伴隨四十多年經濟結構的深刻變革，中國正在曆經從(cong) “以農(nong) 為(wei) 本、以土為(wei) 生、根植於(yu) 土”的鄉(xiang) 土中國，向“鄉(xiang) 土變故土、告別過密化農(nong) 業(ye) 、鄉(xiang) 村變故鄉(xiang) ”的城鄉(xiang) 中國的偉(wei) 大轉型。農(nong) 民的離土出村和代際轉變是推動這場曆史轉型的根本力量。農(nong) 民的分化程度加深，以“80後”作為(wei) 遷移主力的“農(nong) 二代”出村入城傾(qing) 向未改，但與(yu) 鄉(xiang) 土的粘度已變，農(nong) 民的離土出村不回村和代際轉變帶來人地關(guan) 係鬆動以及農(nong) 民與(yu) 村莊的連結漸行漸遠。隨著以農(nong) 業(ye) 邊際生產(chan) 率衡量的劉易斯轉折點於(yu) 2010年前後真正到來，中國農(nong) 業(ye) 以提高土地生產(chan) 率的精耕細作為(wei) 主的傳(chuan) 統農(nong) 業(ye) 模式向以提高勞動生產(chan) 率為(wei) 主的現代農(nong) 業(ye) 發展模式轉變。

　　人地村關(guan) 係的粘度變化和農(nong) 業(ye) 發展方式的重大轉型，呈現出已有製度安排與(yu) 農(nong) 業(ye) 發展方式不適應。集體(ti) 所有農(nong) 戶承包經營權製度安排存在的一些內(nei) 在缺陷，在結構變革的衝(chong) 擊下不斷顯化：第一，集體(ti) 所有權的權能、性質和實現形式不明帶來集體(ti) 組織與(yu) 農(nong) 戶之間的土地權利關(guan) 係混亂(luan) 。第二，承包權和經營權分離的規則、權能安排不明確。第三，農(nong) 戶承包權權能不完整、保護不嚴(yan) 格。第四，經營權權能界定和保護不清晰。20世紀80—90年代以來，農(nong) 地流轉已成事實，但長期以來關(guan) 於(yu) 經營權流轉的政策和法律界定模糊，土地經營權從(cong) 何而來、土地經營權流轉的規則和程序如何、如何進行權能界定與(yu) 保護等等都沒有提到議事日程。

　　直到黨(dang) 的十八屆三中全會(hui) ，《決(jue) 定》提出要賦予承包農(nong) 戶的承包權占有、使用、收益和流轉權，賦予流入土地的經營者抵押權和擔保權。2013年中央農(nong) 村工作會(hui) 議指出：把農(nong) 民土地承包經營權分為(wei) 承包權和經營權，實現承包權和經營權分置並行，這是我國農(nong) 村改革的又一次重大創新。2019年開始實施的《中華人民共和國農(nong) 村土地承包法》正式確定了“三權分置”，界定了“三權”各自的權能和“三權分置”下農(nong) 地流轉方式、流轉原則，對農(nong) 地“三權分置”作出了可操作性的規定。2021年開始實施的《中華人民共和國民法典》明確了集體(ti) 土地所有權的主體(ti) 是“農(nong) 民集體(ti) ”，強調了土地承包經營權的身份屬性和用益物權屬性，增設土地經營權製度。至此，集體(ti) 所有權、農(nong) 戶承包權和土地經營權分置並行的農(nong) 村土地製度基本構建。

