日前，《中共中央 國務院關(guan) 於(yu) 加快建設全國統一大市場的意見》正式發布，明確要打造統一的要素和資源市場。健全城鄉(xiang) 統一的土地和勞動力市場。健全統一規範的人力資源市場體(ti) 係，促進勞動力、人才跨地區順暢流動。

　　此前，國家發展改革委印發《2022年新型城鎮化和城鄉(xiang) 融合發展重點任務》，突出城鄉(xiang) 融合發展，強調把推進農(nong) 業(ye) 轉移人口市民化作為(wei) 新型城鎮化首要任務，並著力推進以縣城為(wei) 重要載體(ti) 的城鎮化建設。

　　推進城鄉(xiang) 融合發展，打通城與(yu) 鄉(xiang) ，是促進土地、勞動力等要素資源在城鄉(xiang) 之間順暢流動的關(guan) 鍵。加快建設全國統一大市場，有助於(yu) 充分發揮市場配置資源作用，促進城與(yu) 鄉(xiang) 的要素對流和良性互動，培育並擴大內(nei) 需，進一步暢通國內(nei) 經濟體(ti) 係循環。

　　從(cong) 快速城市化到城鄉(xiang) 融合發展

　　我們(men) 當前討論城市化的機會(hui) ，以及鄉(xiang) 村振興(xing) ，離不開對城鄉(xiang) 形態的分析。從(cong) 1990年代以來，中國的城市化進程是一個(ge) 非常快速的階段，差不多以每年兩(liang) 三個(ge) 百分點的速度快速增長。但是按照發展規律，我們(men) 的城市化進程會(hui) 逐漸放緩。

　　西方主要發達經濟體(ti) 差不多是在城市化率70%左右的時候，開始進入到城鄉(xiang) 融合的階段，很重要的表現就是郊區化、再郊區化和城市更新，人口、產(chan) 業(ye) 和經濟活動在城鄉(xiang) 之間更均衡的配置，城鄉(xiang) 收入差距縮小，公共服務在城鄉(xiang) 之間更加均等化，空間在城鄉(xiang) 之間更加融合等等。

　　目前，我們(men) 的常住人口城市化率達到64.7%。城鄉(xiang) 格局已經發生重大變化，原先推動城市化的模式、因素，包括土地、勞動力、人口等等都在發生改變，例如勞動力已經開始有一些回流，同時地方單純靠賣地來擴張城市的動力也在下降。

　　這意味著，中國已經從(cong) 快速城市化階段，開始轉向城鄉(xiang) 融合階段。因此，我們(men) 的公共政策也應該要轉向有利於(yu) 促進城鄉(xiang) 融合發展的思維。要在城鄉(xiang) 融合的形態下來思考，怎樣更好地進行城鄉(xiang) 融合階段的城鄉(xiang) 發展。這可能要有一個(ge) 重大的範式轉變。

　　三種縣域發展路徑

　　在快速城市化階段，經濟建設的載體(ti) 是中心城市，即建成區。這一階段的投資、產(chan) 業(ye) 以及文化的建設重點都在城區。而在城鄉(xiang) 融合發展階段，建設的核心區域是在城市跟鄉(xiang) 村相融合的結點。自傳(chuan) 統以來，縣城實際上是中國的行政、經濟活動的主要區域，也是農(nong) 業(ye) 社會(hui) 和城市社會(hui) 的重要結點，是整個(ge) 現代化治理最重要的一個(ge) 單元。因此，推進以縣域為(wei) 基本單元的城鄉(xiang) 融合發展，抓手和起點在縣城。

　　需要注意的是，不同的發展區域、不同的城鄉(xiang) 發展階段和城鄉(xiang) 特征，盡管都是以縣域為(wei) 載體(ti) ，但它們(men) 融合的形態並不一樣。應該要分區域、分發展階段，來製定差別化的政策，形成不同的以縣域為(wei) 載體(ti) 的城鄉(xiang) 融合形態。

　　第一類是都市圈。都市圈周邊的縣城，是從(cong) 城到村連續體(ti) 上的一個(ge) 結點，它既是城市的一部分，也是鄉(xiang) 村的一部分。這些地方的縣域，產(chan) 業(ye) 、人口要以都市圈為(wei) 尺度，城鄉(xiang) 融合的形態取決(jue) 於(yu) 都市圈空間格局下的分工體(ti) 係，和縣城在地理空間上的位置。例如有的縣城可能主要是生活型城市，有一些縣城可能是產(chan) 業(ye) 型城市，有一些縣城可能就是大學城，還有一些縣城可能變成消費型城市。

