養(yang) 老金改革終於(yu) 在年末有了明確回應。

　　12月23日上午，十二屆全國人大常委會(hui) 第十二次會(hui) 議舉(ju) 行第二次全體(ti) 會(hui) 議，國務院副總理馬凱作關(guan) 於(yu) 統籌推進城鄉(xiang) 社會(hui) 保障體(ti) 係建設工作情況的報告。報告指出，按照中央部署，有關(guan) 部門經過廣泛調查研究和反複論證，已經擬訂了改革方案，並經國務院常務會(hui) 議和中央政治局常委會(hui) 審議通過，我國將推進機關(guan) 事業(ye) 單位養(yang) 老保險製度改革，建立與(yu) 城鎮職工統一的養(yang) 老保險製度。

　　在會(hui) 上，馬凱介紹，將推進機關(guan) 事業(ye) 單位養(yang) 老保險製度改革，建立與(yu) 城鎮職工統一的養(yang) 老保險製度。改革的基本思路是“一個(ge) 統一、五個(ge) 同步”。“一個(ge) 統一”，即黨(dang) 政機關(guan) 、事業(ye) 單位建立與(yu) 企業(ye) 相同基本養(yang) 老保險製度，實行單位和個(ge) 人繳費，改革退休費計發辦法，從(cong) 製度和機製上化解“雙軌製”矛盾。“五個(ge) 同步”，即機關(guan) 與(yu) 事業(ye) 單位同步改革，職業(ye) 年金與(yu) 基本養(yang) 老保險製度同步建立，養(yang) 老保險製度改革與(yu) 完善工資製度同步推進，待遇調整機製與(yu) 計發辦法同步改革，改革在全國範圍同步實施。

　　“養(yang) 老金改革方案獲批，方案公布或指日可待，這標誌著養(yang) 老金改革邁出了一大步。”首都經濟貿易大學勞動經濟學院教授、勞動與(yu) 社會(hui) 保障係主任呂學靜表示。他透露，下一步具體(ti) 繳費標準還需要看在四五個(ge) 前期研究方案中，具體(ti) 遴選。

　　在上海金融與(yu) 法律研究院研究員聶日明看來，報告中最大的亮點在於(yu) 機關(guan) 事業(ye) 單位同步改革以及明確統籌層次，但統籌過程中如何解決(jue) 各地財力差異帶來的相關(guan) 問題，值得仔細考慮。多位專(zhuan) 家也提到，數萬(wan) 億(yi) 並軌成本也是需要考慮的。

　　不過，當記者致電詢問參與(yu) 方案製定的專(zhuan) 家時，都對方案出台的具體(ti) 時間表予以了回避。

　　“一個(ge) 政策出台了還得拿方案，財務方案，執行方案等。這個(ge) 方案還需要多久，應該是2015年的事情。”清華大學就業(ye) 保障研究中心主任楊燕綏在12月24日的“中國退休政策研討會(hui) ”表示。楊曾多次參與(yu) 國家養(yang) 老相關(guan) 製度的調研和政策建議。

　　並軌：萬(wan) 億(yi) 成本從(cong) 何來？

　　據統計，我國在職公務員數量約700多萬(wan) ，各類事業(ye) 單位126萬(wan) 個(ge) 約3000萬(wan) 人。養(yang) 老金並軌，意味著這3700萬(wan) 人將轉到城鎮職工養(yang) 老保險體(ti) 係中。

　　而要實現數千萬(wan) 人的養(yang) 老金並軌，需要一筆巨大的成本。楊燕綏認為(wei) ，在養(yang) 老保險製度逐步統一的過程中涉及到“三筆錢”的處理問題。

　　第一部分是過去已經退休的“老人”的養(yang) 老金發放問題。以前機關(guan) 發放的養(yang) 老金主要來自財政預算，但事業(ye) 單位既有自籌也有來自財政預算。改革後這一部分由社會(hui) 發放，但並不能全都放入職工養(yang) 老保險中去，這一部分還需財政出錢。

　　第二部分是“中人”的養(yang) 老金問題。這部分職工工作了幾十年，工作期間視同已經繳納養(yang) 老保險。“當年企業(ye) 養(yang) 老金改革就‘隻點菜沒買(mai) 單’，形成了‘空賬’。但不論事業(ye) 單位改革還是機關(guan) 改革形成空賬後，異地遷徙後視同繳費的賬怎麽(me) 算？”她提出這一疑問。

