一、 從(cong) 傳(chuan) 統集體(ti) 化體(ti) 製到家庭聯產(chan) 承包責任製

中華人民共和國成立後，開啟了一個(ge) 古老農(nong) 業(ye) 國向工業(ye) 國的結構轉型，確立了“把我國建設成為(wei) 一個(ge) 社會(hui) 主義(yi) 的現代化的強國”的奮鬥目標，中國農(nong) 民參加了黨(dang) 所領導的社會(hui) 主義(yi) 大試驗（杜潤生，1998）。中國共產(chan) 黨(dang) 通過土地改革實現地主土地所有製向農(nong) 民土地所有製的轉變，通過互助組、初級社、高級社於(yu) 1956年完成農(nong) 業(ye) 社會(hui) 主義(yi) 改造，通過建立“一大二公”（一是規模大，二是公有製程度高）的人民公社將合作化運動推向頂點。麵對1959—1961年的農(nong) 業(ye) 困難，中央將農(nong) 村的製度安排轉為(wei) “三級所有，隊為(wei) 基礎”的農(nong) 村土地集體(ti) 所有製。傳(chuan) 統集體(ti) 化體(ti) 製的內(nei) 在缺陷帶來農(nong) 業(ye) 績效困境。一方麵，國家利用集體(ti) 化體(ti) 製大量將農(nong) 業(ye) 剩餘(yu) 轉化為(wei) 工業(ye) 積累，農(nong) 村集體(ti) 所有權、使用權、收益權不完整；另一方麵，集體(ti) 農(nong) 業(ye) 生產(chan) 中的監督困難及分配上的平均主義(yi) ，帶來農(nong) 民努力與(yu) 報酬不一致從(cong) 而激勵不足，造成農(nong) 業(ye) 生產(chan) 率下降、農(nong) 產(chan) 品供給短缺、農(nong) 民人均消費水平增長緩慢。

麵對農(nong) 業(ye) 生產(chan) 率增長緩慢和農(nong) 民生活困難，農(nong) 民、基層和地方政府一直試圖通過底層調整來改造傳(chuan) 統集體(ti) 化體(ti) 製。從(cong) 20世紀50年代合作化後期直到1978年拉開改革大幕的20多年間，各地試圖在社會(hui) 主義(yi) 合作經濟中引入家庭經營，但這些自發進行的製度調整都受到“左”的思想路線的指責、批判和打擊（周其仁，1985）。1956年起，四川、安徽、浙江、廣西、廣東(dong) 、江蘇、湖北、河南等省份均出現包產(chan) 到戶的做法，但是，1957年的“反右”大潮將包產(chan) 到戶劃入禁區。“大躍進”以後包產(chan) 到戶再度出現，又被認定為(wei) 要“從(cong) 集體(ti) 退回到單幹”而遭到遏製。但是，對集體(ti) 化生產(chan) 的改變在一些農(nong) 業(ye) 生產(chan) 出現困難的地區從(cong) 未停止，1961年初一些地方出現“按勞分田”“包產(chan) 到戶”“分口糧田”等,但這些變通在省一級就遭到遏製，並上升為(wei) 政治事件。這一時期在全國各地陸續發生的不同形式的“單幹”約占20%—30%（杜潤生，2005）。

20世紀70年代末，國家開始恢複一係列旨在激發農(nong) 村活力的政策，包括尊重生產(chan) 隊自主權、減輕農(nong) 民負擔、提高農(nong) 產(chan) 品收購價(jia) 格、提倡家庭副業(ye) 和多種經營、恢複並適當擴大自留地等。1978年12月召開的黨(dang) 的十一屆三中全會(hui) 盡管在農(nong) 村製度上仍強調維持“三級所有”體(ti) 製，明文規定“不許包產(chan) 到戶，不許分田單幹”，但“解放思想、實事求是”的提出改變了“左”的思潮。隨著政策環境的放寬，安徽、四川、廣東(dong) 等地率先實行包產(chan) 到戶，在中央層麵引發大討論。1979年9月，中央解除“不許包產(chan) 到戶”的禁令，但強調“除某些副業(ye) 生產(chan) 的特殊需要和邊遠地區、交通不便的單家獨戶外，也不要包產(chan) 到戶”。一些地方政府與(yu) 基層的互動推動著包產(chan) 到戶的前行，安徽省地方基層自發創造的“包產(chan) 到戶”“包幹到戶”模式得到時任省委書(shu) 記萬(wan) 裏的支持，並在1980年5月得到鄧小平的認可。在許多長期貧困的地區，休養(yang) 生息與(yu) 權宜之計已無法滿足農(nong) 民意願，基層自發的政策創新逐漸上升為(wei) 中央政策表達。中共中央於(yu) 1980年9月允許“多種經營形式、多種勞動組織、多種計酬辦法”的存在，肯定了“專(zhuan) 業(ye) 承包聯產(chan) 計酬責任製”的形式，即在邊遠山區和貧困落後地區“可以包產(chan) 到戶，也可以包幹到戶，並在一個(ge) 較長的時間內(nei) 保持穩定”；對於(yu) 集體(ti) 經濟比較穩定、生產(chan) 有所發展的地區，“已經實行包產(chan) 到戶的，如果群眾(zhong) 不要求改變，就應允許繼續實行”。到1981年底，包產(chan) 到戶或包幹到戶向中間地區和富裕地區擴展。1982年1月1日，中共中央一號文件肯定了“包產(chan) 到戶”“包幹到戶”都是社會(hui) 主義(yi) 集體(ti) 經濟的生產(chan) 責任製，不同於(yu) 合作化以前小私有的個(ge) 體(ti) 經濟，並強調要繼續放寬農(nong) 村政策。1983年的中央一號文件明確提出聯產(chan) 承包責任製是“在黨(dang) 的領導下我國農(nong) 民的偉(wei) 大創造，是馬克思主義(yi) 農(nong) 業(ye) 合作化理論在我國實踐中的新發展”。