　　第二類是大城市。像武漢、鄭州、長沙等首位度較高的大城市，以縣域為(wei) 載體(ti) 的城鄉(xiang) 融合，一個(ge) 可能趨勢就是郊區化。人口會(hui) 從(cong) 大城市向縣城遷移，部分產(chan) 業(ye) 也會(hui) 向縣城轉移，部分公共服務如養(yang) 老設施、教育等也會(hui) 逐漸郊區化。英國的劍橋、牛津以前就是鄉(xiang) 村，但這個(ge) 地方在發展中成了教育和科研的高地。

　　第三類是傳(chuan) 統縣城，也就是我們(men) 傳(chuan) 統鄉(xiang) 村社會(hui) 中，帶有很強的治理、經濟功能的縣城，這些縣城在中國是大多數。我認為(wei) ，這些縣城未來會(hui) 成為(wei) 大量農(nong) 民、遷移人口回鄉(xiang) 的聚集地。很多無法在大城市或都市圈留下來的人，回到鄉(xiang) 村以後，會(hui) 在縣城，或縣城的幾個(ge) 鄉(xiang) 鎮聚集。這樣一來，縣城會(hui) 成為(wei) 未來人口遷移重新布局的格局下人口聚集的重要的空間，同時也會(hui) 成為(wei) 產(chan) 業(ye) 聚集的空間。

　　綜上所述，就形成了三種不同類型的，以縣域為(wei) 載體(ti) 的城鄉(xiang) 融合形態。因此，當我們(men) 說推進以縣域為(wei) 載體(ti) 的城鄉(xiang) 融合時，概念不能過於(yu) 籠統，千萬(wan) 不能夠完全一致化。

　　突破困局

　　為(wei) 什麽(me) 現在都市圈、大城市周邊的一些縣城容易淪為(wei) “睡城”呢?這正是單向城市化模式導致的結果。產(chan) 業(ye) 都在大城市，教育都在大城市，文化都在大城市，經濟機會(hui) 、政治機會(hui) 也都在大城市，許多縣城無非是“撿漏”了一點城市高速發展下的機會(hui) ，某個(ge) 地方的餐飲有特色，城裏人就開車去吃個(ge) 飯，某個(ge) 地方房價(jia) 便宜就到那裏去買(mai) 房。

　　由於(yu) 尚未完全進入到城鄉(xiang) 融合形態，城市化的成本較高，導致通勤距離遠、交通擁堵、公共服務以及生活的質量差距較大， “睡城”正是這種城鄉(xiang) 二分的結果，需要加以改變。

　　政策方麵的突破，首先就是要轉變發展範式。我們(men) 目前還停留在城市化思維，認為(wei) 大城市的發展，就是現代化的歸屬，而對於(yu) “將城鄉(xiang) 融合作為(wei) 一個(ge) 發展階段”的認識不足。這就容易把縣城簡單地理解為(wei) 傳(chuan) 統鄉(xiang) 村社會(hui) 縣城的功能，這是不全麵的。一定要在城鄉(xiang) 融合的思維下、範式下理解和發展縣域。“睡城”不是錯的，但不能隻有“睡”，其他什麽(me) 都沒有。例如，浙江的縣域經濟發展得好，就是因為(wei) 浙江的縣域經濟是在城鄉(xiang) 融合模式下發展的結果。

　　其次，不同區域應該有不同的城鄉(xiang) 融合政策，不能一刀切，即要考慮上文提到的都市圈、大城市和傳(chuan) 統縣城三種融合類型。都市圈周邊的城鄉(xiang) 融合政策，包括土地、融資、基礎設施建設，都需要在都市圈的空間尺度下進行規劃。未來都市圈的城鄉(xiang) 融合，可能會(hui) 打破現在的行政邊界，因為(wei) 都市圈不一定是以某個(ge) 大城市作為(wei) 牽引力形成的。例如江蘇縣級市昆山，處於(yu) 上海與(yu) 蘇州之間，除了身處蘇錫常都市圈內(nei) ，還有上海大都市圈、南京都市圈等疊加效應。未來在昆山聚居生活的人，可能來自蘇州，也可能來自無錫或上海。