　　第三部分是改革以後事業(ye) 單位繳費20%從(cong) 哪裏列支。

　　“中央政府、地方政府、單位、個(ge) 人這幾個(ge) 主體(ti) 之間各自之間如何承擔上述三筆費用，將來必須有一個(ge) 執行方案。”楊燕綏表示。

　　在聶日明看來，最大的難點還是機關(guan) 事業(ye) 單位的“中人(已經在職、未退休的職工)”問題。

　　“新人(剛入職)參照現行辦法參保，老人(已退休)由財政補貼，不存在曆史成本，最大的難點在於(yu) 中人。”聶日明表示，“中人”的工齡會(hui) 被“視同繳費年限”，以2013年的靜態數據，不考慮價(jia) 格變動，據此測算轉軌形成的潛在窟窿約上萬(wan) 億(yi) 。

　　武漢大學社會(hui) 保障研究中心教授殷俊認為(wei) ，財政負擔短期是不會(hui) 增加過大的。“補繳中人、老人的部分沒必要一步到位，逐年遞增，支出壓力不會(hui) 變大；長期看來也不會(hui) 減少，因為(wei) 沒有通過養(yang) 老金渠道下發的收入，也會(hui) 通過工資下發，總體(ti) 政府需要支出的是不變的。”

　　據聶日明測算，事業(ye) 單位中人成本約3.7萬(wan) 億(yi) ，機關(guan) 單位中人成本約4.5萬(wan) 億(yi) ，而2013年全國基本養(yang) 老保險基金累計結存僅(jin) 31275億(yi) 元。

　　高額的轉型成本如何覆蓋？聶日明給出了兩(liang) 個(ge) 思路：要麽(me) 由財政支付這一部分缺口，要麽(me) 機關(guan) 事業(ye) 單位用城鎮職工養(yang) 老保險的錢，暫時補缺。但問題是，“這兩(liang) 條路都麵對巨大壓力”。

　　“當年企業(ye) 職工養(yang) 老轉軌之初，養(yang) 老賬戶空無一文，統籌賬戶的基金缺口主要由財政來彌補，過渡養(yang) 老金也是從(cong) 養(yang) 老保險基金池中解決(jue) ，一直到今天逐漸收支平衡。”他表示，財政顯然是出不起這筆錢，勢必要占用企業(ye) 養(yang) 老保險的存量基金，但這對企業(ye) 職工來說又是一種掠奪。

　　不過，談及機關(guan) 事業(ye) 單位並軌，接受記者采訪的專(zhuan) 家都表示，這必將是大勢所趨。

　　“改革短期來說會(hui) 損害部分人的利益，但長遠來說是受益的，3700萬(wan) 人的養(yang) 老金納入幾億(yi) 人的大池子裏，依靠整個(ge) 社會(hui) 的力量，風險分擔能力無疑會(hui) 增強。”中國社會(hui) 科學院人口與(yu) 勞動經濟研究所助理研究員程傑認為(wei) ，轉型成本和國有企業(ye) 改製的問題是一樣的，涉及到曆史欠賬，還是要以財政支出為(wei) 主。

　　統籌：央地矛盾如何化解？

　　在上述會(hui) 議上，馬凱亦提出，進一步提高統籌層次，統一規範製度和政策。具體(ti) 是，職工養(yang) 老保險要在完善省級統籌的基礎上，積極穩妥推進基礎養(yang) 老金全國統籌，合理劃分中央和地方籌資與(yu) 支付責任，統籌基金的使用和管理，增強基金的互濟性和抗風險能力；城鄉(xiang) 居民基本養(yang) 老保險實行基金省級統一管理，化解基金管理分散化的風險。

　　這意味著，提高養(yang) 老金統籌層次，將更進一步。

　　“關(guan) 於(yu) 提高統籌層次，這也是大家現在最關(guan) 心的，也是聽說正要做的事。我提出一個(ge) 建議：2007年勞社部發3號文，提出了省級統籌的六個(ge) 標準，我的意見是，再搞全國統籌的時候不要再附加標準了。假的統籌層次的情況不應該再發生了，時代發展這麽(me) 快，學界批評這麽(me) 多，這種情況不應該再出現。”鄭秉文曾直言，提高統籌層次隻有一個(ge) 標準，就是資金流的核算、支出和管理的層次。