　　農(nong) 地三權分置實現了製度創新。一是土地承包經營權的權利再分割。農(nong) 地權利不斷分割與(yu) 合約再議定是集體(ti) 所有製建立與(yu) 演變的基本特征。kaiyun官方地址開放初期，在集體(ti) 所有製下進行了集體(ti) 所有權與(yu) 承包經營權的權利分割，明晰了集體(ti) 所有權的權利主體(ti) 和內(nei) 涵，創設承包經營權，是對集體(ti) 所有製的第一次創新。新時代在集體(ti) 所有製下，通過承包權與(yu) 經營權的再分割，既保障了集體(ti) 成員承包權，又實現了經營權的設權賦權，是集體(ti) 所有製權利改革的又一次製度創新。這一製度創新進一步明確界定農(nong) 地所有權、承包權、經營權的權能，在製度上保障了集體(ti) 所有權、農(nong) 戶承包權和土地經營權的實施，明晰了農(nong) 民土地承包經營權的權利內(nei) 涵和地位，創設了土地經營權並予以賦權、實施和保護，使集體(ti) 地權權利結構從(cong) “兩(liang) 權分置”的雙層權利架構發展為(wei) “三權分置”的三層權利架構，是一次重大的集體(ti) 製理論創新。

　　二是土地經營權的權利設定與(yu) 依法保障。2018年12月修訂的《土地承包法》明確了土地經營權的合法地位，並從(cong) 土地經營權流轉、登記和融資擔保等方麵擴充了其權能。從(cong) 設權來看，土地流轉是土地承包權和土地經營權分置的前提，未流轉之前土地經營權和土地承包權統一於(yu) 土地承包經營權。流轉之後，土地經營權設權繼受於(yu) 土地承包權，其權利性質和權利期限應農(nong) 戶意願和承包合同而設立。從(cong) 賦權和保護來看，土地經營權包含對農(nong) 地的占有、使用、收益等較為(wei) 完整的權能，賦予土地經營權人“獲得對抗第三人的效力”，增強了第三方作為(wei) 實際經營人對農(nong) 地的掌控能力。

　　三權分置形成的集體(ti) 所有、農(nong) 戶承包、經營主體(ti) 經營的製度架構，是我國農(nong) 村基本經營製度的又一次製度創新，奠定了實現農(nong) 業(ye) 農(nong) 村現代化和鄉(xiang) 村振興(xing) 的土地製度基礎。農(nong) 地三權分置通過更明晰的土地承包權解除了“土”對農(nong) 民的約束、通過經營權的設權賦權打破了“村”對非集體(ti) 成員的阻隔，化解了農(nong) 村土地承包經營權的社會(hui) 保障屬性與(yu) 財產(chan) 權屬性之間的矛盾，開啟了以“人”的流動為(wei) 核心的城鄉(xiang) 要素重組和對流。農(nong) 地三權分置通過土地經營權設權和賦權重構了集體(ti) 土地地權體(ti) 係，在不觸動集體(ti) 所有製前提下使土地流轉規模、範圍、速度得到大幅度提升，通過土地經營權在更大範圍內(nei) 優(you) 化配置和農(nong) 業(ye) 經營主體(ti) 發展實現了以土地為(wei) 核心的農(nong) 業(ye) 要素重組，有利於(yu) 提高土地利用效率和農(nong) 業(ye) 勞動生產(chan) 率。農(nong) 地三權分置作為(wei) 繼集體(ti) 所有、家庭承包製改革後對中國農(nong) 地權利結構的頂層製度設計，一方麵在不改變集體(ti) 所有製性質下實現承包權與(yu) 經營權分離的法定，在集體(ti) 地權向農(nong) 戶開放的基礎上進一步實現了集體(ti) 地權向集體(ti) 成員之外的耕作者開放，形成了更加開放的集體(ti) 地權權利體(ti) 係構造;另一方麵對承包權與(yu) 經營權實行依法平等保護，進一步構建了促進從(cong) 鄉(xiang) 土中國向城鄉(xiang) 中國轉變的土地權利體(ti) 係，為(wei) 農(nong) 業(ye) 、農(nong) 村和農(nong) 民現代化提供了製度基礎。

