《中共中央國務院關(guan) 於(yu) 深入打好汙染防治攻堅戰的意見》(下稱《意見》)11月7日發布。《意見》明確要求，統籌汙染治理、生態保護、應對氣候變化，保持力度、延伸深度、拓寬廣度，以更高標準打好藍天、碧水、淨土保衛戰，以高水平保護推動高質量發展、創造高品質生活。

　　《意見》有哪些新的亮點?與(yu) 以往的“汙染防治攻堅戰”相比，在總體(ti) 要求和具體(ti) 措施上有何不同?在減汙降碳和能源安全等方麵有哪些新的提法?8日，國務院發展研究中心資源與(yu) 環境政策研究所副所長常紀文在接受第一財經記者采訪時，就《意見》進行了解讀。

　　“堅決(jue) 打好”和“深入打好”有何不同?

　　第一財經：2018年6月，《中共中央國務院關(guan) 於(yu) 全麵加強生態環境保護堅決(jue) 打好汙染防治攻堅戰的意見》印發，時隔3年，又印發了上述《意見》。從(cong) 字麵上看，一個(ge) 是“堅決(jue) 打好”，一個(ge) 是“深入打好”。這兩(liang) 者有何不同?

　　常紀文：為(wei) 了遏製環境汙染，鞏固汙染防治和生態保護成果，中共中央、國務院於(yu) 2018年6月發布了《關(guan) 於(yu) 全麵加強生態環境保護堅決(jue) 打好汙染防治攻堅戰的意見》，該意見的目標期是2020年底，與(yu) 2020年底全麵建成小康社會(hui) 的目標是相匹配的。該意見設立的目標如期實現了，在新時期必須按照2035年美麗(li) 中國基本實現的目標，設立2025年和2035年兩(liang) 個(ge) 階段汙染防治的階段性目標，隻有這樣，才能為(wei) 今後的工作定好調並作出科學部署。

　　為(wei) 此，中共中央、國務院發布了上述《意見》。兩(liang) 份意見，前者是後者的繼承和發展，後者為(wei) 前者的製定和實施奠定了堅實的體(ti) 製、製度和機製基礎。

　　《意見》因為(wei) 設立了更高的目標，同樣是難度大的攻堅戰。加上新設立的“雙碳”目標，要緩解我國生態環境保護結構性、根源性、趨勢性壓力，解決(jue) 重點區域、重點行業(ye) 突出的汙染問題，目標實現難度可能更大。

　　第一財經：《意見》在基本原則上也與(yu) 過去有很大的不同，突出強調要“方向不變、力度不減”“問題導向、環保為(wei) 民”，以及“精準、科學、依法治汙”“係統觀念、協同增效”。為(wei) 何要確定這些原則?

　　常紀文：其實這些原則在前幾年就被提出了，如在疫情期間，一些地方就出現了經濟增長的暫時困難，出現了放鬆環境保護監管的現象，中央就做出了“方向不變、力度不減”“的指示;為(wei) 了克服生態環境執法“一刀切”現象，防止生態環境執法波及麵擴大進而影響經濟和社會(hui) 的發展，中央提出了“精準、科學、依法治汙”“的要求。

　　“問題導向、環保為(wei) 民”一直是中央的要求，這一次予以強調，就是響應各方麵期盼，解決(jue) 老百姓關(guan) 心的熱點和重點生態環境問題，體(ti) 現生態環境保護執政為(wei) 民的要求。將這幾個(ge) 原則寫(xie) 進《意見》，是對前幾年提出的行之有效的環境保護工作原則的鞏固和發展，有利於(yu) 將生態環境保護工作與(yu) 經濟社會(hui) 發展工作有機地統籌起來。

　　三大保衛戰如何“深入”才更有效?

　　第一財經：新一輪的汙染防治攻堅戰外部條件已經發生了很大變化，特別是“雙碳”目標的提出，以及應對氣候變化、能源安全、產(chan) 業(ye) 鏈供應鏈安全、糧食安全問題越發突出，深入打好汙染防治攻堅戰該如何找準發力點?

　　常紀文：《意見》既有內(nei) 容的增量，如“雙碳”工作，也有更加細化的規定，如生物多樣性和生態安全保護的工作要求。深入打好汙染防治攻堅戰本來涉及經濟和社會(hui) 發展的各方麵，再加進“雙碳”目標和要求，會(hui) 更加牽涉經濟和社會(hui) 發展的各方麵，如果工作開展順利，會(hui) 有利於(yu) 促進經濟和社會(hui) 的全麵、係統發展和提升。

　　但是我國麵臨(lin) 國際經濟和社會(hui) 百年未有之變局，要深入打好包括“雙碳”戰役在內(nei) 的汙染防治攻堅戰，難度會(hui) 比以前更大，道路會(hui) 比以前更加曲折，因此必須進行周密的設計和係統的考慮，特別是要考慮《意見》實施引發的應對氣候變化、能源安全、產(chan) 業(ye) 鏈供應鏈安全、糧食安全問題。個(ge) 人建議對《意見》實施的經濟和社會(hui) 風險進行第三方預評估，提出一些預防和治理“一刀切”措施，防止措施不精準、不係統造成係統性風險。

　　第一財經：《意見》強調了要深入打好藍天保衛戰、碧水保衛戰、淨土保衛戰。三大保衛戰如何“深入”才更加有效?