1983年，我國農(nong) 村實行承包到戶的比例已擴大到95%以上，農(nong) 民迫切要求穩定承包製。1984年的中央一號文件將重點放在穩定和完善生產(chan) 責任製、幫助農(nong) 民提高生產(chan) 力水平與(yu) 發展農(nong) 村商品生產(chan) ，規定“土地承包期一般應在15年以上”。1985年，國家不再向農(nong) 民下達農(nong) 產(chan) 品統派購任務，農(nong) 民成為(wei) 相對獨立的商品生產(chan) 經營者。至此，農(nong) 村體(ti) 製基本上突破了原來的“三級所有、隊為(wei) 基礎”體(ti) 製,創造出了中國特色的“家庭聯產(chan) 承包、土地集體(ti) 所有”模式（黃道霞，1999）。後續安排是將家庭承包製法律化，將家庭承包製寫(xie) 入憲法、土地管理法與(yu) 土地承包法，以法律形式製度化，不斷將農(nong) 民的承包經營權物權化，擴大承包經營權權能範圍，並於(yu) 1993年提出“在原定的耕地承包期到期之後，再延長三十年不變”，於(yu) 2017年提出“第二輪土地承包到期後再延長三十年”。

二、 家庭聯產(chan) 承包製的製度特征與(yu) 理論創新

（一）製度特征

一是集體(ti) 所有製下的“兩(liang) 權分離”。堅持集體(ti) 所有製是家庭聯產(chan) 承包責任製改革的前提。承包農(nong) 戶與(yu) 集體(ti) 組織的權利與(yu) 責任建立在土地集體(ti) 所有基礎上，是“社會(hui) 主義(yi) 勞動群眾(zhong) 集體(ti) 所有製經濟”的實現形式。在不改變土地集體(ti) 所有前提下，家庭承包製通過土地權利結構的重構，實現了土地所有權與(yu) 使用權的分離。國家政策和法律明確規定，依法由農(nong) 民集體(ti) 所有的農(nong) 村土地，由農(nong) 村集體(ti) 經濟組織、村民委員會(hui) 或者村民小組發包，且不得改變村內(nei) 各集體(ti) 經濟組織農(nong) 民集體(ti) 所有的土地所有權。集體(ti) 經濟組織或村民自治組織作為(wei) 農(nong) 民集體(ti) 所有權的代理者，擁有調整、監督、收回集體(ti) 土地等權力。集體(ti) 經濟組織成員有權依法承包集體(ti) 土地，擁有長期而有保障的承包經營權。

二是國家、集體(ti) 與(yu) 農(nong) 戶之間的合約議定。家庭承包製改革是一場國家與(yu) 集體(ti) 組織和集體(ti) 成員三者之間的合約議定，合約內(nei) 含的利益關(guan) 係經過三方博弈，形成“交足國家的，留夠集體(ti) 的，剩餘(yu) 是自己的”的合約結構。農(nong) 戶作為(wei) 相對獨立的農(nong) 業(ye) 生產(chan) 經營者，承包經營集體(ti) 的土地，生產(chan) 經營收入按合同規定完成國家任務與(yu) 履行集體(ti) 義(yi) 務後，剩餘(yu) 部分歸於(yu) 農(nong) 戶。集體(ti) 土地所有權對承包經營權權能施加約束，集體(ti) 土地所有權主體(ti) 不得變更，土地始終為(wei) 集體(ti) 經濟組織成員共同所有（劉守英，1993）。隨著農(nong) 村改革的深化，農(nong) 戶、各類新興(xing) 產(chan) 權代理人以及農(nong) 村社區專(zhuan) 業(ye) 人才不斷通過討價(jia) 還價(jia) 達成新的合約，農(nong) 戶對土地使用與(yu) 對收益剩餘(yu) 支配的能力提高（周其仁，1995）。

三是農(nong) 地產(chan) 權權能的明確與(yu) 強化。家庭聯產(chan) 承包責任製明確承包農(nong) 戶對土地的產(chan) 權，是改革後農(nong) 業(ye) 績效改善的關(guan) 鍵。改革後的集體(ti) 所有製由每個(ge) 集體(ti) 組織的合法成員平等享有集體(ti) 所有土地的各項權利（周其仁和劉守英，1989）。每個(ge) 分到土地的承包農(nong) 戶合法享有在規定用途內(nei) 對承包地使用、收益和承包經營權流轉的權利。農(nong) 戶土地使用權由服從(cong) 集體(ti) 統一計劃安排，到不向農(nong) 民下達指令性生產(chan) 計劃以及尊重農(nong) 戶生產(chan) 經營自主權、農(nong) 戶享有承包地土地權能並且自主組織生產(chan) 經營和處置產(chan) 品（劉守英等，2019）。農(nong) 戶收益權因取消統購統銷製度、遏製對農(nong) 民的不合理攤派、廢除農(nong) 業(ye) 稅製度等不斷完善。土地流轉權得到法律明確，家庭承包取得的土地承包經營權可以依法采取轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式流轉。通過確權頒證，對農(nong) 民土地使用權予以登記保護。通過產(chan) 權期限的不斷延長穩定承包農(nong) 民對土地的預期，承包期限從(cong) 15年到45年，再到75年，農(nong) 民對土地的預期更加穩定。