　　未來的理論研究和政策方向。一是進一步探索集體(ti) 所有製的實現形式。盡管目前的農(nong) 地三權分置明確集體(ti) 所有權的權利主體(ti) 是農(nong) 民集體(ti) ，並且強調了集體(ti) 經濟組織是集體(ti) 所有權的行使代表。但是，城鄉(xiang) 人口流動和戶籍製度鬆動造成集體(ti) 經濟組織和農(nong) 民集體(ti) 不同一，導致集體(ti) 所有權的集合發生變化。同時，集體(ti) 所有權與(yu) 農(nong) 民承包權和土地經營權的關(guan) 係模糊，集體(ti) 所有權的權利內(nei) 涵和權利邊界不明晰導致集體(ti) 所有權產(chan) 權殘缺。二是人口城市化帶來的成員權變化。現行農(nong) 地製度的本質是以成員權為(wei) 核心的集體(ti) 所有製，農(nong) 民依據集體(ti) 成員身份獲得土地承包經營權，成員權具體(ti) 化為(wei) 擁有使用權、收益權、流轉權甚至占有權和支配權的財產(chan) 權。人口城市化造成了人地關(guan) 係的實質性鬆動，農(nong) 地對農(nong) 民的經濟重要性下降，成員權逐漸從(cong) 側(ce) 重於(yu) 占有和使用等權能的財產(chan) 權變成側(ce) 重於(yu) 流轉和收益等權能的身份性財產(chan) 權。三是新主體(ti) 的進入。隨著土地流轉範圍的擴大，越來越多的新主體(ti) 通過流轉實現了對農(nong) 地的實際占有和使用。集體(ti) 產(chan) 權製度改革也使得非本集體(ti) 的成員，甚至城鎮居民或工商資本，也可以通過出資等方式申請加入集體(ti) 經濟組織。新主體(ti) 的進入，不僅(jin) 造成集體(ti) 經濟組織變動而影響集體(ti) 所有權行使，還對耕作者經營權的設權、賦權和保護提出了新要求。未來的理論研究和製度改革需要進一步明確農(nong) 地權利體(ti) 係，公平保障“三權”主體(ti) 的權能和地位，保持鄉(xiang) 村穩定的土地權利秩序。

　　二是統一的農(nong) 村土地權利體(ti) 係建構。中國現行農(nong) 村土地權利體(ti) 係性安排缺失。一是對不同類型的土地設置不同的功能和不同的權利安排。農(nong) 地、宅基地和集體(ti) 建設用地不僅(jin) 功能不一，各自的所有權、使用權、收益權和轉讓權安排也差異極大，整個(ge) 土地權利設置缺乏成體(ti) 係的安排，導致各類土地的權利設置割裂，造成市場上各類土地權利之間矛盾重生。二是不同類型土地的權能安排程度不一。集體(ti) 經濟組織對農(nong) 地擁有的是集體(ti) 成員委托其行使的權利，而對宅基地的分配和管製以及對集體(ti) 建設用地轉讓、收益等方麵行使了更強的所有權。土地權能安排程度差異造成不同土地之間的功能轉化困難，導致農(nong) 村在統籌利用土地上的困難，進而導致整個(ge) 社會(hui) 管理成本高昂、權利保障缺乏統一規範。統一的土地權利是形成高標準土地市場體(ti) 係的基礎，幾種不同類型的土地基於(yu) 功能而非基於(yu) 權利進入市場，導致土地市場化扭曲，市場配置效率低。矯正土地權利的體(ti) 係性安排缺失，形成統一的土地權利體(ti) 係是下一步理論研究和製度改革的重點。

　　三是農(nong) 戶承包權和土地經營權的未來。在製定農(nong) 地三權分置法律以後，要解決(jue) 各項權利保護的實施。一方麵在通過承包權和經營權分離從(cong) 而實現承包權身份性與(yu) 土地經營權非身份性的區隔的同時，注重對農(nong) 戶承包權利的嚴(yan) 格保護。另一方麵應當進一步探索農(nong) 民自願、有償(chang) 退出承包權的機製。經營權利走向側(ce) 重於(yu) 以完善的產(chan) 權權能和嚴(yan) 格的產(chan) 權保護，為(wei) 耕作者提供穩定的農(nong) 地使用和投資預期，需要進一步解決(jue) 土地經營權人對土地經營權的處分權、土地經營權流轉的範圍和對象、土地經營權的抵押權等。