公積金是一筆巨大的財富，預計到“十二五”期末，繳存總額將達到6.69萬(wan) 億(yi) ，餘(yu) 額達到3.58萬(wan) 億(yi) 。這是一筆巨量的“沉睡資金”。與(yu) 此同時，這一製度的“正當性”正受到嚴(yan) 重質疑。其涉及的巨大利益，也會(hui) 阻礙相關(guan) 的改革。但從(cong) 長遠來看，市場化的改革要求把財產(chan) 的自由支配權還給個(ge) 人，公積金製度可以轉變為(wei) 真正互助性質的合作基金，但必須讓公眾(zhong) 自由參與(yu) 、自由支配。

　　讓公積金真正回歸“個(ge) 人所有”

　　曾經的和現在的“北漂”們(men) ，如果還沒有來得及把自己賬戶上的住房公積金全部提取出來的，恐怕要追悔莫及了。最近北京一項名為(wei) 放鬆、實為(wei) 收緊的公積金提取政策，可能將使得這些沒有北京戶籍的人士曆年繳存的公積金永遠“沉睡”下去。

　　按照這一“新政”，提取公積金的次數由一年一次改為(wei) 三個(ge) 月提取一次。這被很多媒體(ti) 解讀為(wei) “政策放寬”。的確，提取手續和條件在一定程度上放寬了，但新政策同時規定了“提取限額”是過去三個(ge) 月的繳存額。也就是說，如果不買(mai) 房或者大修，個(ge) 人將不能通過以租房的形式來提取公積金賬戶的累積餘(yu) 額。對於(yu) 非京籍“北漂”（甚至是有北京戶口但買(mai) 不起房的個(ge) 人）來說，以後隻能每年折騰四趟去提取公積金，而一旦他們(men) 決(jue) 定離開北京，將帶不走這些本該屬於(yu) 自己的財產(chan) 。

　　在改革開放三十多年之後的今天，中國的經濟體(ti) 製中依然還有很多計劃時代的“殘餘(yu) ”。住房公積金製度就是其中之一。它原本是為(wei) 了解決(jue) 住房市場化改革中的資金缺口問題，但如今其“政府包辦”的弊端卻越來越凸顯出來。可悲的是，它又與(yu) 平民百姓的生活息息相關(guan) ，牽涉到幾乎所有人的切身利益。

　　本屆政府提出理順“政府與(yu) 市場”的關(guan) 係。而在公積金的問題上，恰恰體(ti) 現出“雙重的雙軌製”的特點。其一，住房已經高度市場化，公積金卻是政府對個(ge) 人住房投資強勢幹預下的“強製性儲(chu) 蓄”；其二，在繳存上，政府機構、事業(ye) 單位、國有壟斷企業(ye) 的公積金製度往往異化為(wei) 隱性的高福利補貼，類似的例子已經不勝枚舉(ju) 。

　　按照《住房公積金管理條例》第三條，“職工個(ge) 人繳存的住房公積金和職工所在單位為(wei) 職工繳存的住房公積金，屬於(yu) 職工個(ge) 人所有。”按道理，公積金的“產(chan) 權”是明晰的，無論是個(ge) 人繳存的，還是任職機構同比例上繳的公積金，都是屬於(yu) 個(ge) 人的。但在公積金的製度設計下，繳存者對這筆資金卻沒有自由支配權，甚至還處處受限。

　　公積金製度之變

　　據住建部數據，截止到2011年年末，住房公積金繳存總額已達4萬(wan) 億(yi) 元，除去公積金貸款，餘(yu) 額已達2.1萬(wan) 億(yi) ，每年全國約有1億(yi) 人繳納；預計到“十二五”期末，繳存總額將達到6.69萬(wan) 億(yi) ，餘(yu) 額達到3.58萬(wan) 億(yi) 。這是一筆巨量的“沉睡資金”。

