北宋人對本朝超邁唐代的財政能力和國家治理效果頗為(wei) 自得，稱宋太宗朝歲入緡錢已“兩(liang) 倍於(yu) 唐室矣”，兩(liang) 稅收入“租增唐七倍”，加上夏稅，“無慮十倍”，又稱北宋財用“十倍於(yu) 漢，五倍於(yu) 唐”。程頤說北宋“有超越古今者五事”，第一事即“百年無內(nei) 亂(luan) ”。那麽(me) ，北宋財政能力是如何保障社會(hui) 治理的呢？

北宋支持社會(hui) 治理目標實現的財政機製主要包括以下方麵。

一是以賦役製度發揮保障財政供給和調節貧富、維持穩定的雙重作用

王曾瑜指出宋代鄉(xiang) 村賦役攤派有四種方式：按田地多寡肥瘠、按人丁、按戶等、按家業(ye) 錢和稅錢，除人丁外，都是以財產(chan) 為(wei) 攤派標準，常是混通攤派。

宋朝賦稅攤派原則是“天下租賦科撥支折，當先富後貧，自近及遠”。職役攤派的原則也是富者多擔，貧者少擔或不擔，征派的依據是戶等，而戶等劃分的依據是資產(chan) 。首先按有無應稅資產(chan) 劃分了主戶和客戶。主戶戶等劃分各縣“隨其風俗，或以稅錢貫百，或以地之頃畝(mu) ，或以家之積錢，或以田之受種，立為(wei) 五等”，然後“各以鄉(xiang) 戶等第定差”，攤派職役。負擔最重的衙前、裏正、戶長、耆長於(yu) 第一、二等戶差派，負擔較輕的鄉(xiang) 書(shu) 手、壯丁等於(yu) 第四、五等差派，資產(chan) 少於(yu) 一定數額的主戶有職役“免出之法”。

宋人自詡“凡州縣諸般色役並是上等有物力人戶支當，其鄉(xiang) 村下等人戶除二稅之外，更無大段差徭。自非大饑之歲，則溫衣飽食，父子兄弟熙熙相樂(le) ”。雖然實際征收中官員加碼，豪強欺奪，法外擅征層出不窮，下等戶並不能溫衣飽食，熙熙相樂(le) ，但富者多擔、貧者少擔的賦役征收原則和形式公平有利於(yu) 社會(hui) 穩定。

二是建立了較前代更為(wei) 周密的災傷(shang) 賑濟的財政應對機製

北宋的賦稅蠲免在前代基礎上，法製化趨於(yu) 完備，水、旱、蝗災和戰亂(luan) 等被列入賦稅災傷(shang) 減免範圍，減免的賦稅包括二稅、津渡稅、牛具稅、商稅等。

宋朝製定了報災、檢核、監察等係統的災傷(shang) 減免法律製度，較唐朝更趨合理和周密。除百姓訴災、地方官員檢核外，還設檢田使臣監察地方官的減免實效，防止其因政績考課而“不依災傷(shang) 檢放，勒令民戶依舊納稅，致民力愈困”。

宋朝製定了據災傷(shang) 程度相應減放的製度，張文指出，宋代製度規定“災傷(shang) 二分至五分為(wei) 小饑，放稅在二分至五分之間；災傷(shang) 五分至七分為(wei) 中饑，放稅在五分至七分之間；災傷(shang) 七分以上為(wei) 大饑，放稅也在七分至十分之間”。檢放分數據貧富而有別，如明道二年(1033)四川饑荒，“免四等以下戶今秋田稅之半，三等以上十之三”。

北宋還新創多種賦稅緩征製度，豐(feng) 富了應對災傷(shang) 的財政手段。其主要措施賦稅展限、倚閣都是宋朝首創。展限即在繳納期限外再給予延遲繳納的明確時限。倚閣(住催)即暫時擱置賦稅，延納時限視情況而定。

賦稅緩征既暫時緩解了百姓當前困境，又不損失政府財政總量。緩征也根據貧富而有差，在同次災傷(shang) 中貧弱者較富有者可優(you) 先倚閣，賦稅緩征時間長短也與(yu) 稅戶負擔能力直接相關(guan) 。緩征和蠲免常同時施行，如大中祥符九年(1016)京東(dong) 、淮南蝗旱，災田“按定合放數外，所納稅物三分以下者並與(yu) 倚閣，四分以上者更放一分”。

三是社會(hui) 保障係統及其財政支持較前代更為(wei) 完備

宋代是中國古代社會(hui) 保障製度發展的高峰期，形成了救荒、濟貧、扶弱三個(ge) 方麵的社會(hui) 保障體(ti) 係，以及倉(cang) 儲(chu) 備荒、災傷(shang) 賑濟、日常救助等措施。宋朝建立財政撥款、賦稅性收入和經營性收入等社會(hui) 保障體(ti) 係的多種財政支持機製。內(nei) 藏、朝廷、三司(戶部)撥款，不論儲(chu) 備財政，還是“經費”財政，都會(hui) 用於(yu) 各類賑濟。

除了財政撥款外，社會(hui) 救濟的穩定經費來源既有稅收性收入，如“隨苗帶納，歲歲而有”的專(zhuan) 充賑濟的義(yi) 倉(cang) 主要來自於(yu) 兩(liang) 稅附加稅，又有經營性收入，如救助老幼貧疾者的廣惠倉(cang) 就是以沒入戶絕田“募人耕，收其租”，常平倉(cang) 更是依靠經營取息維持運行的主要救濟機構。俞菁慧指出，王安石變法則將“平準”“賑濟”常平舊模式變成了“經營”性新常平機製。醫療救濟的和劑局也是出售藥物循環做本。

北宋因大力強化征調體(ti) 係開拓工商業(ye) 財源，整頓兩(liang) 稅收入，財政汲取能力較唐代大為(wei) 提高。盡管北宋實行募兵製，財政支出遠超唐代，仍得以較好地維持了軍(jun) 費、官俸等財政支出，保障了國家機器的順利運行。同時以更為(wei) 周密和積極的財政舉(ju) 措在社會(hui) 治理方麵建立了多項新機製，取得了較好的效果。

但與(yu) 之相伴的是地方財政壓力和民眾(zhong) 賦稅負擔不斷加重。北宋財政體(ti) 製的基本特點是高度中央集權，製定設計的前提是保障中央財政支出。在北宋前期，軍(jun) 隊和官僚數量尚未膨脹，財政征收及中央對地方財權的收奪尚不苛嚴(yan) 。北宋後期，收奪地方財權的手段——無額上供錢、經製錢及各種封樁錢物花樣迭出，地方財政日陷窘境。不僅(jin) 開辟了多項歸屬中央的新法財賦，而且不斷加征附加稅和雜稅，將有償(chang) 購買(mai) 變為(wei) 無償(chang) 賦稅，最終層層傳(chuan) 遞，轉嫁為(wei) 百姓的沉重負擔。

這種趨勢從(cong) 北宋後期到南宋不斷加重。最終雖不至於(yu) 如朱熹所說路州都明諭下級“不必留心民事，惟務催督財賦”，但地方財力趨勢是不斷弱化。另一方麵，在政績考課和士人情懷驅使下，也探索出若幹新的國家治理，特別是地方治理模式。

（作者為(wei) 華東(dong) 師範大學曆史學係教授、博士生導師）