四是家庭經營製度的確立。國家建立“以家庭承包經營為(wei) 基礎、統分結合的雙層經營體(ti) 製”，確立和保護農(nong) 戶的家庭經營。農(nong) 戶成為(wei) 土地的主要承包單位，家庭隨之成為(wei) 農(nong) 業(ye) 微觀經營主體(ti) ，生產(chan) 、交換、積累和消費以家庭為(wei) 單位進行。在家庭經營主體(ti) 地位基礎上，保留了合作經濟層麵的統一經營，由“以土地公有為(wei) 基礎的地區性合作經濟組織”負責，進行“技術服務、經營服務和必要的管理工作”。農(nong) 村集體(ti) 經濟組織承擔提供社會(hui) 化服務與(yu) 土地承包管理的職能，負責集體(ti) 財產(chan) 管理、利益關(guan) 係協調、集體(ti) 資源開發、農(nong) 業(ye) 基礎設施建設等單個(ge) 家庭無法完成的環節，成為(wei) 農(nong) 戶之間有機聯合的組織。

（二）理論創新

一是新型集體(ti) 所有製理論。傳(chuan) 統的集體(ti) 所有製研究範式重在比較單一所有製之間的優(you) 劣。集體(ti) 化的支持者認為(wei) 農(nong) 民的小土地所有製不符合生產(chan) 力發展的要求，土地國有化或集體(ti) 化是土地所有製發展的方向（黃道霞，1984）。家庭承包製改革在堅持集體(ti) 所有製的前提下實現了農(nong) 地製度的自我突破，是理論上的重大創造。一是提出土地所有權與(yu) 承包經營權“兩(liang) 權分離”的集體(ti) 所有製實現形式（杜潤生，2005）。在不改變土地所有權歸屬的前提下，將集體(ti) 土地的使用與(yu) 收益剩餘(yu) 權利賦予農(nong) 戶，提高農(nong) 戶作為(wei) 生產(chan) 經營主體(ti) 的積極性。二是將集體(ti) 農(nong) 地產(chan) 權作為(wei) 可分割的權利束，不同的產(chan) 權配置方式適應著不同的現實需求（劉守英，1993）。農(nong) 民土地產(chan) 權不斷強化，包括界定清晰的排他性使用權、收益權與(yu) 部分轉讓權的獲得，使農(nong) 民獲得更為(wei) 合理的產(chan) 權預期，極大地調動了農(nong) 民的生產(chan) 經營積極性，從(cong) 而提高農(nong) 業(ye) 績效（劉守英，1993；冀縣卿和錢忠好，2009）。三是將集體(ti) 農(nong) 地權利製度進行國家、集體(ti) 與(yu) 農(nong) 戶三方可實施的合約重構，實現農(nong) 地權利的再配置（劉守英，1993；周其仁，1995）。四是提出“成員權集體(ti) 所有製”概念。家庭承包責任製下的土地集體(ti) 所有製是每個(ge) 集體(ti) 地域的成員對土地的平等權利（周其仁和劉守英，1989；劉守英，1993；Liu et al.，1998）。

二是中國特色的農(nong) 地製度變遷理論。改革之前，中國的土地製度變遷方式由自上而下的強製性製度變遷方式主導（Lin，1992）。家庭聯產(chan) 承包責任製變革先是來自於(yu) 農(nong) 民自發創造的誘致性製度供給,後在政府政策與(yu) 法律認可下取得合法地位（王小映，2000）。家庭承包製改革的成功更多來自製度環境變化下各種力量的共同作用和相互呼應，以及審時度勢決(jue) 策的推動（王鬱昭，1981；中國農(nong) 村發展問題研究組，1984），形成中國特色的製度變遷方式。中國的土地製度變遷是權利不斷開放的過程，國家借助集體(ti) 化體(ti) 製自上而下統合農(nong) 村社會(hui) ，當集體(ti) 化體(ti) 製效率下降對社會(hui) 秩序的維係產(chan) 生不利影響，國家不斷放開農(nong) 地權利，實現農(nong) 村製度變革的收益，製度變革的推動力來自體(ti) 製頂層與(yu) 底層（包括政府、農(nong) 戶與(yu) 理論家等主體(ti) ）互動中的逐漸調適。中國的家庭聯產(chan) 承包責任製是一場在堅持集體(ti) 所有製不變條件下向農(nong) 民賦權的製度變遷。

