一、稅製改革是分稅製改革的基礎

1993年4月1日，朱鎔基針對導致通貨膨脹的各種亂(luan) 象，明確提出要進行財稅改革，相關(guan) 方案開始準備。重點是改革稅製和中央與(yu) 地方財政體(ti) 製，而且和金融改革相配套，既駕馭當時通脹的形勢，也建立經濟穩定和高質量發展的製度基礎。

新中國建立之後，在財政收入領域學習(xi) 蘇聯計劃經濟體(ti) 製，經過約30年的調整改造，逐步轉向主要依賴公有製企業(ye) 利潤上繳，稅製極簡化。最終，國內(nei) 稅隻剩下多重稅率的工商稅和對集體(ti) 企業(ye) 征收的工商所得稅，以及農(nong) （牧）業(ye) 稅、屠宰稅等稅種。財政收入中稅收占比隻有約50%。

改革開放之後，經過八十年代初期的兩(liang) 步“利改稅”，1984年適應當時經濟體(ti) 製的稅收體(ti) 係初步建立，形成“以稅代利”的財政收入體(ti) 係，稅收在財政收入的比重達到了約90%。作為(wei) 財政收入主要來源的國營企業(ye) ，按11個(ge) 稅種向國家繳稅，主要是流轉稅和所得稅。流轉稅中，產(chan) 品稅設置八十餘(yu) 個(ge) 稅目，從(cong) 3%到60%設置26檔稅率，部分產(chan) 品征收的增值稅從(cong) 8%到45%設置12檔稅率，主要目的是在征集收入的同時，盡可能矯正價(jia) 格扭曲和體(ti) 現計劃體(ti) 製的管控目標。當時沒有出資者權益的概念，稅後利潤全部留給企業(ye) 。國有企業(ye) 利潤並不都是自主經營的結果，因此考慮多種因素確定國有企業(ye) 利潤，在征收所得稅之後，再對應“一戶一率”，征收一道調節稅。這時，國有、集體(ti) 、民營、個(ge) 體(ti) 工商戶和外資企業(ye) 實行“多軌稅製”，形成按企業(ye) 的所有製性質設置稅種的多重稅製，適應多軌運行的經濟體(ti) 製和支持對外開放、吸引外資。但由於(yu) 從(cong) 計劃價(jia) 格占據主導地位，逐步增加市場價(jia) 的作用，以稅代價(jia) 、賦予稅收過多的價(jia) 格調節功能和計劃管控功能，很難實現。非國有企業(ye) 發展非常快，以國有企業(ye) 為(wei) 主體(ti) 建立的稅製需不斷“打補丁”，逐步形成了多軌稅製，急需加快改革。但改革走了一段彎路，從(cong) 1987年起推行財稅大包幹，在企業(ye) 方麵，國有、集體(ti) 企業(ye) 以各種形式同所隸屬的部門簽訂稅利承包合同，承包所得稅和應交利潤，實際上是倒退。不合理的稅製再疊加稅利承包，弊端很多。

一是稅製不統一，稅負不公平，不利於(yu) 企業(ye) 平等競爭(zheng) 。企業(ye) 所得稅按不同所有製分別設立稅種，稅率不一，各地區之間稅收優(you) 惠政策也有差別，造成企業(ye) 所得稅稅負不公。同時，以工商統一稅（外資企業(ye) 適用）和產(chan) 品稅為(wei) 主的流轉稅，稅率檔次過多，高低差異很大。1993年價(jia) 格大多已經放開，存在少量價(jia) 格管製的主要是部分能源、原材料產(chan) 品，鐵路運輸等服務業(ye) 。流轉稅如果不簡並調整稅率，也難以形成公平公正的競爭(zheng) 環境。

二是多軌稅製，製度性的優(you) 惠和談判形成的優(you) 惠政策交織，造成了尋租機會(hui) 。企業(ye) 所得稅有7種，分別適用於(yu) 內(nei) 外資和不同所有製企業(ye) ，個(ge) 人所得稅適用於(yu) 外資企業(ye) 職工，內(nei) 資企業(ye) 職工適用於(yu) 個(ge) 人收入調節稅和獎金稅等等。當時“假洋鬼子”盛行，在香港設立機構，並以其名義(yi) 在境內(nei) 返程投資設立外資企業(ye) ，適用優(you) 惠稅製，享受優(you) 惠政策。製度性的利益差別產(chan) 生租金和尋租機會(hui) 。

三是國家和企業(ye) 的分配關(guan) 係紊亂(luan) ，內(nei) 資企業(ye) 所得稅名存實亡。企業(ye) 所得稅稅率高達55%，應列入成本的項目不足，各種“一戶一率”的調節基金，備受詬病，企業(ye) 希望同所隸屬政府部門的分配關(guan) 係穩定。再因各地區競爭(zheng) ，發展出名目繁多的優(you) 惠政策，相互攀比。普遍推行稅利承包製是有路徑基礎的，實際是“一戶一率”連稅帶利一起包，從(cong) 而內(nei) 資企業(ye) 所得稅體(ti) 係名存實亡。有的承包合同，是“投入產(chan) 出總承包”，連流轉稅都包幹了。稅利承包，導致財政捉襟見肘和順周期助推通貨膨脹的機製，預算外資金加速膨脹，1989年2月，再對除外資以外的所有企業(ye) 利潤征收預算調節基金，實際上說明包幹是包不下去的。稅利承包製必須破除，但承包破除後不能回到已過時的稅製，當時主導的提法是“稅利分流”。

四是稅收征管薄弱，法製化程度不高。稅收征管製度不嚴(yan) 密，征管手段落後，收入流失嚴(yan) 重。當時，各種調節基金由財政部駐廠員征收，沒有報稅、稽核、計算和檢查等。稅收法製體(ti) 係不健全，沒有形成稅收立法、司法、執法相互獨立、相互製約的機製。

1993年著手準備，1994年1月1日全麵推出的稅製改革以統一稅製為(wei) 主旋律，建立了以增值稅為(wei) 核心的新的流轉稅製，輔之以營業(ye) 稅、消費稅和資源稅，以實現引導消費行為(wei) 、保護環境等目的，同時對所得稅進行了規範。稅製向寬稅基、中性化邁出了一大步，主要包括以下幾個(ge) 方麵：

一是企業(ye) 所得稅。取消按企業(ye) 所有製性質設置稅種的做法，設立分別統一的內(nei) 資及外資企業(ye) 所得稅。將四個(ge) 按所有製性質區分的內(nei) 資企業(ye) 所得稅，合並為(wei) 一個(ge) ，稅率為(wei) 33%，與(yu) 外資企業(ye) 所得稅名義(yi) 稅率相當。外資企業(ye) 優(you) 惠稅率很多，如果繼續簡並，阻力太大，在當時不是重點，做了必要的緩衝(chong) 。成本列支項目，按國際一般規範加以擴充，取消了各類調節基金，促進現代企業(ye) 製度建設，也為(wei) 1995年起以國企為(wei) 重點的配套改革減少了製度羈絆。

