縣鄉(xiang) 政府是如何運作的？

國家的各項政策如何在縣域社會(hui) 落地？

縣級黨(dang) 委政府與(yu) 鄉(xiang) 鎮黨(dang) 委政府如何互動？

縣級黨(dang) 委政府如何調動鄉(xiang) 鎮的工作積極性？

縣域領導幹部如何樹立權威？

鄉(xiang) 鎮如何利用現有資源做工作？

縣域中的基層幹部的狀況和發展前景如何？

《縣鄉(xiang) 中國：縣域治理現代化》一書(shu) 對上述問題做了抽絲(si) 剝繭、入木三分的剖析。該書(shu) 是武漢大學社會(hui) 學係楊華教授的新作，是一本展現縣鄉(xiang) 政治生態的寫(xie) 實白描書(shu) 。

精彩片段

縣和鄉(xiang) 鎮的“兩(liang) 個(ge) 一把手”是什麽(me) 關(guan) 係？

搞清楚鄉(xiang) 鎮書(shu) 記和鎮長的關(guan) 係、縣委書(shu) 記和縣長的關(guan) 係，是一個(ge) 非常有意思和挑戰性的問題，也是深入理解中國政治的一個(ge) 切口。

作者發現，在鄉(xiang) 鎮不存在“書(shu) 記是黨(dang) 委一把手、鎮長是政府一把手”的說法。在書(shu) 記眼中，整個(ge) 鎮上的事情無論是幹部人事，還是經濟財權，都掌握在自己手中。鄉(xiang) 鎮工作的總體(ti) 性和統合性，決(jue) 定了鄉(xiang) 鎮權力集中在黨(dang) 委書(shu) 記手中。當過鄉(xiang) 鎮黨(dang) 委書(shu) 記的人都有幾把刷子，在治理技術、群眾(zhong) 工作、資源動員、關(guan) 係協調、政治技巧上都是好手。擔任過鄉(xiang) 鎮黨(dang) 委書(shu) 記的幹部彼此之間有較強的身份認同，也有強烈的自豪感，也是向上晉升最重要的履曆。

到了縣一級，黨(dang) 政關(guan) 係就要複雜、實質得多。在縣域，縣委領導、政府主導的治理格局已經形成。但是，畢竟政府是一個(ge) 獨立的係統，行政職權掌握在政府及部門手中。在實踐中，可能出現這種局麵：縣委及縣委書(shu) 記做出了決(jue) 策，政府及部門可能不執行或選擇性執行。在縣級領導架構下，縣委書(shu) 記管幹部，縣長是財務“一支筆”。縣委書(shu) 記要用錢，需要縣長簽字。如果縣長不簽字、不批錢，縣委書(shu) 記做出的決(jue) 策也就執行不了。 

基層領導幹部的最大壓力來自哪裏？

當前基層“問責機製”中存在的一個(ge) 悖論現象是，在鄉(xiang) 鎮出的問題被上級發現或被媒體(ti) 曝光後，上級領導為(wei) 了保護自己不出事、不被問責，而對下級領導頻繁濫用“問責機製”、加大問責處罰力度。上級領導常用的問責措施是給予鄉(xiang) 鎮主要領導免職處分。這種處分過重，意味著直接中斷鄉(xiang) 鎮領導的仕途。鄉(xiang) 鎮主要領導生怕這種事情發生，但又防不勝防，倍感壓力。

據作者的調查，目前在基層，“80後”“90後”年輕幹部已經走上了領導崗位，在有的鄉(xiang) 鎮中，“80後”已經占了班子成員的大部分。

這些年輕的領導幹部有思想、有經驗、有活力、有抱負、有闖勁，但他們(men) 身上背負著一股沉重的壓力，他們(men) 似乎在負重前行。多地鄉(xiang) 鎮領導幹部這樣形容他們(men) 身上的壓力，“晚上躺下睡著之後，不知道第二天早上自己是躺在床上還是躺在監獄裏”。中西部某貧困縣有十五六個(ge) 鄉(xiang) 鎮，這兩(liang) 三年間有一半的鄉(xiang) 鎮黨(dang) 委書(shu) 記被問責免職。