三、 從(cong) 家庭承包製到農(nong) 地三權分置

伴隨四十多年經濟結構的深刻變革，中國正在曆經從(cong) “以農(nong) 為(wei) 本、以土為(wei) 生、根植於(yu) 土”的鄉(xiang) 土中國，向“鄉(xiang) 土變故土、告別過密化農(nong) 業(ye) 、鄉(xiang) 村變故鄉(xiang) ”的城鄉(xiang) 中國的偉(wei) 大轉型（劉守英和王一鴿，2018）。農(nong) 民的離土出村和代際轉變是推動這場曆史轉型的根本力量（周其仁，2014；劉守英等，2017）。農(nong) 民的分化程度加深，以“80後”作為(wei) 遷移主力的“農(nong) 二代”出村入城傾(qing) 向未改，但與(yu) 鄉(xiang) 土的粘度已變，農(nong) 民的離土出村不回村和代際轉變帶來人地關(guan) 係鬆動以及農(nong) 民與(yu) 村莊的連結漸行漸遠（朱冬亮，2020）。隨著以農(nong) 業(ye) 邊際生產(chan) 率衡量的劉易斯轉折點於(yu) 2010年前後真正到來（劉守英和章元，2014），中國農(nong) 業(ye) 以提高土地生產(chan) 率的精耕細作為(wei) 主的傳(chuan) 統農(nong) 業(ye) 模式向以提高勞動生產(chan) 率為(wei) 主的現代農(nong) 業(ye) 發展模式轉變。

人地村關(guan) 係的粘度變化和農(nong) 業(ye) 發展方式的重大轉型，呈現出已有製度安排與(yu) 農(nong) 業(ye) 發展方式不適應（廖洪樂(le) ，2012；李寧等，2017）。集體(ti) 所有農(nong) 戶承包經營權製度安排存在的一些內(nei) 在缺陷，在結構變革的衝(chong) 擊下不斷顯化：第一，集體(ti) 所有權的權能、性質和實現形式不明帶來集體(ti) 組織與(yu) 農(nong) 戶之間的土地權利關(guan) 係混亂(luan) 。第二，承包權和經營權分離的規則、權能安排不明確。第三，農(nong) 戶承包權權能不完整、保護不嚴(yan) 格。第四，經營權權能界定和保護不清晰。20世紀80—90年代以來，農(nong) 地流轉已成事實，但長期以來關(guan) 於(yu) 經營權流轉的政策和法律界定模糊，土地經營權從(cong) 何而來、土地經營權流轉的規則和程序如何、如何進行權能界定與(yu) 保護等等都沒有提到議事日程。

直到黨(dang) 的十八屆三中全會(hui) ，《決(jue) 定》提出要賦予承包農(nong) 戶的承包權占有、使用、收益和流轉權，賦予流入土地的經營者抵押權和擔保權。2013年7月23日，習(xi) 近平同誌在湖北考察時強調：“完善農(nong) 村基本經營製度，要好好研究農(nong) 地所有權、承包權、經營權三者之間的關(guan) 係。”2013年中央農(nong) 村工作會(hui) 議指出：“把農(nong) 民土地承包經營權分為(wei) 承包權和經營權，實現承包權和經營權分置並行，這是我國農(nong) 村改革的又一次重大創新。”至此，三權分置改革作為(wei) 一項製度安排正式確立。2014年中央一號文件再次明確要堅持實行農(nong) 村土地三權分置改革，並對三權分置改革的基本內(nei) 涵予以說明。2014年中辦發布《關(guan) 於(yu) 引導農(nong) 村土地經營權有序流轉發展農(nong) 業(ye) 適度規模經營的意見》（中辦發〔2014〕61號）關(guan) 於(yu) 農(nong) 地三權分置改革的基本思路更加清晰，要求“抓緊研究探索集體(ti) 所有權、農(nong) 戶承包權、土地經營權在土地流轉中的相互權利關(guan) 係和具體(ti) 實現形式”。2015年中央一號文件要求盡快從(cong) 法律上對農(nong) 村土地三權分置改革的內(nei) 容進行明確表達。2015年10月，十八屆五中全會(hui) 部署“完善土地所有權、承包權、經營權分置辦法”。2015年11月頒布《深化農(nong) 村改革綜合性實施方案》對農(nong) 地三權分置改革的具體(ti) 內(nei) 涵、經營權流轉和適度規模經營原則、進城農(nong) 民財產(chan) 權利保障做了更加係統規定。2016年中央一號文件在堅持三權分置改革基本方向的同時要求“完善‘三權分置’辦法”、“明確農(nong) 村土地承包關(guan) 係長久不變的具體(ti) 規定”、“推進土地經營權有序流轉，鼓勵和引導農(nong) 戶自願互換承包地塊實現連片耕種”。2016年4月25日，習(xi) 近平總書(shu) 記在安徽省鳳陽縣小崗村再次強調了三權分置的意義(yi) 。2016年10月30日頒布的《關(guan) 於(yu) 完善農(nong) 村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》對農(nong) 村土地三權分置的重要意義(yi) 、指導思想、基本原則，以及如何逐步形成三權分置格局等作了全麵規定。2017年中央一號文件要求落實三權分置辦法，十九大提出“完善承包地‘三權’分置製度”、“保持土地承包關(guan) 係穩定並長久不變，第二輪土地承包到期後再延長三十年”。2018年中央一號文件要求“完善農(nong) 村承包地‘三權分置’製度”的同時強調“平等保護土地經營權”和賦予經營權融資擔保、入股的權能。2019年中央一號文件進一步要求完善落實集體(ti) 所有權、穩定農(nong) 戶承包權、放活土地經營權的法律法規和政策體(ti) 係；2018年12月修訂並於(yu) 2019年1月1日開始實施的《中華人民共和國農(nong) 村土地承包法》（以下簡稱《土地承包法》）正式確定了“三權分置”，界定了“三權”各自的權能和“三權分置”下農(nong) 地流轉方式、流轉原則，對農(nong) 地“三權分置”作出了可操作性的規定。2021年1月1日開始實施的《中華人民共和國民法典》（以下簡稱《民法典》）明確了集體(ti) 土地所有權的主體(ti) 是“農(nong) 民集體(ti) ”，強調了土地承包經營權的身份屬性和用益物權屬性，增設土地經營權製度。至此，集體(ti) 所有權、農(nong) 戶承包權和土地經營權分置並行的農(nong) 村土地製度基本構建。  