二是個(ge) 人所得稅。將原來的個(ge) 人所得稅、個(ge) 人收入調節稅、個(ge) 體(ti) 工商戶所得稅統一起來。改革前，個(ge) 人所得稅主要針對外資企業(ye) 雇員，個(ge) 人收入調節稅適用於(yu) 非國營的其他國內(nei) 企業(ye) 職工，國營企業(ye) 實行獎金稅，還有城鄉(xiang) 個(ge) 體(ti) 工商戶所得稅。個(ge) 人所得稅實現了多軌合一，其中對外籍雇員給予稅基優(you) 惠扣除，是實事求是的。

三是流轉稅。在價(jia) 格大部分放開的基礎上，廢除多重稅率的工商統一稅和產(chan) 品稅，對商品生產(chan) 、批發、零售和進口等實行增值稅，對交通運輸業(ye) 、建築業(ye) 、郵電通信業(ye) 、文化體(ti) 育、金融保險業(ye) 、轉讓無形資產(chan) 、銷售不動產(chan) 服務業(ye) 等征收營業(ye) 稅，對煙酒等11類產(chan) 品疊加征收消費稅。其中增值稅稅率為(wei) 17%、13%兩(liang) 檔。基本食品和煤炭等是13%。17%是價(jia) 外稅，如果折成價(jia) 內(nei) 稅，相當於(yu) 14.5%。流轉稅的改革，測算最為(wei) 複雜，協調難度很大，經過艱苦努力，終於(yu) 成功。此外，出台緩釋措施減輕改革阻力。比如，外資企業(ye) 廢除工商統一稅後，由於(yu) 新稅製與(yu) 其原適用的工商統一稅有差距，采取過渡措施，將差額部分退回給外資企業(ye) ，最多退到1998年。對實行“投入產(chan) 出總承包”的企業(ye) ，承包額與(yu) 新稅製之間的差額，在分稅製時兩(liang) 年之內(nei) 返還給當地政府，再返還到企業(ye) 。

當時增值稅的範圍和類型有一些討論。最終，增值稅擴展到生產(chan) 和商業(ye) 領域，其餘(yu) 服務業(ye) 、不動產(chan) 、無形資產(chan) 等實行營業(ye) 稅，暫未納入增值稅範圍，主要是考慮了在當時擴圍，征管難度加大。在增值稅的類型上當時有生產(chan) 型和消費型之選，為(wei) 了應對通脹，考慮到對不動產(chan) 和設備不予抵扣有利於(yu) 緊縮投資，選擇了生產(chan) 型增值稅。改革前，部分行業(ye) 也適用增值稅，是按“加法”征收，即逐一累加應稅企業(ye) 的各項增值作為(wei) 稅基，再乘以本環節稅率。改革後，稅率簡化，有條件按“減法”征收，即銷項稅額減去進項稅額，作為(wei) 應交稅額，前後環節自動交叉稽核，有效發揮了籌集收入的功能，增值稅成為(wei) 主體(ti) 稅種，1994年國內(nei) 增值稅收入占稅收總收入比重達到45%，稅製向中性化邁出一大步。

四是其他稅種的改革。隨著調整並逐步放開能源和原材料價(jia) 格，級差收益開始顯現，改革以資源稅參與(yu) 調節，實行從(cong) 量定額征稅，擴大征稅範圍，並把鹽稅並入資源稅。增設土地增值稅、城建稅、土地使用稅、證券交易稅。同時，對其他的稅種進行調整，取消或並入已有稅種的共10種。

五是征管製度改革。普遍建立納稅申報製度，積極推行稅務代理製度，建立嚴(yan) 格的稅務稽查製度，組建中央和地方兩(liang) 套稅務機構，中央稅和全國統一實行的地方稅的立法權集中在中央，加強稅收法製建設。

稅製改革首先是帶來了財政收入的大幅度增長，中央預算除了保證原支出結構，還安排了支持改革所必要的支出，同時也產(chan) 生了緊縮效應，有效地配合了各種紀律性措施和貨幣政策，經過三年時間成功實現經濟“軟著陸”。特別是取消了稅利承包製，建立了新稅製和有效的征管體(ti) 係。稅製改革後，我國稅種由32個(ge) 減少到18個(ge) ，稅製結構趨於(yu) 合理，初步實現了簡化和高效。

1994年稅製改革，是新中國成立以來規模最大、範圍最廣泛、內(nei) 容最深刻的一次稅製改革，初步構建了社會(hui) 主義(yi) 市場經濟的稅製總體(ti) 框架。此後，改革奠定的稅製框架不斷調整完善，2007年審議通過了企業(ye) 所得稅法，合並內(nei) 外資企業(ye) 所得稅，2008年1月1日施行；2010年12月1日起，開始對外資企業(ye) 征收城建稅和教育費附加，最終實現了內(nei) 外資稅製統一；2009年1月1日起，將企業(ye) 新購設備納入抵扣範圍，開始生產(chan) 型增值稅向消費型增值稅的轉換；2012年開始試點，2016年5月1日全麵推開“營改增”，實現增值稅全覆蓋，並徹底轉型為(wei) 消費型增值稅，營業(ye) 稅退出曆史舞台，消除重複征稅。稅製更加中性化，促進公平競爭(zheng) 和配置優(you) 化。

二、分稅製改革背景

分稅製改革的目標對象是財政體(ti) 製。財政體(ti) 製指政府間的財政關(guan) 係，即各級政府之間的財政收支分配關(guan) 係，包括政府間事權和支出責任劃分、收入劃分，以及作為(wei) 政府間財力調節手段的轉移支付等三方麵要素。

新中國成立後，與(yu) 計劃經濟體(ti) 製相適應，總體(ti) 上實行高度集中、統收統支的財政體(ti) 製，並經過多次“上收”“下放”，始終“一收就死，一放就亂(luan) ”。改革開放後，計劃經濟體(ti) 製受到衝(chong) 擊，在1987年開始推行的全麵包幹的背景下，財政也引入包幹體(ti) 製，中央與(yu) 地方之間實行財政大包幹，共有收入遞增包幹、總額分成、總額分成加增長分成、上解額遞增包幹、定額上解、定額補助等六種不同的包幹方法，全國37個(ge) 省、市、區和計劃單列市分別采取不同的方法，一直實行到分稅製改革前的1992年。財政大包幹從(cong) 經濟學上來看，是激勵不相容的安排，包幹體(ti) 製下，地方利益越大，整體(ti) 利益越受損。由於(yu) 信息複雜性和不對稱性，需要集中和分散決(jue) 策相結合，各自決(jue) 策的結果，使得整體(ti) 利益最大，全社會(hui) 所付出的信息成本最小，這樣一種製度是激勵相容的安排。財政大包幹製度完全與(yu) 之相反，其弊端明顯。