　　常紀文：深入打好藍天保衛戰、碧水保衛戰、淨土保衛戰，一些工作是以前工作的深化，如實施化肥農(nong) 藥減量增效行動和農(nong) 膜回收行動，到2025年，農(nong) 村生活汙水治理率達到40%，化肥農(nong) 藥利用率達到43%，全國畜禽糞汙綜合利用率達到80%以上;到2025年，縣級城市建成區基本消除黑臭水體(ti) ，京津冀、長三角、珠三角等區域力爭(zheng) 提前1年完成。

　　也有一些工作內(nei) 容是新增的，如嚴(yan) 格落實糧食收購和銷售出庫質量安全檢驗製度和追溯製度;“十四五”時期推進100個(ge) 左右地級及以上城市開展“無廢城市”建設，鼓勵有條件的省份全域推進“無廢城市”建設;加強持久性有機汙染物、內(nei) 分泌幹擾物等新汙染物治理和調查監測、環境風險評估，強化地下水汙染協同防治等。

　　對於(yu) 這三大汙染防治攻堅戰部署的工作，應當按照《意見》的要求建立科學的工作思路和策略：堅持山水林田湖草係統治理、汙染防治和減碳協同增效的觀念，堅持在“五位一體(ti) ”的格局內(nei) 深入開展汙染防治攻堅戰，切忌就生態環境而論生態環境;堅持以問題為(wei) 導向，解決(jue) 人民群眾(zhong) 關(guan) 心的熱點和難點生態環境問題，打通經濟和社會(hui) 可持續發展的堵點和痛點;科學、精準、依法發力，將生態環境執法督察的規律與(yu) 生態環境保護本身的規律、經濟和社會(hui) 發展的規律結合起來，防止執法監管措施擴大化。在防止“一刀切”方麵，特別要防止整改時間不科學和考核期間過短，要留有餘(yu) 地。

　　如何強化責任落實，強化監督考核?

　　第一財經：深入打好汙染防治攻堅戰，提高生態環境治理現代化水平十分關(guan) 鍵。《意見》提出了一些具體(ti) 措施，你對此有何評價(jia) ?

　　常紀文：深入打好汙染防治攻堅戰，解決(jue) 問題的能力最關(guan) 鍵。這個(ge) 能力既包括應對生態環境保護的經濟、社會(hui) 、技術能力，還包括國家治理的能力。中央最近強調，碳達峰碳中和是對國家治理能力的一場大考驗。新時期包括“雙碳”工作在內(nei) 的汙染防治攻堅戰，要深入打好，更是對國家治理能力的一場大考驗，各方麵要引起重視，及早入手，加強學習(xi) ，充分調研，開展分析研判，搶占先機，防止工作被動。

　　根據我近幾年在一線的工作調研，在全麵強化生態環境法治保障方麵，我建議在“依法對生態環境違法犯罪行為(wei) 嚴(yan) 懲重罰”的基礎上，既要加強對違法犯罪的民營企業(ye) 及其責任人的打擊，也要加強對違法犯罪的國有企業(ye) 及其責任人的懲罰力度，重點打擊指使或者默許違法犯罪的法定代表人或者企業(ye) 實控人，防止下屬成為(wei) 替罪羊，真正發揮生態環境法治的威懾力。同時完善碳達峰碳中和的標準體(ti) 係，製定長江、黃河、黃河、海河等流域的生態環境治理標準和汙染物排放標準。

　　在健全生態環境經濟政策方麵，建議打開思路，加強生態環境產(chan) 權改革，譬如放開生態保護紅線以外的國家所有、集體(ti) 所有的林地、草地經營權，在嚴(yan) 格保護中吸引社會(hui) 投資，將綠水青山全麵係統地轉化為(wei) 金山銀山。

　　在實施環境基礎設施補短板行動方麵，建議在鄉(xiang) 村全麵開展農(nong) 村生態環境整治行動，將改水改廁、垃圾分類、河道池塘整治、庭院美化、道路修建、綠色產(chan) 業(ye) 有機結合起來，提升生態環境容量。

　　在提升生態環境監管執法效能方麵，加強公眾(zhong) 參與(yu) ，爭(zheng) 取在2025年前後修改《環境保護法》《行政訴訟法》，全麵啟動社會(hui) 組織依法對行政機關(guan) 提起生態環境行政公益訴訟的製度。我個(ge) 人判斷，2025年全麵啟動生態環境行政公益訴訟的各方麵條件基本具備。

　　第一財經：近年來，我國在推動地方政府做好生態環境保護工作中，也大力推行了黨(dang) 政同責、一崗雙責等製度。在新一輪汙染防治攻堅戰中，如何強化責任落實，強化監督考核?

　　常紀文：在新一輪汙染防治攻堅戰中，要繼續發揮生態環境保護黨(dang) 政同責和生態環境保護督察製度的最終保障和威懾作用，但是在新時代更要大力推進引導性和鼓勵性製度建設，調動各方麵的積極性，讓老百姓、企業(ye) 和市場主動參與(yu) ，發揮人民群眾(zhong) 和市場的創造性作用，隻有這樣，綠水青山才能守得住、守得久。

　　在具體(ti) 的實施中，生態環境保護黨(dang) 政同責、生態環境保護督察和“雙碳”考核中，要科學、精準實施，切忌“一刀切”。在出台和實施相關(guan) 的政策時，要加強相關(guan) 部門的會(hui) 商，用服務經濟和社會(hui) 的思維來開展監管，給地方和企業(ye) 留足整改和調整生產(chan) 的時間。