四、 農(nong) 地三權分置的製度特征與(yu) 理論創新

（一）製度特征

一是落實集體(ti) 所有權。集體(ti) 所有權的權利內(nei) 涵是對“集體(ti) 所有的不動產(chan) 和動產(chan) ”擁有所有權，《民法典》規定：“農(nong) 民集體(ti) 所有的不動產(chan) 和動產(chan) ,屬於(yu) 本集體(ti) 成員集體(ti) 所有”，落實集體(ti) 所有權就是依據農(nong) 民集體(ti) 成員權，確定集體(ti) 土地的產(chan) 權主體(ti) 。集體(ti) 所有權權利主體(ti) 是農(nong) 民集體(ti) ，集體(ti) 經濟組織是集體(ti) 所有權的行使代表（高聖平，2020）。集體(ti) 所有權具有以下權能：一是土地集體(ti) 所有權人對集體(ti) 土地依法享有占有、使用、收益和處分的權利；二是集體(ti) 所有權人擁有對集體(ti) 土地發包、調整、監督、收回等權利；三是土地集體(ti) 所有權人對土地補償(chang) 費用的分配、使用以及集體(ti) 出資企業(ye) 的所有權變動擁有決(jue) 定權；四是土地集體(ti) 所有權代理者有權對土地經營權流轉和再流轉進行備案。國家通過以下規定進行集體(ti) 所有權的保護與(yu) 實施：一是集體(ti) 所有的財產(chan) 受法律保護，國家保護集體(ti) 土地所有者的合法權益；二是強調集體(ti) 所有權的成員性，《民法典》規定：“農(nong) 村集體(ti) 經濟組織、村民委員會(hui) 或者其負責人作出的決(jue) 定侵害集體(ti) 成員合法權益的，受侵害的集體(ti) 成員可以請求人民法院予以撤銷。”

二是穩定集體(ti) 成員農(nong) 戶承包經營權。土地承包經營權的權利內(nei) 涵是作為(wei) 集體(ti) 經濟組織成員的農(nong) 戶依法公平地獲得集體(ti) 土地的承包經營權，土地承包經營權被界定為(wei) 用益物權。穩定農(nong) 戶承包權，就是要充分維護承包農(nong) 戶使用、流轉、抵押、退出承包地等各項權能。依據（2018年12月修訂的）《土地承包法》和《民法典》，農(nong) 戶承包權具有以下權能：一是土地承包經營權人依法對承包地享有占有、使用和收益的權利，有權自主開展農(nong) 業(ye) 生產(chan) 經營並取得收益；二是土地承包經營權人有權互換、轉讓土地承包經營權，有權通過出租（轉包）、入股或其他方式在保留土地承包權的情況下將土地經營權流轉給他人並獲得收益；三是土地承包經營權人享有承包土地被征收獲得補償(chang) ，以及自願交回或者發包方收回承包地時獲得補償(chang) 的權利；四是土地承包權人應得的承包收益，可以按照規定繼承；五是承包農(nong) 戶有權依法依規就承包土地經營權設定抵押、自願有償(chang) 退出承包地，具備條件的可以因保護承包地獲得相關(guan) 補貼。農(nong) 戶承包權受國家法律保護：一是國家保護承包方的土地承包經營權，登記機構向承包方頒發土地承包經營權證並登記造冊(ce) 加以確認，任何組織和個(ge) 人不得侵犯；二是承包期內(nei) 發包人不得調整和收回承包地，尤其規定因結婚、離婚或喪(sang) 偶仍在原居住地生活或在新居住地未取得承包地的婦女，發包方不得收回其原承包地；三是國家保護進城農(nong) 戶的土地承包經營權，強調不得以退出土地承包經營權作為(wei) 農(nong) 戶進城落戶的條件；四是國家保護承包方依法、自願、有償(chang) 流轉土地經營權。