一是扭曲了市場資源配置。行政性分配資源是自上而下的縱向信息傳(chuan) 遞，與(yu) 行政性分權相適應的財政大包幹按隸屬關(guan) 係劃分收入和支出，實際就是按行政隸屬關(guan) 係分配資源，出於(yu) 自身利益，行政部門常常幹擾企業(ye) 基於(yu) 橫向信息做出的經營決(jue) 策。地方保護主義(yi) 嚴(yan) 重，難以形成統一市場。

二是導致順周期的通貨膨脹機製。當時財政收入占國民收入的比重整體(ti) 上是下降的，但是緊縮的時候，下降得很慢，而通脹的時候下降得很快，因為(wei) 無論是企業(ye) 還是地方政府，在包幹製下，其利益都在一定程度上同物價(jia) 上漲連接在一起。從(cong) 橫向看，地方政府意識到，本地價(jia) 格越低，商品就越會(hui) 流到外地賣高價(jia) ，相當於(yu) 當地生產(chan) 到外地去上稅，對財政包幹十分不利。在利益驅使下，各地競相提高產(chan) 品價(jia) 格，甚至幫助企業(ye) 變相提價(jia) ，形成順周期機製。

三是造成預算外資金膨脹。據統計估算，1992年預算外收入約3855億(yi) 元，為(wei) 預算內(nei) 收入的1.1倍。包幹體(ti) 製下，財政收入如果都計入預算，就意味要和中央分成，於(yu) 是各地就千方百計采取措施將財政收入置於(yu) 預算外管理。進而財政收支安排紀律性大幅度下降，也脫離了各級人大監督。長官隨意性增加，並伴隨著腐敗。

四是造成各級財政行為(wei) 無序化。包幹基數幾乎年年談判。財政部年度工作會(hui) 議差不多每年要開三個(ge) 月，主要是就基數和各個(ge) 地方討價(jia) 還價(jia) ，還就中央財政向地方借錢的數額討價(jia) 還價(jia) ，特別是因為(wei) “借錢”是還不上的，反而進入了包幹基數。中央和地方財政關(guan) 係不能穩定，各級財政“一年預算，預算一年”，年度預算有時到了年底才編好，預算的規範性和嚴(yan) 肅性缺失。

五是財政政策能力大幅弱化。在上述問題綜合作用下，結果是財政收入占GDP比重逐年下降，從(cong) 1979年的28%，下降到1993年的12%。其中1987年跳躍式下降2.4個(ge) 百分點，這一年正是全麵推行企業(ye) 稅利承包的年份。中央財政靠向地方借債(zhai) ，甚至直接向人民銀行透支彌補赤字，無政策能力進行反周期調節，也無能力幫助欠發達地區，更談不上基本公共服務能力均等化，出現了滑向類似南斯拉夫所謂“契約社會(hui) 主義(yi) ”“多中心國家主義(yi) ”的不良傾(qing) 向。 

六是強化了企業(ye) 行政附屬地位，與(yu) 企業(ye) 改革方向相矛盾。財政包幹的基礎，是政府按行政隸屬關(guan) 係與(yu) 企業(ye) 進行稅利包幹，討價(jia) 還價(jia) 。財政包幹中廣泛采取的操作預算內(nei) 外收支的方式，就是操縱所屬企業(ye) 的利潤。也正是在1994年財稅改革後，弱化了國企對各級政府的行政依附，有利於(yu) 創造公平競爭(zheng) 的環境，從(cong) 而有條件從(cong) 1995年起大力推進國有企業(ye) 改革。

除上述改革外，還有兩(liang) 點更為(wei) 重要，但當時沒有改革的條件，留做分稅製改革成功之後逐步展開。

一是建立市場經濟財政治理體(ti) 製框架。我國計劃經濟反映在財政治理體(ti) 製上是統收統支，層層下達財政收入任務，層層上報財政支出預算，包括本級支出和收入上繳預算，逐級批準後執行。中央政府直接征集的財政收入較少，主要來自於(yu) 所管理的中央國有企業(ye) ，還靠層層上繳。地方政府從(cong) 所管理企業(ye) 獲得的收入，除自用以外需部分上繳。這種體(ti) 製是低效率，難以切合實際，缺乏激勵機製的。1956年毛澤東(dong) 同誌《論十大關(guan) 係》中就提出“發揮中央地方兩(liang) 個(ge) 積極性”，開始了改革探索。長期的多次反複，無外乎中央多分一點，還是少分一點，讓地方政府自主決(jue) 定支出多一點，還是中央批準多一點。

到改革開放之前，中國形成了特有的計劃經濟財政體(ti) 製。一是中央財政收入占比極低，1979年隻有20%，隨後逐年有所波動，到1993年仍隻有22%。而在同時期，蘇東(dong) 國家基本上維持統收統支體(ti) 製，中央財政收入占比在80%以上。當時我國中央財政收入占比也遠低於(yu) 可資比較的大中型市場經濟國家，美國、日本約60%，德國70%，澳大利亞(ya) 75%，英國、法國都約90%。二是中央與(yu) 地方財政支出占比大致相當，中央財政收支差額反映了地方上繳的規模。中央財政支出占比逐步下降，到1992年降到了31.3%，1993年進一步滑落到28.3%。這反映了中央財政的窘迫，更是事權安排不合理的體(ti) 現。三是在各級政府事權方麵，國防外交等作為(wei) 中央事權，由中央財政支出，其餘(yu) 都按機構的隸屬關(guan) 係安排預算，而隸屬關(guan) 係並沒有考慮不同層級政府合理的職能劃分。後兩(liang) 個(ge) 問題有關(guan) 事權和支出責任劃分合理調整，當時沒有解決(jue) 的基礎，重點是先解決(jue) 第一個(ge) 問題。

二是建立現代政府預算管理製度。當時，預算的完整性和可讀性都不足，預算的編製和審批程序不規範，預算執行偏差很大，甚至存在挪用資金的漏洞，預算的法製化和公開性更是缺項，等等。這些問題需要解決(jue) ，但不是最迫切，在合理分稅的基礎上，建立起新的中央地方財政關(guan) 係，解決(jue) 兩(liang) 個(ge) 比重過低，即財政收入占GDP的比重和中央財政收入占總財政收入比重過低的問題最為(wei) 迫切。解決(jue) 了這個(ge) 問題，才能確立起緊的財政政策應對通貨膨脹，也才能使各級政府間財政關(guan) 係基本穩定下來，著手規範預算管理。事實上，在分稅製改革成功的基礎上，從(cong) 1998年起預算管理製度改革穩步推進，部門預算、全麵預算、收支分類、規範轉移支付、規範預算程序、“收支兩(liang) 條線”、國庫集中收付、政府采購、預算監督、預算公開和管理信息化等等，改革宏大完整，內(nei) 部外部製衡。經過大致5年時間，現代公共預算管理製度框架逐步建立起來，至今仍不斷改進。