　　中國的公積金製度是效法新加坡“中央公積金製度”的結果。在由福利分房向市場化轉軌的進程中，1991年5月，上海在全國率先建立了住房公積金製度。當時，住房緊張的主要瓶頸是資金短缺。因此在這一時期，公積金主要用於(yu) 發放住房建設貸款，彌補建設資金不足。上海嚐到甜頭之後，1994年7月，國務院頒布了《國務院關(guan) 於(yu) 深化城鎮住房製度改革的決(jue) 定》，要求在全國全麵推廣住房公積金製度。不過，隨著房地產(chan) 市場的迅速發展，利潤的誘惑使得房地產(chan) 開發商大量湧入，資金不再成為(wei) 主要問題。然而，製度一旦誕生，就有延續下去的慣性—它隻需要找到另外一個(ge) 存在的理由。公積金製度有了向“住房保障”的第一次轉向。

　　1998年，國務院頒布了《關(guan) 於(yu) 進一步深化城鎮住房製度改革，加快住房建設的通知》，要求“調整住房公積金貸款方向，主要用於(yu) 職工個(ge) 人購買(mai) 、建造、大修理自住住房貸款”。1999年4月，國務院頒布了《住房公積金管理條例》，進一步明確住房公積金隻能用於(yu) 發放個(ge) 人住房貸款，住房建設貸款被停止。上述條文使得公積金製度完成了重大的轉向，奠定了今日製度的根基。2002年3月，國務院對《住房公積金管理條例》進行修訂，一直沿用至今。

　　2010年後，公積金製度出現了第二次重大轉向。這一年，住建部突破了《條例》的規定，開展公積金貸款用於(yu) 保障房建設試點。這一次的轉向，相當於(yu) 對上世紀90年代“彌補住房建設資金不足”的用途的回歸。其背景是，一方麵公積金經過十幾年的累積，已經有了巨大的結餘(yu) ；另一方麵，政府卻一直在為(wei) 所謂保障房的建設資金發愁，公積金的大盤子自然而然成為(wei) 了重要的目標。2010年8月5日，住建部公布了首批公積金貸款支持保障性住房建設試點城市的名單，共計28個(ge) 城市、3類保障房、133個(ge) 項目入選，貸款額度約493億(yi) 元。

　　不過，這一舉(ju) 措引起了巨大的爭(zheng) 議。按照公積金製度設計的初衷，這是一種職工個(ge) 人之間的“互助型”住房保障製度。根據2002年修訂的《住房公積金管理條例》，住房公積金應當用於(yu) 職工購買(mai) 、建造、翻建、大修自住住房，任何單位和個(ge) 人不得挪作他用。此外，如前所述，公積金為(wei) 職工“個(ge) 人所有”，公積金管理中心並非金融機構，而是行政事業(ye) 單位，並無權隨意挪用。不過，隨著試點的展開，“私產(chan) ”就這麽(me) 被挪作“公用”了。

　　除此之外，在近年來的改革中，有些地方政府開始允許職工個(ge) 人提取住房公積金用作他途。比如，一些地方同意以租房為(wei) 由提取公積金，而海南省公積金還可以用於(yu) 支付子女學費、物業(ye) 費、醫療費等。雖然背離了公積金的初衷，但好歹也是對個(ge) 人財產(chan) 權利一種追認式的肯定。不過，據報道，類似的做法並不占多數，“90%以上的地方公積金仍隻能用於(yu) 買(mai) 房”。

　　正當性喪(sang) 失，該如何改？

　　盡管公積金製度一直在為(wei) 自己的存在尋找一個(ge) 接一個(ge) 的理由，但我們(men) 不得不說，這一製度的“正當性”（legitimacy）已然喪(sang) 失。

　　作為(wei) 互助型的一種住房保障製度，公積金存在的一個(ge) 正當性就是讓繳存者個(ge) 人得益。但是，20年來，這一製度的真正受益者又是誰呢？很多論者已經提及，住房公積金是“劫貧濟富”。理由是，隻有買(mai) 得起房的人才能夠真正享受到公積金製度的最主要的好處—低息貸款，但在現如今房價(jia) 飛漲的背景下，大量的中低收入人群根本買(mai) 不起房，他們(men) 所繳納的公積金，無疑是在“補貼”買(mai) 得起房的高收入人群。