三是放活土地經營權。土地經營權的權利內(nei) 涵是對流轉土地依法享有在一定期限內(nei) 占有、使用並獲得收益的權利。法律強調在保護集體(ti) 所有權、農(nong) 戶承包權的基礎上，平等保護經營主體(ti) 依流轉合同取得的土地經營權，保障其有穩定的經營預期。土地經營權可以按照三種方式獲得：第一種是土地承包經營權本身內(nei) 含了土地經營權，第二種是“依法采取出租（轉包）、入股或者其他方式流轉”從(cong) 土地承包經營權分離出來，第三種是通過流轉取得土地經營權的受讓方將土地經營權進行再次流轉。依據（2018年12月修訂的）《土地承包法》，土地經營權具有以下權能：一是抵押融資權。承包方和流入承包地的受讓方均可使用土地經營權向金融機構提出融資擔保。二是使用權。經營主體(ti) 不僅(jin) 有權在承包期內(nei) 占有流轉土地自主從(cong) 事農(nong) 業(ye) 生產(chan) 經營並獲得相應收益，還有權在流轉合同到期後按照同等條件優(you) 先續租承包土地，也有權在承包農(nong) 戶同意的情況下依法依規改良土壤、提升地力，建設農(nong) 業(ye) 生產(chan) 、附屬、配套設施並按照合同約定獲得合理補償(chang) 。三是再流轉權。受讓方經承包方書(shu) 麵同意並向農(nong) 民集體(ti) 備案後可以再流轉土地經營權。四是獲得征收補償(chang) 權。流轉土地被征收時，可以按照合同約定獲得相應地上附著物及青苗補償(chang) 費。土地經營權的實施與(yu) 保護：一是承包農(nong) 戶流轉出土地經營權的，不應妨礙經營主體(ti) 行使合法權利；二是受讓方如無擅自改變土地農(nong) 業(ye) 用途、連續拋荒兩(liang) 年以上以及破壞土地生態等行為(wei) ，承包方不得單方麵解除流轉合同。

四是農(nong) 地集體(ti) 所有權、承包權與(yu) 經營權三者關(guan) 係。在農(nong) 地三權分置權利架構下，集體(ti) 所有權、農(nong) 戶承包權與(yu) 耕作者經營權三權之間是“層層派生的關(guan) 係”。一是集體(ti) 所有權與(yu) 土地承包經營權的關(guan) 係。家庭聯產(chan) 承包責任製下，農(nong) 民承包經營權派生於(yu) 集體(ti) 所有權，是集體(ti) 所有權的具體(ti) 實現形式。農(nong) 地的占有權、使用權、收益權甚至處置權逐漸與(yu) 集體(ti) 所有權相分離，這些權利作為(wei) 一個(ge) 權利束形成農(nong) 戶的土地承包經營權，土地承包經營權的獲得依賴於(yu) 集體(ti) 成員權，集體(ti) 成員權利的集合構成農(nong) 地集體(ti) 所有權。二是土地承包經營權和土地經營權的關(guan) 係。土地流轉不改變發包方和承包方關(guan) 係，土地經營權從(cong) 農(nong) 民承包經營權中分離出來，農(nong) 戶承包經營權派生出農(nong) 戶承包權和土地經營權。農(nong) 戶承包經營權是土地經營權的基礎，土地經營權是農(nong) 戶承包經營權的派生。三是集體(ti) 所有權和土地經營權的關(guan) 係。盡管土地經營權派生於(yu) 農(nong) 戶承包經營權，但是，在集體(ti) 所有製下，按照相關(guan) 法律規定，轉入方行使經營權從(cong) 事生產(chan) 經營活動時，需要征得土地承包經營權主體(ti) ——承包方的書(shu) 麵同意，以及接受集體(ti) 所有權主體(ti) ——集體(ti) 經濟組織從(cong) 用途、土地利用方式等各方麵的監督。

（二）理論創新

一是土地承包經營權的權利再分割。農(nong) 地權利不斷分割與(yu) 合約再議定是集體(ti) 所有製建立與(yu) 演變的基本特征（劉守英等，2019）。kaiyun官方地址開放初期，在集體(ti) 所有製下進行了集體(ti) 所有權與(yu) 承包經營權的權利分割，明晰了集體(ti) 所有權的權利主體(ti) 和內(nei) 涵，創設承包經營權，是對集體(ti) 所有製的第一次創新。新時代在集體(ti) 所有製下，通過承包權與(yu) 經營權的再分割，既保障了集體(ti) 成員承包權，又實現了經營權的設權賦權，是集體(ti) 所有製權利改革的又一次製度創新。這一製度創新進一步明確界定農(nong) 地所有權、承包權、經營權的權能，在製度上保障了集體(ti) 所有權、農(nong) 戶承包權和土地經營權的實施（高聖平，2020），明晰了農(nong) 民土地承包經營權的權利內(nei) 涵和地位，創設了土地經營權並予以賦權、實施和保護，使集體(ti) 地權權利結構從(cong) “兩(liang) 權分置”的雙層權利架構發展為(wei) “三權分置”的三層權利架構，是一次重大的集體(ti) 製理論創新。

二是土地經營權的權利設定與(yu) 依法保障。在三權分置製度確立之前，土地承包經營權分離為(wei) 土地承包權和土地經營權缺乏法理支撐（高聖平，2014）。一是就經營權的來源在理論上存在兩(liang) 種不同理解：其一是將土地承包經營權分離為(wei) 承包權和經營權，從(cong) 而形成“所有權、承包權和經營權”分置；其二是在土地承包經營權之外另設具有物權效力的土地經營權，以此實現“集體(ti) 土地所有權、土地承包經營權和土地經營權”的分置（孫憲忠，2016）。二是承包權的權利內(nei) 涵和性質。就承包權的權利屬性，一部分學者認為(wei) 承包是從(cong) 本身作為(wei) 用益物權的承包經營權中分離出來的，應為(wei) 單獨物權性質的財產(chan) 權。另一部分學者認為(wei) 承包權就是資格權或者成員權，是一種身份性質的權利，但尚不是一種實實在在的財產(chan) 權。農(nong) 戶承包權是用益物權，是在占有、使用權等權能上受到限製的土地承包經營權。