在財稅改革的準備階段，國家體(ti) 改委和中央財稅部門，基本認識是相當一致的，差距主要是步伐邁多大的問題。所得稅名存實亡、流轉稅完全過時、中央財政度日如年、應履行的職能無力承擔，不改革沒有出路，形勢逼人。1993年春，江澤民同誌組織專(zhuan) 班在玉泉山開始起草十四屆三中全會(hui) 文件，主題是明確社會(hui) 主義(yi) 市場經濟的體(ti) 製框架，醞釀以“整體(ti) 推進和重點突破相結合”的方式推進改革，目標催人。大家開誠布公討論，認真對比方案，重要措施由朱鎔基拍板決(jue) 策，大步伐改革的措施在爭(zheng) 論中基本達成一致。

三、分稅製改革的主要內(nei) 容

分稅製改革以財政一般預算收入為(wei) 重點，未涉及支出，也暫時未涉及預算外收入。抓住了一般預算收入，將正向激勵機製建立起來，應納入預算的收入就以比較小的阻力納入了預算。分稅製改革的目標是，建立起市場經濟財政體(ti) 係的框架。主要包括以下內(nei) 容：

一是事權和支出責任劃分基本保持穩定。改革基本沒有觸動這一方麵，主要是沿襲了既定做法，當然也導致劃分不清晰、不合理的弊端延續下來，特別是涉及全局性資源配置的事權和支出責任大量由省及省以下政府承擔，未及規範。金融改革中，宏觀管理事權向中央集中，主要體(ti) 現在貨幣政策、外匯管理。這屬於(yu) 在部門內(nei) 部將宏觀管理權上收，與(yu) 地方政府關(guan) 係不大。結合稅收征管、對外貿易等領域改革，對與(yu) 之相關(guan) 的中央地方事權做了調整。為(wei) 治理通貨膨脹，1993年6月朱鎔基提出的加強和改善宏觀調控的“十三條”，取消了人民銀行同分行的信貸包幹，分行不再有再貸款的權力，隻能提供信息和監管。改革之後，也取消了分層次的外貿包幹和外匯包幹以及出口補貼。

在改革中，收入分享和支出能力的保障，實際上打破了“事權與(yu) 財權相對應”的傳(chuan) 統觀念。簡單強調事權與(yu) 財權相對應是不正確的，財權是征集收入的權力，收入分享不是按滿足履行事權所需財力確定財權，而是根據稅種的經濟屬性確定財權和收入歸屬，按這樣的原則確定各級次收入，再加上轉移支付，形成了相應財力。實現“財力與(yu) 事權相匹配”，是分稅製改革和逐步完善措施所要爭(zheng) 取的目標。

二是收入分享按照市場經濟一般做法劃分為(wei) 中央地方收入。徹底打破包幹製，中央地方按稅種劃分收入，形成中央稅、地方稅、共享稅的收入劃分體(ti) 係。受多方麵因素影響，收入劃分還沒有完全做到嚴(yan) 格依據稅種屬性，當時比較多的稅種采用了分級共享的辦法。比如，企業(ye) 所得稅由中央和地方按照隸屬關(guan) 係分享，不利於(yu) 公平競爭(zheng) ，但當時此項改革的難度太大，暫未改動。稅製改革後增值稅是主體(ti) 稅種，按其屬性不應該由地方參與(yu) 分享，但因適用於(yu) 地方的稅種很少，隻好由地方分享25%。此外，增值稅對資源配置的幹擾比較小，當時增值稅還沒有轉型擴圍，主要麵向工商業(ye) 征收，所以也有一定的資源配置扭曲。但無論如何，增值稅在實施範圍中不帶行業(ye) 歧視，還是可以由地方小比例參與(yu) 分享的稅種。但進口增值稅都屬中央，增值稅出口退稅，地方不再承擔20%，都由中央負責，有利於(yu) 統一市場形成。

從(cong) 中央稅種看，關(guan) 稅原來有一小部分是地方承包的，都改為(wei) 中央稅，體(ti) 現國家權力；消費稅擔負調節產(chan) 業(ye) 政策、消費政策和環境政策的功能，應該是全國統一的，所以也設定為(wei) 中央稅。為(wei) 提高效率，消費稅都在生產(chan) 或進口環節征收，如果地方分享，會(hui) 產(chan) 生逆向政策效應。地方稅種主要包括營業(ye) 稅、個(ge) 人所得稅、城鎮土地使用稅、房產(chan) 稅等。按照上述劃分辦法調整後，中央從(cong) 地方集中了一部分收入，有利於(yu) 提高中央財政收入比重，增強中央宏觀調控能力。

三是建立稅收返還機製並引入轉移支付製度。為(wei) 了保證省及省以下政府履行職責的能力，采取保基數的辦法，建立增值稅、消費稅“兩(liang) 稅返還”機製。所謂“保基數”是按照“存量不動，增量調整”的原則，保證地方政府上年的支出基數。換句話說，改革隻對增量部分進行調整，存量部分按改革前的數額，通過稅收返還留給地方。同時為(wei) 調動地方積極性，分稅製改革規定，中央對地方的兩(liang) 稅返還采用1∶0.3的增長機製，即地方上劃中央的增值稅和消費稅收入每增長1%，中央對其稅收返還增長0.3%。從(cong) 實施情況看，稅收返還製度的出台有利於(yu) 減少改革阻力，確保新舊體(ti) 製平穩轉換。1995年中央對地方的公式化轉移支付起步。

以上簡要介紹了分稅製改革的主要內(nei) 容和一些政策選擇。這些政策選擇有其曆史背景。選擇生產(chan) 型增值稅，流轉稅和個(ge) 人所得稅的並軌統一，已做介紹。改革中，企業(ye) 所得稅由多軌並成了雙軌，仍保留按隸屬關(guan) 係征集收入，並實行內(nei) 外資兩(liang) 套稅製，主要是為(wei) 抓住主要矛盾，爭(zheng) 取更多的支持，確保改革成功，次要矛盾逐步解決(jue) 。2003年1月1日起，企業(ye) 所得稅中央地方五五分享，2008年1月1日新的企業(ye) 所得稅法生效，內(nei) 外資稅製統一，企業(ye) 所得稅終於(yu) 完成了並軌，補上了這兩(liang) 個(ge) 缺憾。