　　除了高收入人群，公積金的真正受益者恐怕是政府和銀行。住房公積金的繳存者隻能按年利率1.21%計息，而住房公積金中心將公積金存在銀行的年利率是2.33%。這個(ge) 利差收益，以及公積金中心購買(mai) 國債(zhai) 的利息收益、發放公積金貸款的利差收益，按照《住房公積金管理條例》第29條的規定，“住房公積金的增值收益……用於(yu) 建立住房公積金貸款風險準備金、住房公積金管理中心的管理費用和建設城市廉租住房的補充資金。”這些收益並沒有用於(yu) “本金”的投入者、強製儲(chu) 蓄的存款人身上，而是用於(yu) 填補政府財政支出的“不足”。從(cong) 銀行方麵看，住房公積金中心的托存銀行是工商銀行、中國銀行、農(nong) 業(ye) 銀行、建設銀行和交通銀行五家。據法學教授王湧估算，公積金存在銀行的年利率是2.33%，而銀行利用公積金存款對外發放商業(ye) 貸款，貸款利率一般高於(yu) 7%，銀行在公積金項目上的營利約為(wei) 5%。此外，每年商業(ye) 銀行還向公積金中心收取手續費，包括歸集手續費和貸款手續費，總額在50億(yi) 元以上。

　　甚至於(yu) ，當年效法的“老師”本身也出問題了。2014年5月，有新加坡的blogger發表了《你的公積金去了哪兒(er) 》的文章，竟然遭到總理李顯龍起訴。六七月間，數千新加坡民眾(zhong) 舉(ju) 行了“還我公積金”的示威集會(hui) ，抗議政府鯨吞公積金。

　　正當性已失，改革卻舉(ju) 步維艱。2002年修訂的《條例》至今未變，完全與(yu) 市場化的改革大潮脫節。住建部數次提出修訂《條例》，但都無疾而終，包括今年。任何一座城市中都遍地可見的“公積金套現”小廣告，證明了這一製度延續至今的荒謬。但我們(men) 不得不承認，圍繞著這一製度的巨大利益，將嚴(yan) 重阻礙有關(guan) 廢止它的討論，相關(guan) 的政策建議也會(hui) 被認為(wei) 是“激進”。不過，從(cong) 長遠來看，市場化的改革要求把財產(chan) 的自由支配權還給個(ge) 人，公積金製度可以轉變為(wei) 真正互助性質的合作基金，但必須讓公眾(zhong) 自由參與(yu) 、自由支配。

　　短期內(nei) ，現實的辦法恐怕還是對這一製度進行一些修修補補。但最基本的，必須回歸公積金的本原，讓繳存者個(ge) 人真正獲益，而不是製造種種障礙，防範個(ge) 人提取公積金。這一方麵需要擴大住房公積金的使用範圍，甚至超越住房的用途，並最大限度地簡化提取手續；另一方麵，要打破地方保護主義(yi) ，讓個(ge) 人的公積金賬戶不因為(wei) 人才的流動而陷入沉睡。

　　唐鈞：“用買(mai) 不起房的人的錢買(mai) 房”

　　近日關(guan) 於(yu) 公積金縮水等話題再次引發熱議，公積金為(wei) 什麽(me) 不能很好地輔助我國的民生事業(ye) ，其是否還應該存在下去，到底應該怎麽(me) 改革？就這些問題，時代周報專(zhuan) 訪公積金問題研究者，中國社科院社會(hui) 政策研究中心秘書(shu) 長唐鈞。