　　實際上，今年以來，養(yang) 老保險多層次統籌體(ti) 係已有一定進展。今年4月，國務院提出將新農(nong) 保和城鎮居民養(yang) 老保險“合二為(wei) 一”，建立統一的城鄉(xiang) 居民基本養(yang) 老保險；2月份，人社部要求未來完成城鄉(xiang) 居民和城鎮職工養(yang) 老保險之間可以轉移銜接，製度上完成了社會(hui) 養(yang) 老保險的統一。

　　但現在最大的問題是，在城鄉(xiang) 養(yang) 老保險銜接的基礎上，養(yang) 老保險的全國統籌如何實現？

　　目前，全國隻有6個(ge) 省市做到了省級統籌的層次，而在遼寧等地，統籌層次還大多維持在縣級層次。統籌層次低，則意味著養(yang) 老保險很難隨人走，出省後難以有效銜接。

　　事實上，早在2008年初，國務院曾在山西省、上海市、浙江省、廣東(dong) 省、重慶市先期開展試點，與(yu) 事業(ye) 單位分類改革試點配套推進，但時至今日進展不大。

　　“因為(wei) 把一個(ge) 國家的問題放到地方了，本身是本末倒置了。事業(ye) 單位改革，本身是要全國統一，國家層麵來做。”程傑表示，中央政府、中央財政、全國各個(ge) 省市一盤棋，是一個(ge) 大的趨勢。

　　報告針對當下養(yang) 老保險存在的問題就指出，由於(yu) 各地財政承受能力和基金結餘(yu) 分布不均，且統籌層次仍偏低，社會(hui) 保障互濟功能發揮不夠，導致地區之間待遇差別較大。

　　根據聶日明測算的數據，2012年，養(yang) 老金結餘(yu) 最高的省份是廣東(dong) ，為(wei) 3879.6億(yi) 元；最低的是西藏，為(wei) 24.6億(yi) 元，兩(liang) 省相差157倍。由此可見養(yang) 老金總量在區域間的巨大差異。

　　聶日明舉(ju) 了一個(ge) 例子，用來說明區域之間養(yang) 老保險福利在省份之間的天壤之別。在廣東(dong) ，2012年繳費基數為(wei) 1373元，每月領取1924元，養(yang) 老替代率140%，意味著9個(ge) 在職職員繳納的養(yang) 老保險養(yang) 1個(ge) 退休職工；而在黑龍江，平均繳納和領取養(yang) 老金則倒置了過來，分別是3506、1488元，養(yang) 老替代率僅(jin) 42%，意味著平均1.5個(ge) 在職職工養(yang) 1個(ge) 退休人員，為(wei) 全國最低水平，無疑給在職職工造成極大負擔。

　　這意味著，在中國社保本地化的管理模式下，如果實現全國層次的統籌，雖然區域之間的差距縮小了，但一旦拉平，經濟發達省份與(yu) 落後省份之間的矛盾、省市縣之間財權事權分割問題，比比皆是。

　　“全國統籌的話，假如讓廣東(dong) 、上海等養(yang) 老金結餘(yu) 高的省份補貼給遼寧，經濟發達省份當然不願意，收的錢還不如計入本地GDP中；而且如果將省市縣的財權上收，地方收費缺乏動力也會(hui) 出現供給不足的狀況。”聶日明向記者拋出了一係列問題，“全國統籌難度很大”。

　　“每個(ge) 問題都挺難的。”楊燕綏稱，對於(yu) 養(yang) 老保險改革的主要方向，實際上十八屆三中全會(hui) 報告都已經有明確：基礎養(yang) 老金全國統籌；機關(guan) 事業(ye) 單位養(yang) 老金並軌；精算平衡；漸進式遲退休以及基金長期收支平衡。

　　在12月22日人社部召開的社會(hui) 保險信息披露工作視頻會(hui) 議，要求到，2015年底前，省、市兩(liang) 級都要建立社會(hui) 保險信息披露工作製度。■