還有一些政策性選擇，主要包括三項：一是對預算外資金的處理，二是有關(guan) “九三基數”問題，三是公式化規範轉移支付問題。

第一，預算外資金的處理。

由於(yu) 多種曆史原因，預算外資金結構複雜、規模龐大，統計估算，1992年全國預算外資金與(yu) 預算內(nei) 資金之比達到1.1∶1的水平，可見其規模。當時不是沒有考慮解決(jue) ，1993年8月，朱鎔基在北戴河召開會(hui) 議研究，權衡利弊還是先放一放，主要是因涉及麵太廣，結構性改革太複雜。當時的預算外資金大部分是本應歸屬企業(ye) 的收入，如國有企業(ye) 折舊基金、大修理基金等，1992年下半年剛剛發布了“兩(liang) 則”，明確了歸屬，正在落實中，將其納入改革，會(hui) 增加協調的難度。預算外資金其餘(yu) 部分有的是各部門經商辦企業(ye) 的收入和各級政府有意不納入預算的資金。對於(yu) 前一部分，已布置各部門同所辦企業(ye) 脫鉤，“收支兩(liang) 條線”，要全力落實。對於(yu) 後一部分，則通過分稅製建立起並入預算的激勵機製加以解決(jue) 。還有相當一部分是土地出讓收入，並沒有明確必須納入預算。綜合考慮，總體(ti) 上沒有預算外資金改革的提法，降低複雜性，確保主要改革成功。

隨著國有企業(ye) 改革和財政體(ti) 製的持續推進，以及預算體(ti) 製改革和全麵清理各行政部門經商辦企業(ye) 改革的展開，應納入預算管理的資金全部進入了預算。需要指出這後兩(liang) 項改革內(nei) 容，也列為(wei) 中央紀委防範腐敗的治本性措施，可見改革的艱巨複雜性。到2011年預算外資金不再存在，終於(yu) 畫上了曆史的句號。

第二，“九三基數”問題。

1993年7月財稅工作會(hui) 議，朱鎔基到會(hui) 講話，宣布次年1月1日實行分稅製。財政部就分稅製改革初步方案向地方征求意見，絕大部分省份是持保留意見的，特別是一些沿海發達省份很抵觸。是年9月，朱鎔基親(qin) 自帶隊，到有關(guan) 省份主要是沿海發達省份做工作。有的省份甚至引用鄧小平同誌南方談話提出的一些要求，從(cong) 政治角度質疑改革，進而提出“九三基數”的要求，就是以1993年的財政收入為(wei) 稅收返還基數。如前所述，這次改革是增量改革，對存量要稅收返還。常規的做法是以1992年為(wei) 基期做稅收返還，再通過改革，大家共同努力，使財政收入都有足夠增量。“九三基數”離預算日曆年度到期還有4個(ge) 月，地方完全有時間和空間在數字上弄虛作假，以此為(wei) 基數做稅收返還，這會(hui) 把風險都留給中央財政。朱鎔基權衡再三擬接受“九三基數”，還反複做體(ti) 改委、財稅部門隨行人員的工作，並報經中央政治局常委會(hui) 研究決(jue) 定以1993年為(wei) 稅收返還基期年。

實際上，後四個(ge) 月確實出現了異常情況，9—12月地方財政收入增長756.95億(yi) 元，比上年同期分別增長了51.8%、62.5%、86.1%、121.3%，特別在沿海發達地區表現更為(wei) 明顯。對於(yu) 這種現象，朱鎔基非常重視，那年四季度，他曾布置多次檢查，還做出了凡違規操作不合理的基數可以扣除等政策。地方反映確有少數作假，但絕大多數是不再“稅利承包”，改按當時的稅製征收而增加的收入。既然如此，朱鎔基決(jue) 定1994年實行新稅製和分稅製後，財政收入必須保證有足夠的增長，否則要扣基數。事實上1994年財政收入增長了20%，到1996年實現與(yu) 名義(yi) GDP增長基本同步。盡管中央財政承壓很大，1994年對地方的稅收返還（1799億(yi) 元）占當年收入總量（2907億(yi) 元）的62%，但經過必要的妥協，緩釋了阻力，統一了思想，建立了財政收入穩定增長機製，保證了分稅製改革的順利推行，改革完全成功。

原因主要有三點：一是改革建立的新機製促使中央和地方共同努力，增加財政收入。二是新的稅製和征管體(ti) 製有效。三是有大量收入藏在預算外，“九三基數”有將其轉入預算內(nei) 的激勵作用。

第三，公式化規範轉移支付問題。

就改革方案向地方征求意見的時候，相當一部分中西部欠發達地區也有保留。主要是因為(wei) 雖然在方案中規定，中央將加大對地方的轉移支付，但地方擔心，一是規模夠不夠？二是能否規範，會(hui) 不會(hui) “跑部錢進”？針對此問題，國家體(ti) 改委宏觀司借鑒澳大利亞(ya) 的做法，提出了公式化的轉移支付模型。這個(ge) 模型以人口密度、地理狀況、氣候冷暖、地處邊境等客觀因素為(wei) 變量，代入各省實際財政支出數據，回歸標定模型參數。模型用於(yu) 測度支出成本客觀差異，指導公式化的轉移支付。

財政部接到朱鎔基批示後，參考此模型廣泛征求地方財政部門意見，進一步改進公式，形成了一般性轉移支付的規範。隨後，每年征求地方的意見進行改進，建立了基於(yu) 因素法和公式化分配的均衡性轉移支付製度，1995年安排了21億(yi) 元資金規模作為(wei) 起步。21億(yi) 元的規模確實不大，但由於(yu) “九三基數”，中央新增收入大量返回地方。再有就是支持外匯改革，需要額外增加支出。在外匯改革之前，不少中央部門都分配外匯額度，額度的價(jia) 格為(wei) 官方匯率和市場價(jia) 之差，並軌時為(wei) 3元/美元，差額部分需要財政安排預算予以抵補，1994年通過專(zhuan) 門設立的“外匯價(jia) 差補貼支出”科目安排85億(yi) 元，1995年28億(yi) 元，合計要多安排113億(yi) 元支出。這在當時可不是小數目，1994年中央本級支出才1995億(yi) 元，與(yu) 1993年相比增量僅(jin) 241億(yi) 元，外匯價(jia) 差增支占了35%。在從(cong) 緊財政政策時期，因上述因素，中央財政赤字已大幅增加，不宜增加過多。均衡性轉移支付起步規模不大，雖然初始兩(liang) 年，個(ge) 別西部省份財政相當困難，但是大家能夠理解，重要的是各個(ge) 地方都參與(yu) 討論轉移支付公式，打消了對“跑部錢進” 的顧慮。後來每年都請地方財政部門討論公式修改，均衡性轉移支付逐步增加到2018年的1.53萬(wan) 億(yi) 元，有力推動了地區間基本公共服務的均等化。