　　大城市周邊的城鄉(xiang) 融合政策，就要適應郊區化趨勢，把縣城納入規劃體(ti) 係。要在城鄉(xiang) 融合的格局下，重新布局產(chan) 業(ye) 、人口、教育、醫療資源和住房。不能把所有的土地指標，基礎設施都放在大城市，包括住房，如果住房全集中在中心城區，房價(jia) 必然居高不下。

　　傳(chuan) 統縣城的城鄉(xiang) 融合，重點空間應在縣城和縣城的延伸區域，類似於(yu) 郊縣的擴張。縣城的規模應適度擴大，使得延伸區域成為(wei) 農(nong) 民從(cong) 鄉(xiang) 村到城市的過渡區域，也是產(chan) 業(ye) 和公共服務的布局區域。不能一盤棋地直接把縣城和鄉(xiang) 村連結起來，因為(wei) 這需要非常大規模的基礎設施投入，和公共服務建設，我認為(wei) 大多數地方沒有這個(ge) 能力。一個(ge) 縣城有幾個(ge) 鄉(xiang) 鎮作為(wei) 連接鄉(xiang) 村到縣城的節點，而不是所有的鄉(xiang) 村都能實現活化。部分鄉(xiang) 村活化，大部分鄉(xiang) 村體(ti) 麵，也就是基本的公共服務、養(yang) 老等基本到位。

　　第三，城鄉(xiang) 融合的政策核心是要打破城鄉(xiang) 二元體(ti) 製。我們(men) 原來提打破城鄉(xiang) 二元體(ti) 製，主要從(cong) 戶籍、從(cong) 市民化的角度來談，但後來發現效果不明顯。農(nong) 民不一定願意放棄鄉(xiang) 村的東(dong) 西去到城市，城市接納農(nong) 民成為(wei) 市民的動力也不足。

　　因此，打破二元體(ti) 製核心，就是要在一個(ge) 新的空間載體(ti) 下，也即城鄉(xiang) 融合區域進行轉變，通過土地、金融、基礎設施、公共服務的一體(ti) 化，來重新構建城鄉(xiang) 格局。在新的尺度下打破二元體(ti) 製，利益衝(chong) 突會(hui) 降低，城鄉(xiang) 也更加均等。不再簡單地把農(nong) 業(ye) 人口移到城市，也不再簡單地征收農(nong) 村土地變為(wei) 城市用地。在未來的城鄉(xiang) 融合區域，土地的使用方麵，城、鄉(xiang) 的市場是平等的，國有和集體(ti) 土地也可以並存，土地的增值收益在城鄉(xiang) 都可以使用，慢慢就會(hui) 把城鄉(xiang) 二元格局打破。

　　打通城鄉(xiang) 二元格局將帶來大量內(nei) 需機會(hui)

　　《中共中央 國務院關(guan) 於(yu) 加快建設全國統一大市場的意見》指出，立足內(nei) 需，暢通循環。以高質量供給創造和引領需求，使生產(chan) 、分配、流通、消費各環節更加暢通。推進以縣域為(wei) 載體(ti) 的城鄉(xiang) 融合，將在新的空間形態下，培育並擴大內(nei) 需。

　　在上一輪快速城市化階段，經濟活動主要集中在大城市、沿海地區。因此，傳(chuan) 統的縣城和鄉(xiang) 鎮經濟活動基本萎縮，產(chan) 業(ye) 越來越單一。如果繼續按照單向城市化或單向去鄉(xiang) 村的思維，內(nei) 需潛力是有限的。一方麵，城市的基礎設施建設、公共服務等可能接近飽和，外麵的人融不進去，也就不太可能擴大內(nei) 需。鄉(xiang) 村受限於(yu) 市場體(ti) 量，內(nei) 需潛力同樣有限。

　　而在城鄉(xiang) 融合的形態下，隨著基礎設施投資建設、公共服務投入、產(chan) 業(ye) 、住房和教育的重新布局，打通城與(yu) 鄉(xiang) ，將會(hui) 帶來大量的機會(hui) 。縣城由於(yu) 人口的重新分布，尤其是縣城的人口聚集功能的加強，將帶來市場的發展，經濟活動的增加，並推動產(chan) 業(ye) 重新複興(xing) 。鄉(xiang) 村的經濟活動會(hui) 更加多樣化、複雜化，鄉(xiang) 村產(chan) 業(ye) 革命也會(hui) 推進。這符合城鎮化發展趨勢，並能形成真正有效的投資，也能真正拉動內(nei) 需。