　　公積金製度有違設計初衷

　　時代周報：如何看待網上風傳(chuan) 的公積金利息極低，完全跟不上通貨膨脹的問題？

　　唐鈞：住房公積金是保障性質，設計初衷是“高收入者不補貼，中低收入者較少補貼，最低收入者較多補貼”，讓普通職工特別是中低收入家庭買(mai) 得起房、住得上房。但是現在這一初衷未能實現，體(ti) 現在使用過公積金的人占繳納的總人數的比例很低，從(cong) 廣東(dong) 的情況看，隻有不到10%的參加者有過按揭（記者注：根據廣東(dong) 省官方公布的數據，2012年廣東(dong) 省住房公積金繳存人數達1050萬(wan) 人，累計發放貸款73萬(wan) 筆），這麽(me) 低的比例應該可以說明問題。這樣一來老百姓的這部分財產(chan) 得不到保值增值。

　　時代周報：在國外，有什麽(me) 比較理想的公積金或者類似製度可供我們(men) 參考嗎？目前有報道說新加坡也出現了很強的反對公積金的聲音，您怎麽(me) 看？

　　唐鈞：新加坡的公積金和我們(men) 根本不是一回事情，沒有可比性。在新加坡叫中央公積金，中央公積金本是個(ge) 人賬戶式的養(yang) 老保險製度，後來因為(wei) 積累的資金在國際市場上投資風險太大，於(yu) 是新加坡政府將其與(yu) “住者有其屋”的政策相配套，拿養(yang) 老保險基金貸給參保人買(mai) 房，使一項製度成就了兩(liang) 件好事。後來，中央公積金的使用範圍進一步擴大，也可用於(yu) 治療大病。

　　而中國的製度設計其實有點東(dong) 施效顰，養(yang) 老歸養(yang) 老，住房歸住房，兩(liang) 者完全不搭界了。光為(wei) 住房籌措一筆公積金，其合理性就差之毫厘，失之千裏。“被規定”為(wei) “專(zhuan) 款專(zhuan) 用”的住房公積金，近年來的使用狀況其實並不理想，貸款人數比例和貸款金額比例都很低，從(cong) 受益的角度來看，大多數繳存職工實際上是這項製度的局外人，開句玩笑，就是“用買(mai) 不起房的人的錢，來幫買(mai) 得起房的買(mai) 房”。近年來，隨著房價(jia) 越來越貴，買(mai) 不起房的人越來越多，這項政策的正當性更受到質疑。

　　時代周報：有人建議廢除公積金製度，您有什麽(me) 看法？如果您不同意廢除的話，認為(wei) 是否應該進行改革？

　　唐鈞：我們(men) 從(cong) 1999年以來一直提建議，把社保資金跟住房公積金合並，老百姓可以用這個(ge) 錢去買(mai) 房、看病。

　　前幾年開始就有些省市出台政策，家庭成員患重大疾病的可以提取住房公積金。對於(yu) 繳存職工本人來說，一旦患了大病，在醫療保險並不能全額支付醫療費以致產(chan) 生大額“自費”時，就有可能先賣了自己住的房子解燃眉之急，何況住房公積金。反過來說，如果公積金賬戶中明明存了一筆錢，但卻不能用於(yu) 醫療，眼睜睜地看著“繳存職工”死去，又於(yu) 心何忍？在現代社會(hui) 中，疾病永遠是最大的社會(hui) 經濟風險。所以，在社會(hui) 保障製度的整體(ti) 設計中，必須有個(ge) 輕重緩急的排序。所以對住房公積金這樣的政策安排是很有道理的。

　　個(ge) 人財產(chan) 收益應歸個(ge) 人

　　時代周報：有評論指出公積金的“增值收益”與(yu) 公積金繳存者完全“絕緣”，在您看來現在公積金“增值收益”的使用有哪些不合理？

　　唐鈞：個(ge) 人賬戶是個(ge) 人財產(chan) ，所以公積金的收益應該歸個(ge) 人，否則就沒有正當性。

　　2004年出台的財政部、國務院住房製度改革領導小組、中國人民銀行關(guan) 於(yu) 《建立住房公積金製度的暫行規定》中明確規定：“住房公積金是一種長期性住房儲(chu) 金”，“歸職工個(ge) 人所有”。按物權法的規定，顯而易見的是，這筆“儲(chu) 金”生出的增值利潤，自然而然也就應該歸職工個(ge) 人所有。