此後又增設了各類專(zhuan) 項轉移支付，一般都針對性地設置相對簡化的分配公式，加強規範化操作，輔助於(yu) 基本公共服務均等化。一段時間後者甚至超過了前者，主要是因為(wei) ，一些本應由中央行使的事權和支出責任放到地方，需給專(zhuan) 項補助，還有一些純屬地方事權和支出責任，中央部門有意願幹涉。後經清理合並，解決(jue) 了部分問題，真正要規範這一問題，還需事權和支出責任劃分的改革到位。

四、這一輪財稅體(ti) 製改革的成效

1993年啟動的持續十年的財稅體(ti) 製和政府預算管理製度改革，按照“整體(ti) 推進和重點突破相結合” 的改革路徑，大致可以分為(wei) 兩(liang) 個(ge) 階段。1993年和1994年是“重點突破”，稅製和分稅製改革，同其他重點領域的改革緊密配合，奠定了新體(ti) 製的基礎。隨後直至2003年是“整體(ti) 推進”，確立公共財政理念，保障義(yi) 務教育體(ti) 係，支持社會(hui) 保障製度、住房製度、國有企業(ye) 改革等，推進農(nong) 村稅費改革，並大力度全麵開展政府預算管理製度改革，成效明顯。

一是基本實現了財政收支的規範化、製度化，建立了穩定的收入增長機製。財政收入占GDP比重和中央財政收入占全國財政收入的比重逐年提高，宏觀調控能力顯著增強，全國統一市場加速形成。改革當年，中央財政收入比重迅速提升到55.7%，全國財政收入占GDP的比重也開始向合理區間回升。

二是建立了逆周期財政政策調節的基礎。在1994年“軟著陸”中發揮了從(cong) 緊財政政策的重要作用，並為(wei) 1998年轉為(wei) 擴張性財政政策奠定了製度基礎。1994年改革完成後，當年財政收入增加900多億(yi) 元，相當於(yu) 年度財政收入總量增加了20%。盡管因各種因素，中央財政赤字增加兩(liang) 倍之多，但這是表觀數字，改革之前財政特別是地方財政，有大量的預算外支出，表觀數字不可比，總的看還是產(chan) 生了財政緊縮效用，有效應對了當時的經濟過熱。

三是大幅提高了地區間公共服務均等化的水平。以2018年為(wei) 例，如果將東(dong) 部地區的人均GDP和人均財政收入作為(wei) 100，中、西部地區僅(jin) 相當於(yu) 東(dong) 部的50%左右，表明地區間差異較大。經過中央轉移支付後，雖然各地人均財政能力還有差距，但幅度已經遠遠小於(yu) 人均GDP和人均財政收入的差距，這就是轉移支付的均等化作用。

四是預算管理規範化、完整化、透明化，確立了公共財政的理念和現代政府預算管理的框架。預算外資金規模大幅減少，2011年起，應納入預算的預算外資金全部納入預算管理，一部分進入一般公共預算，大部分進入了政府性基金預算，預算完整性的問題得到了根本解決(jue) 。

五是支持公平競爭(zheng) ，要素流動。所有企業(ye) 統一稅製和財務會(hui) 計製度。財政政策緩解社會(hui) 保險代際補償(chang) 。在住房製度改革中，解決(jue) 公共部門住房貨幣化問題。不再保留針對農(nong) 業(ye) 農(nong) 村的農(nong) 業(ye) 稅和各種收費，等等。在其他領域整體(ti) 推進的改革中，財稅做了應有的配合。

稅製和分稅製改革，任務艱巨，時間緊迫，協調困難，但張弛有度，大獲成功。其中也反映出廣大財稅幹部的責任擔當和專(zhuan) 業(ye) 能力。這是一場社會(hui) 主義(yi) 市場經濟奠基性的改革。1993年11月25日，朱鎔基講到：“我確實感覺到這次財稅體(ti) 製改革是國家長治久安的基礎，誠如江澤民同誌講的，是有曆史意義(yi) 的。”甚至還講到：“如果還是以前那一套就要吃大虧(kui) ，最後就要崩潰。”

二十多年過去了，所奠定的基礎基本沒有變動，而是不斷地改進。更為(wei) 重要的是，與(yu) 金融、價(jia) 格等其他領域改革相配套，從(cong) 根本上解決(jue) 了經濟宏觀穩定能力不足和資源配置效率低的問題，基本建立了市場配置資源和以此為(wei) 基礎的宏觀調控體(ti) 製新框架。這輪“整體(ti) 推進和重點突破相結合”的整體(ti) 配套改革，成為(wei) 確立社會(hui) 主義(yi) 市場經濟方向以來，我國財政製度甚至是市場經濟製度建設的裏程碑。

2002年12月25日，朱鎔基接見全國財政工作會(hui) 議代表，在回顧和總結1994年稅製和分稅製改革、1998年積極財政政策、預算管理製度改革各項工作之後，講到：“可以說，這些年的財稅體(ti) 製改革，是新中國成立以來力度最大、成效顯著、影響深遠的改革，是決(jue) 策科學、設計周密、實施有力、運行平穩的改革。通過改革，財政收入大幅增長，為(wei) 經濟和社會(hui) 發展提供了強大的財力支撐。”“總之，在黨(dang) 中央、國務院的正確領導下，這些年是財政體(ti) 製改革力度最大的時期，是財政實力顯著增強的時期，也是財政宏觀調控作用發揮最好的時期。廣大財政戰線的幹部、職工艱苦努力所取得的成績，必將被載入財政事業(ye) 的光輝史冊(ce) 。”

五、相關(guan) 思考

1993年拉開序幕的財稅改革，奠定了中央地方財政稅收關(guan) 係的基礎，持續推進的預算管理製度改革，確立了公共財政的理念和相關(guan) 的基本製度。但改革的路還很長，有關(guan) 的道理先要講清楚。

（一）有關(guan) “土地財政”的討論

一個(ge) 時期以來，社會(hui) 上對分稅製改革有一些質疑，主要是認為(wei) 改革造成地方財力大幅度下降，逼出了“土地財政”。這種質疑根據不足。

第一，有的是不了解情況。實際上1993年以前地方就有所謂“土地財政”。“今年（1992）頭8個(ge) 月，房地產(chan) 業(ye) 有償(chang) 出讓土地約2000 宗，麵積達1000平方公裏以上。”當時的預算外收入，就有一部分土地出讓收入，還有一些連預算外都沒有列入。分稅製改革形成的將預算外收入逼入預算的機製，以及逐年來預算管理製度改革的不懈努力形成了複式預算體(ti) 係（目前預算外收支已經不複存在），土地收入作為(wei) 基金收入擺在明處。將政府處於(yu) 各級人大和社會(hui) 的監督之下，否則隱性的“土地財政”不知要增加多少腐敗的機會(hui) 。