三是經營權的權利內(nei) 涵和性質。農(nong) 村土地三權分置製度通過法律正式賦予了集體(ti) 和農(nong) 戶之外的第三方的經營權，2018年12月修訂的《土地承包法》明確了土地經營權的合法地位，並從(cong) 土地經營權流轉、登記和融資擔保等方麵擴充了其權能。從(cong) 設權來看，土地流轉是土地承包權和土地經營權分置的前提，未流轉之前土地經營權和土地承包權統一於(yu) 土地承包經營權。流轉之後，土地經營權設權繼受於(yu) 土地承包權，其權利性質和權利期限應農(nong) 戶意願和承包合同而設立。從(cong) 賦權和保護來看，土地經營權包含對農(nong) 地的占有、使用、收益等較為(wei) 完整的權能，賦予土地經營權人“獲得對抗第三人的效力”（蔡立東(dong) 和薑楠，2017），增強了第三方作為(wei) 實際經營人對農(nong) 地的掌控能力（朱冬亮，2020）。

五、 農(nong) 村土地製度改革的意義(yi) 與(yu) 未來方向

（一）意義(yi)

在人類曆史上，社會(hui) 主義(yi) 國家幾乎都出現了大規模的農(nong) 業(ye) 集體(ti) 化運動，在傳(chuan) 統集體(ti) 化製度試驗後，蘇東(dong) 國家又選擇實行私有化，使農(nong) 村經濟體(ti) 製走向另一個(ge) 極端。在中國，家庭承包製改革實現了對集體(ti) 所有製的自我完善和發展，探索了社會(hui) 主義(yi) 集體(ti) 所有製在農(nong) 村的新的實現形式。改革既堅持了集體(ti) 所有製，又通過土地所有權與(yu) 使用權的“兩(liang) 權分離”使農(nong) 地集體(ti) 所有製的產(chan) 權結構發生變化。隨著土地承包關(guan) 係的進一步穩定和完善,農(nong) 民已部分地享有了承包土地的使用權、剩餘(yu) 索取權與(yu) 轉讓權。將家庭承包引入集體(ti) 經濟，能夠激發承包農(nong) 戶的生產(chan) 積極性，彌補傳(chuan) 統集體(ti) 所有製激勵機製上的不足，有利於(yu) 發揮家庭經營的優(you) 勢。國家也能夠通過集體(ti) 經濟組織的監督管理職能，確保農(nong) 民生產(chan) 經營的自主選擇不危及國家基本製度。家庭經營為(wei) 主的農(nong) 業(ye) 基本經營製度的確立推動了中國農(nong) 業(ye) 現代化的進程，是適應於(yu) 社會(hui) 主義(yi) 初級階段農(nong) 村生產(chan) 發展水平的經營製度。

繼家庭聯產(chan) 承包責任製後，三權分置形成的集體(ti) 所有、農(nong) 戶承包、經營主體(ti) 經營的製度架構，是我國農(nong) 村基本經營製度的又一次製度創新，奠定了實現農(nong) 業(ye) 農(nong) 村現代化和鄉(xiang) 村振興(xing) 的土地製度基礎。農(nong) 地三權分置通過更明晰的土地承包權解除了“土”對農(nong) 民的約束、通過經營權的設權賦權打破了“村”對非集體(ti) 成員的阻隔，化解了農(nong) 村土地承包經營權的社會(hui) 保障屬性與(yu) 財產(chan) 權屬性之間的矛盾，開啟了以“人”的流動為(wei) 核心的城鄉(xiang) 要素重組和對流。農(nong) 地三權分置通過土地經營權設權和賦權重構了集體(ti) 土地地權體(ti) 係，在不觸動集體(ti) 所有製前提下使土地流轉規模、範圍、速度得到大幅度提升，通過土地經營權在更大範圍內(nei) 優(you) 化配置和農(nong) 業(ye) 經營主體(ti) 發展實現了以土地為(wei) 核心的農(nong) 業(ye) 要素重組，有利於(yu) 提高土地利用效率和農(nong) 業(ye) 勞動生產(chan) 率。農(nong) 地三權分置作為(wei) 繼集體(ti) 所有、家庭承包製改革後對中國農(nong) 地權利結構的頂層製度設計，一方麵在不改變集體(ti) 所有製性質下實現承包權與(yu) 經營權分離的法定，在集體(ti) 地權向農(nong) 戶開放的基礎上進一步實現了集體(ti) 地權向集體(ti) 成員之外的耕作者開放，形成了更加開放的集體(ti) 地權權利體(ti) 係構造；另一方麵對承包權與(yu) 經營權實行依法平等保護，進一步構建了促進從(cong) 鄉(xiang) 土中國向城鄉(xiang) 中國轉變的土地權利體(ti) 係，為(wei) 農(nong) 業(ye) 、農(nong) 村和農(nong) 民現代化提供了製度基礎。