　　銀行與(yu) 住房公積金的一個(ge) 最基本的差別就是：去銀行存款是自願的，而住房公積金則不同，是“強製性”儲(chu) 蓄，“國家”二話不說，就從(cong) 你的工資中扣走了，然後還從(cong) 你的“老板”那裏又拿了一份。這樣的運作方式就使“繳存人”與(yu) 政府有關(guan) 部門之間的權利和義(yi) 務關(guan) 係不同於(yu) 一般儲(chu) 蓄。國家強製性地籌措這筆錢，理由自然是為(wei) 繳存人著想。從(cong) 計劃經濟向市場經濟轉軌，其中一個(ge) 最基本的要點就是產(chan) 權問題。因此，在處理“增值收益”時，就得分外謹慎。

　　從(cong) 公平角度來講，建議“增值收益”給到退休時從(cong) 未動用過住房公積金的人“分紅”，以表示對他們(men) “無私貢獻”的回報。

　　時代周報：有關(guan) 職能部門如公積金管理中心從(cong) 公積金收益中抽水（管理費用），您認為(wei) 是否合理？

　　唐鈞：《住房公積金管理條例》相關(guan) 解釋是，“由住房公積金管理中心按照規定的標準編製全年預算支出總額，報本級政府財政部門批準後，從(cong) 住房公積金增值收益中上交本級財政，由本級財政撥付。”我認為(wei) 這樣的規定不合理，理由如上，個(ge) 人財產(chan) 的收益應該歸個(ge) 人，而不是財政，不合理的規定就需要修改。

　　公積金管理難監管

　　時代周報：在具體(ti) 管理製度上，目前的公積金管理體(ti) 製有哪些漏洞？

　　唐鈞：世紀之交時，據說曾有2600多個(ge) 管理機構將其七零八碎地瓜分。後來經過多年的改革歸並，管理機構的數字下降到606個(ge) 。但按《住房公積金管理條例》的要求，應該隻有直轄市、省會(hui) 城市、計劃單列市和地級市可以設立住房公積金管理中心，按這個(ge) 標準，可以設立管理機構的城市全國共有342個(ge) 。因此，其餘(yu) 264個(ge) 實際上就是違規設立的，其中包括“省直的”、“區縣的”或者“行業(ye) 的”。

　　20世紀80年代，美國的一位經濟學家曾經評價(jia) 新加坡的中央公積金：這些由政府管理的巨額資金雖然是一筆獨立運作的公共基金，但在政府急需用錢時，肯定會(hui) 情不自禁地想動用它。為(wei) 此，新加坡政府對中央公積金立下了極為(wei) 嚴(yan) 格的管理製度，使這位經濟學家的預言沒能成為(wei) 現實。

　　然而，中國住房公積金的管理現在卻被地方和行業(ye) 的管理機構操控，在這些管理機構的背後都有著一位或幾位具有絕對權威的“大老板”，當地方或行業(ye) 急需用錢時，他們(men) 會(hui) 不會(hui) “情不自禁”？當然，這還是用到地方的或者行業(ye) 的“集體(ti) 利益”上。再進一步，如此管理體(ti) 製，又有讓貪腐分子伸手的漏洞。

　　根據新聞報道，各地自行開發的公積金管理係統達數百套，每個(ge) 係統動輒花費數百萬(wan) 元到上千萬(wan) 元，每年還有幾十萬(wan) 、上百萬(wan) 元的升級維護費用。幾百個(ge) 係統的開發，幾個(ge) 億(yi) 的投入，來管一個(ge) 公積金，浪費驚人。為(wei) 什麽(me) 各地都要自行開發公積金管理係統，明眼人一看就明白，電腦係統開發的經費中可以“運作”的“空間”太大了，其中的貓膩自不待言。更重要的是，各地自行其是地開發管理係統，就不能讓管理係統互通互聯。

　　100萬(wan) 與(yu) 3萬(wan)

