介入，將原有的財政補貼機製轉變為(wei) 以個(ge) 體(ti) 風險評估為(wei) 中心的財政補助和風險調劑係統，這就為(wei) 全社會(hui) 合理共濟體(ti) 係的構建創立了條件，讓人們(men) 感覺到真正的公平；三是從(cong) 養(yang) 老基金統籌的視角上看重複參保行為(wei) ，即養(yang) 老基金邊界模糊、撇奶油行為(wei) 、政府財政預算的非中性化。未來要實現我國養(yang) 老基金統籌，解決(jue) 待遇差異、重複參保和轉移接續問題需要多管齊下，既要對養(yang) 老基金的投資管理進行具體(ti) 研究，還要做好信息係統、精算平衡、風險評估等基礎工作，並進一步完善轉移支付和風險調劑的相關(guan) 配套改革。■