（二）未來的理論研究和政策方向

一是進一步探索集體(ti) 所有製的實現形式。農(nong) 地的集體(ti) 所有權、成員承包權和經營者耕作權的權利內(nei) 涵、權利保護與(yu) 實施以及三者權利關(guan) 係的界定，是下一階段集體(ti) 所有製實現形式研究的重點。一是集體(ti) 權利的實現。盡管目前的農(nong) 地三權分置明確集體(ti) 所有權的權利主體(ti) 是農(nong) 民集體(ti) ，並且強調了集體(ti) 經濟組織是集體(ti) 所有權的行使代表。但是，城鄉(xiang) 人口流動和戶籍製度鬆動造成集體(ti) 經濟組織和農(nong) 民集體(ti) 不同一，導致集體(ti) 所有權的集合發生變化。同時，集體(ti) 所有權與(yu) 農(nong) 民承包權和土地經營權的關(guan) 係模糊，集體(ti) 所有權的權利內(nei) 涵和權利邊界不明晰導致集體(ti) 所有權產(chan) 權殘缺。二是人口城市化帶來的成員權變化。現行農(nong) 地製度的本質是以成員權為(wei) 核心的集體(ti) 所有製，農(nong) 民依據集體(ti) 成員身份獲得土地承包經營權，成員權具體(ti) 化為(wei) 擁有使用權、收益權、流轉權甚至占有權和支配權的財產(chan) 權。人口城市化造成了人地關(guan) 係的實質性鬆動，農(nong) 地對農(nong) 民的經濟重要性下降，成員權逐漸從(cong) 側(ce) 重於(yu) 占有和使用等權能的財產(chan) 權變成側(ce) 重於(yu) 流轉和收益等權能的身份性財產(chan) 權。三是新主體(ti) 的進入。隨著土地流轉範圍的擴大，越來越多的新主體(ti) 通過流轉實現了對農(nong) 地的實際占有和使用。集體(ti) 產(chan) 權製度改革也使得非本集體(ti) 的成員，甚至城鎮居民或工商資本，也可以通過出資等方式申請加入集體(ti) 經濟組織。新主體(ti) 的進入，不僅(jin) 造成集體(ti) 經濟組織變動而影響集體(ti) 所有權行使，還對耕作者經營權的設權、賦權和保護提出了新要求。未來的理論研究和製度改革需要進一步明確農(nong) 地權利體(ti) 係，公平保障“三權”主體(ti) 的權能和地位，保持鄉(xiang) 村穩定的土地權利秩序。

二是統一的農(nong) 村土地權利體(ti) 係建構。中國現行農(nong) 村土地權利體(ti) 係性安排缺失。一是對不同類型的土地設置不同的功能和不同的權利安排。農(nong) 地、宅基地和集體(ti) 建設用地不僅(jin) 功能不一，各自的所有權、使用權、收益權和轉讓權安排也差異極大，整個(ge) 土地權利設置缺乏成體(ti) 係的安排，導致各類土地的權利設置割裂，造成市場上各類土地權利之間矛盾重生。二是不同類型土地的權能安排程度不一。集體(ti) 經濟組織對農(nong) 地擁有的是集體(ti) 成員委托其行使的權利，而對宅基地的分配和管製以及對集體(ti) 建設用地轉讓、收益等方麵行使了更強的所有權。土地權能安排程度差異造成不同土地之間的功能轉化困難，導致農(nong) 村在統籌利用土地上的困難，進而導致整個(ge) 社會(hui) 管理成本高昂、權利保障缺乏統一規範。統一的土地權利是形成高標準土地市場體(ti) 係的基礎，幾種不同類型的土地基於(yu) 功能而非基於(yu) 權利進入市場，導致土地市場化扭曲，市場配置效率低。矯正土地權利的體(ti) 係性安排缺失，形成統一的土地權利體(ti) 係是下一步理論研究和製度改革的重點。

三是農(nong) 戶承包權和土地經營權的未來。農(nong) 業(ye) 經營體(ti) 製的核心是耕作者的積極性問題。中國曆史上的田麵權與(yu) 田底權的土地權利結構，對田底權者和田麵權者的權利實行同等保護，耕作者的權利具有所有權的特質。20世紀80年代以後的集體(ti) 所有權與(yu) 承包經營權分離的改革，以向耕作者設權、賦權，調動了幾億(yi) 農(nong) 民自耕者的積極性。農(nong) 地三權分置下農(nong) 戶承包權和土地經營權的分離，仍然是遵循強化耕作權的邏輯。在製定農(nong) 地三權分置法律以後，要解決(jue) 各項權利保護的實施。一方麵在通過承包權和經營權分離從(cong) 而實現承包權身份性與(yu) 土地經營權非身份性的區隔的同時，注重對農(nong) 戶承包權利的嚴(yan) 格保護。另一方麵應當進一步探索農(nong) 民自願、有償(chang) 退出承包權的機製。經營權利走向側(ce) 重於(yu) 以完善的產(chan) 權權能和嚴(yan) 格的產(chan) 權保護，為(wei) 耕作者提供穩定的農(nong) 地使用和投資預期，需要進一步解決(jue) 土地經營權人對土地經營權的處分權、土地經營權流轉的範圍和對象、土地經營權的抵押權等。