　　六安瓜片

　　前兩(liang) 年，準備了很久，打算去羅布泊轉轉，唯一疏忽了的，就是一顆搖搖欲墜的爛牙。果然，剛剛抵達羅布泊湖心，牙痛奪走了我所有的好奇心。一怒之下，喝了二兩(liang) 伊力特，自己把爛牙拔掉了。

　　回到自己的城市。找了朋友打聽，說種牙需要1.5萬(wan) 元。善解人意的老婆說，你把公積金取出來去補吧。

　　這個(ge) 平時不會(hui) 出現在生活中的詞語，在這個(ge) 瞬間給了我一個(ge) 暴栗。上次整好是一年前，因為(wei) 結婚從(cong) 女友升級為(wei) 賤內(nei) 的她吩咐說，你工作都8年了，把公積金取出來吧。在南方這個(ge) 一線城市，一旦有了房子，或者結婚證上另一半有房子的話，提取公積金是件很容易的事。所以大家總想動點公積金的念頭。

　　實際上結婚以前，我也在看中一枚徠卡鏡頭以後動過提取公積金的念頭，但被各種繁瑣的提取機製嚇破了膽：不是需要提供購房證明，就是需要提供租房證明，後者還需要辦理各種納稅證明等。於(yu) 是我將目光瞄準了天橋上的提取公積金廣告。一打聽，對方要兩(liang) 成的好處費。惜錢如命的我，斷然放棄了這個(ge) 念頭。

　　實際上並沒有什麽(me) 損失，身邊所有人都說，你就當存錢好了，存個(ge) 三五十年，就能交首付了。

　　這種說法實在讓人很難為(wei) 情，在一次不經意中掃過的工資條上，發現每個(ge) 月，公積金的賬戶上隻增加了960元。相比動輒數萬(wan) 一平米、又不能講價(jia) 的房價(jia) 來說，懷揣賬本，連挺直腰板走進售樓部的勇氣都沒有。

　　這令我一度認為(wei) 自己將終身啃老。畢竟在城市中央，奮鬥了整個(ge) 青春的父母，換回來了一套90平米的房子。

　　但婚姻改變了這一切，賤內(nei) 搖身一變，成了家裏的女王大人，為(wei) 了結婚，東(dong) 湊西湊，在城市的邊緣買(mai) 下了一套兩(liang) 房一廳。此時，我的公積金賬戶裏，默默無聞的3萬(wan) 元正淚流滿麵（對了，我在北方工作過幾年，那裏還有一個(ge) 公積金賬戶，到現在我都不知該怎麽(me) 把錢取過來）。

　　很快，辦理業(ye) 務的小姑娘在派頭十足的公積金管理中心斜睨了我一眼，叫我掏出結婚證和購房合同，說三五天以後，你去附近的銀行就可以把錢提取出來了。這一切比我想象的簡單多了。

　　果然一旦有了房子，人就像獲取了一張特種許可證一樣，可以將那些看似無法盤活的資金盡情揮霍。但這3萬(wan) ……，盡管才過去一年，我已經無法記得它當時究竟花到哪裏去了。和一百多萬(wan) 的房價(jia) 相比，這簡直無法讓人抬得起頭，但這卻是我好幾年的公積金收入。

　　如今，整整一年過去了，女王大人盡管對我采取了較為(wei) 寬鬆的財政政策，但忽然之間，管理費、網絡費、水電費的攀升，反倒讓生活質量開始下滑，加上城郊的生活，讓我們(men) 兩(liang) 個(ge) 土著對這個(ge) 城市失去了主人翁的優(you) 越感。

　　更不堪的或許還在未來，牙科診所報出的1.5萬(wan) 治療費，依照女王大人的批示，等到公積金賬戶上湊夠這筆錢，至少還需要半年。不過換個(ge) 角度想，國家用各種政策建立起來的公積金“保護”製度，令如許的人無法提取這筆錢，而我卻可以拿著這筆錢種牙，是不是多少體(ti) 現出了一些優(you) 越感？▉