第二，有的是因為(wei) 沒有深入研究問題的關(guan) 鍵所在。2018年我國中央財政收入占比為(wei) 46.6%。這是一般公共預算口徑，如果按複式預算口徑，加上政府性基金和社保基金等，占比將進一步下降。市場經濟國家，中央全口徑收入占比一般為(wei) 60%以上。從(cong) 國際比較來看，我國中央財政收入占比嚴(yan) 重偏低，現在地方稅種缺乏，房地產(chan) 稅推出後，如不調整其他稅種收入分配現狀，中央財政收入占比還會(hui) 下降。

第三，地方財政收入中土地出讓收入占比偏高，最重要的原因是城鄉(xiang) 土地製度二元化，是特殊的土地出讓製度造成的，這已嚴(yan) 重扭曲了土地資源配置和妨害社會(hui) 公平正義(yi) ，應是下一步改革的重點。香港大量土地為(wei) 政府所有，土地類收入占比也偏高，但由於(yu) 其房地產(chan) 稅健全，依賴土地出讓收入要小。

黨(dang) 的十八屆三中全會(hui) 通過的《中共中央關(guan) 於(yu) 全麵深化改革若幹重大問題的決(jue) 定》提出，“保持現有中央和地方財力格局總體(ti) 穩定”。在今後相當一個(ge) 時期要堅持這個(ge) 原則，著力點在增加中央財政支出占比，也就是落實《決(jue) 定》提出的“適度加強中央事權和支出責任”。

（二）我國中央與(yu) 地方財政治理體(ti) 製的狀況

我國中央與(yu) 地方的治理關(guan) 係，借鑒於(yu) 蘇聯，少量事務，如國防、外交等，作為(wei) 中央事權，其他方麵，從(cong) 中央到地方都行使類似的功能，“上下一般粗”，由中央通過文件和指示，要求部門和地方貫徹執行，層層下發文件，直至基層，部門機關(guan) 化。國家治理體(ti) 係中央和地方事權和支出責任劃分上的不合理，在財政上綜合表現為(wei) 中央財政支出占比過低，2018年約12%（加計政府性基金等按可比口徑匡算），而成熟市場經濟國家普遍在50%以上，OECD國家平均約61%。

我國中央與(yu) 地方關(guan) 係治理體(ti) 製的不合理，還表現在中央公務員占比上。剔除軍(jun) 人及涉及國家安全部門人員的不可比因素，我國中央公務員占公務員總數僅(jin) 為(wei) 6%，如果計入公立學校教工則更有國際可比性，我國僅(jin) 為(wei) 4%（2011年）。經合組織成員國的平均值為(wei) 41.41%，最為(wei) 分權的是美國，中央公務員占比超過12%。

從(cong) 上述兩(liang) 組數據看，我國是全世界“最小”的中央政府。我國除稅務、海關(guan) 、金融監管機構和近年來適度改革的機構是實體(ti) 化的以外，絕大多數部門都是機關(guan) 化的。各領域事務大都報經黨(dang) 中央、國務院統一決(jue) 策，各部門分解，層層下達，由對口的地方部門去執行，直到基層，方法一般是將文件細化，有的還附加報表，隱含形式主義(yi) 、官僚主義(yi) 的可能性。再通過各種形式的巡視、督導、督查，層層檢查落實的情況。從(cong) 這個(ge) 角度說，又是全世界“最大”的中央政府。督察組抽調各方麵幹部，進行短期培訓，再增設格式標準，由於(yu) 組成人員專(zhuan) 業(ye) 性不足、各自的經驗理念不同，檢查中難免疊加形式主義(yi) 、官僚主義(yi) 。

（三）適度加強中央事權和支出責任

劃分各級政府的職責（我國稱為(wei) 事權），應遵循“外部性範圍”“信息複雜性”和“激勵相容”三原則，而且可由低級政府承擔的職責，盡可能下放。按這樣的框架分析，總體(ti) 上看，我國應由中央政府直接承擔的職責不適當地下放了。

國家整體(ti) 安全是全域外部性的職責，應由中央管理並作統一協調。例如，緝私原由多部門參與(yu) ，以地方公安為(wei) 主管理，造成明目張膽的走私，1999年改為(wei) 海關(guan) 總署設立直屬緝私警察部隊。再如，“海岸警衛”長期是“五龍治海”，多部門共同管理，而且多依賴地方對口部門。直至黨(dang) 的十八屆三中全會(hui) ，把事權和支出責任劃分列為(wei) 改革的重點，並提出適當增強中央事權後，黨(dang) 中央高度重視，經過數年協調，才實現了海警部門統一管理的格局。還如，武警部隊原為(wei) “央地雙管”，弊病很多，現在列入軍(jun) 隊序列，實現了“中央垂管”。這些職能還實現了中央部門實體(ti) 化管理。

跨區域外部性職責，也應作為(wei) 中央事權。我國相應的中央部門是機關(guan) ，地方各級對口部門做實質性管理，辦法是“壓實屬地責任”。這種職責劃分不符合“外部性範圍”和“激勵相容”原則，低級政府有利於(yu) 處理“信息複雜性”，但有可能損害整體(ti) 利益，是不合理的治理體(ti) 製。例如，近年發生的非洲豬瘟疫情，對我國養(yang) 豬業(ye) 造成了毀滅性打擊，疫情輸入地或是不重視或是瞞報、不報，疫情蔓延開來，已經找不到源頭，無法追責。又如，當年發生的毒奶粉事件，也對奶業(ye) 造成了毀滅性打擊，經過近十年才恢複信譽，事後調查處理，在牛奶中加三聚氰胺，當地的質檢部門是知道的，但為(wei) 了保當地的利益，明知不管。再如，長春疫苗案，也是當地主管部門放鬆質檢，國家食藥監局建立了“飛檢”製度，在“飛檢”中發現了問題，未及時處理，有害疫苗已對接種者造成損害，嚴(yan) 重影響政府公信力。還如，鴻茅藥酒案，該藥酒確有毒性，卻大做廣告廣為(wei) 銷售，被外省醫生公開質疑，被藥廠所在縣警察跨省抓捕，事件影響惡劣。所列舉(ju) 的事件有共同的特點，監控跨域銷售的食品、藥品質量和會(hui) 造成跨域傳(chuan) 播的疫情，應由中央部門及分支機構垂直管理，並俱有要求地方有關(guan) 部門配合的權利，以加強對“信息複雜性”的處理。