在新時代，基層領導幹部的壓力不是來自腐敗害怕被抓，晉升競爭(zheng) 激烈，甚至不是來自事情多、任務重、矛盾複雜，或者不被群眾(zhong) 和輿論理解，而是來自政治問責。在鄉(xiang) 鎮領導幹部中，壓力最大的是鄉(xiang) 鎮黨(dang) 委書(shu) 記和鄉(xiang) 鎮長。政治問責就像懸在基層領導幹部頭上的一把“達摩克利斯之劍”，隨時都有落下來的風險。

鄉(xiang) 鎮“片線結合”製度創新的精髓是什麽(me) ？

作者以湖南某縣的鄉(xiang) 鎮為(wei) 例，詳細介紹和剖析了“片線結合”的基本情況、必要性、機理、功能、創新點。

鄉(xiang) 鎮機構改革的“三定”方案，考慮的隻是縣級各職能部門任務到鄉(xiang) 鎮中的落地問題，並沒有充分考慮鄉(xiang) 鎮本身的基層工作、重點工作，也沒有考慮到鄉(xiang) 鎮新生事務不斷出現、工作任務抓多增實的問題。

鄉(xiang) 鎮不缺人，要想做好工作，就需要將工作人員的最大限度地調動起來。“片線結合”製度在不違背“三定”方案原則的基礎上，針對具體(ti) 治理事務，將鄉(xiang) 鎮工作分成科層工作、基層工作和重點工作，再通過“雙向選擇”的方式，將不同的人配置到不同的工作崗位上，達到人與(yu) 事、人與(yu) 人之間的優(you) 化組合，實現工作與(yu) 培養(yang) 、激勵相統一，從(cong) 而全麵調動了鄉(xiang) 鎮幹部的積極性。

科層工作又稱“麵上工作”或“坐辦公室”，是指在辦公室完成的上級職能部門交辦的常規任務。基層工作又稱“片區工作”，將全鎮的村和社區劃分為(wei) 幾大片區，片長和片員負責包幹村、社區的所有事務。重點工作，也就是“線”上的工作，比如綜治維穩線和重點工程線。

如何讓縣鄉(xiang) 幹部把工作當成事業(ye) 來做？

在基層工作中，現在普遍存在的一個(ge) 現象是，即便政策不符合實際，基層幹部也不再“變通”，去創造性地解決(jue) 問題，甚至不再反映實際情況了。為(wei) 什麽(me) 會(hui) 出現這種現象？作者認為(wei) ，基層幹部自主性弱化是其根源。

基層治理的規範化、政策製定的剛性化、政策執行的監督化、工作考核的問責化導致了基層幹部自主性弱化。

作者在書(shu) 中記錄了一位副鎮長的述說。過去鄉(xiang) 鎮調解的農(nong) 村糾紛案例，不一定需要卷宗，大一點的糾紛隻要做好相關(guan) 記錄就行，說一兩(liang) 句就解決(jue) 了的糾紛，根本就不做記錄。現在，縣綜治辦下文要求每一個(ge) 案例都需要有詳細的卷宗，卷宗除了要詳細記錄糾紛調解過程之外，每次調解都需要涉事雙方、調解人、在場人等簽字畫押。如果完全按照卷宗指示的路徑、程序進行調解，糾紛根本無法調解，因為(wei) 農(nong) 村糾紛調解有自己的路徑和邏輯。那麽(me) ，案卷就隻能在糾紛調解之後再補充。但是一補充就會(hui) 出現問題：一是一個(ge) 糾紛調解隻需半天，補充卷宗就要四五天時間，且完全是造假。二是補充卷宗時需要各方簽字，就可能出現：本來已經平息的事情，工作人員找當事人簽字時，當事人反悔，案件出現反複，折騰工作人員。工作人員為(wei) 了不折騰，就按程序調解，就可能使得調解冗長而無效。

要改變這種局麵，就要賦予基層幹部自主性，比如政策要留有餘(yu) 地、任務不能太細致、允許反饋和修正、減少政治任務化等。

對於(yu) 基層幹部而言，包幹製給予他們(men) 的自主性最大。無論是包幹事務還是包幹領域，抑或是包幹區域，都可以說是基層幹部的“一畝(mu) 三分地”。上級領導要的是結果，基層幹部在自己的“一畝(mu) 三分地”內(nei) 完全可以“我的地盤我做主”，自主性非常強，這對他們(men) 的激勵特別大。所以，基層應該是在包幹製基礎上，適度嵌入科層規範。

（楊華係武漢大學社會(hui) 學院教授，博士生導師，武漢大學中國鄉(xiang) 村治理研究中心特聘研究員）