這類事務，市場經濟國家無一例外都由中央垂管。例如，美國食品藥品監管署（FDA）有約2萬(wan) 人的隊伍，研究和檢測部門設在馬裏蘭(lan) 州，有數千人，其他人員駐在各地的分支機構，負責就地監管，並指導地方機構協助溯源。跨州、跨國銷售的食品、藥品，都必須向FDA送檢，無驗證碼不得銷售。實際上絕大部分食品、藥品都由FDA監管。對飯館和地產(chan) 地銷食品的監管，由基層政府負責，有利於(yu) 處理“信息複雜性”。為(wei) 監督各分支機構，FDA建立了“飛行檢查”製度，由專(zhuan) 業(ye) 人員隨機抽檢，我國的“飛檢”就借鑒於(yu) 此。我國對食品藥品安全監管等跨區域外部性領域，涉及的中央部門應加快實體(ti) 化改革，並建立協調機製。在此類領域還有如公共衛生應急管理、跨地區環境保護等。

在地區之間公平正義(yi) 的領域，黨(dang) 的十八大以來也做出了一係列改革。例如，由於(yu) 中國法院、檢察院行政體(ti) 係屬地方，存在司法地方化的問題，甚至地方黨(dang) 委、政府的領導幹擾辦案，法院不受理涉嫌行政違法的訴訟，或者插手案件，在涉及地區之間的案件中“拉偏架”，黨(dang) 中央審議通過了“設立跨行政區劃人民法院、人民檢察院試點方案”，從(cong) 最高人民法院設立巡回法庭著手試點。目前的“庭”，可以一定程度上糾正地方法院的“拉偏架”，但一審還在地方法院，效率不高，存在漏洞，目前高級官員貪汙案件，采用指派管轄權的方式，降低了屬地影響，也有其他問題。“庭”改為(wei) “院”，排他性負責跨區域民事和重大刑事案件的一審，接管當地法院不受理的涉嫌行政違法訴訟，以及審判高級官員貪腐案件，更有效地解決(jue) 此類問題。與(yu) 此相關(guan) 聯還有偵(zhen) 查權的配套，可以建立公安部直屬、派駐全國的警察隊伍，類似FBI。再如，社會(hui) 養(yang) 老保險，關(guan) 乎勞動力的跨區域流動，我國為(wei) 地方管理，在可比國家中是唯一的，從(cong) 2018年起，開始了向全國統籌過渡，但實現中央統一管理還有漫長的路要走。

處理好“信息複雜性”是必須麵對的問題。如前所述，食品藥品監管等需要以中央實體(ti) 化管理為(wei) 基礎，指導地方政府協助處理相關(guan) 事務。還有一些職責，因高信息複雜性同跨域外部性交織，適合於(yu) 中央和地方分工負責。例如，社會(hui) 醫療保險，信息複雜性超過社會(hui) 養(yang) 老保險，我國是地方管理為(wei) 主，中央整合了多部門管理職能，成立國家醫保局，指導跨地區醫保銜接，建立醫保藥物負麵清單等。再如，義(yi) 務教育也有類似的性質，以地方管理為(wei) 主，可應對信息複雜性，中央給予專(zhuan) 項轉移支付，並建立專(zhuan) 項轉移支付隨人口流動可攜帶製度。大量信息複雜性高的事務具有域內(nei) 外部性，應為(wei) 地方管理，自主決(jue) 策，這方麵我國中央政府各部門幹預過多，設立的一些專(zhuan) 項轉移支付是不必要的。

（四）結語及事權和支出責任改革的實現方式

黨(dang) 的十八屆三中全會(hui) 提出“財政是國家治理的基礎和重要支柱”，並將事權和支出責任劃分作為(wei) 改革重點。從(cong) 國家治理的角度提高了財政定位。財政一半是“財”，一半是“政”，財政改革與(yu) 政治製度高度相關(guan) ，重大政府職能調整也都與(yu) 財政相關(guan) ，我國如此，各國無一例外。

美國在“進步時代”，由社會(hui) 輿論推動政治共識，產(chan) 生現代預算製度，有效防範了腐敗。FDA也是在那一時期建立，結束了聯邦多部門監管不能統一、各城市分散監管、標準不一致、假冒偽(wei) 劣食品藥品橫行、人民備受痛苦的局麵。“進步時代”還推動了“修憲”，將含混的“州際貿易條款”加以明確，為(wei) 聯邦管理跨區域經濟事務提供憲法支撐。這一時代及以後陸續建立的現代治理體(ti) 係，在全球範圍產(chan) 生了廣泛影響。

戰後日本中央和地方政府的職能配置具有高度集權化和機關(guan) 化色彩，主要體(ti) 現在中央政府通過機關(guan) 委任事務製度，大量介入地方政府事務，約有600餘(yu) 項。通過專(zhuan) 門立法等方式，中央政府將事權委托地方執行，但保留最終決(jue) 策權，地方在具體(ti) 執行時也必須接受中央的指導和監督，地方議會(hui) 不得幹預。據統計，都道府縣事務的80%、市町村事務的40%，屬於(yu) 中央政府委托的機關(guan) 委任事務。這種體(ti) 製效率低下，在景氣時代還可以容忍，但自20世紀90年代開始，經濟陷入了衰退，需加大財政政策擴張力度，低效率體(ti) 製廣受批評，改革的共識增強。90年代中期執政黨(dang) 抓住機會(hui) ，開始分權化改革，撤銷了幾百部法律，取消機關(guan) 委任事務，按照事權屬性將其重新配置。其中，約300項劃歸地方政府，改為(wei) 地方自治事務；約250項改為(wei) 法定委托地方事務，並明確中央的幹預限於(yu) “改善勸告”或“代理執行”；其餘(yu) 約50項改為(wei) 中央事務，由中央政府機構自行實施。

我國政治體(ti) 製的顯著優(you) 勢是黨(dang) 中央集中統一領導。黨(dang) 的十九屆四中全會(hui) 將“堅持和完善中國特色社會(hui) 主義(yi) 製度、推進國家治理體(ti) 係和治理能力現代化”作為(wei) 主題，並強調“理順中央和地方權責關(guan) 係，加強中央宏觀事務管理，維護國家法製統一、政令統一、市場統一”。遵照這一總要求，宜全力推進相關(guan) 改革，對公共衛生應急管理、食品藥品安全、國家安全、跨地區司法公平公正、跨地區環境保護等領域所涉及的中央部門，加快實體(ti) 化改革，明確中央地方共管事務和分工機製，對明確屬於(yu) 地方管理的事務堅決(jue) 放權。通過事權和支出責任改革，助推國家治理體(ti) 係和治理能力現代化。

黨(dang) 的十八屆三中全會(hui) 通過的《決(jue) 定》提出 “適度加強中央事權和支出責任”，黨(dang) 的十九屆四中全會(hui) 再次做了強調。我們(men) 要加深學習(xi) 理解，對於(yu) 我國現存不符合市場經濟一般規律的中央地方事權和支出責任劃分，要堅定又可控地不懈推進改革。