中國社會(hui) 保障已全麵進入到“製度優(you) 化”的新階段。在國家全麵深化改革中，社會(hui) 保障製度優(you) 化的目標被定位為(wei) “更加公平可持續的社會(hui) 保障製度”，但在製度優(you) 化路徑的選擇上還存在著許多爭(zheng) 論。本文從(cong) “優(you) 化目標——優(you) 化路徑”這一整體(ti) 性分析視角出發，對我國社會(hui) 保障項目、社會(hui) 保障體(ti) 係、社會(hui) 保障籌資和社會(hui) 保障行政管理等關(guan) 鍵製度進行優(you) 化分析，從(cong) 而提出“四位一體(ti) ”的優(you) 化路徑。

　　社會(hui) 保障製度是現代國家一項重要的社會(hui) 經濟製度。改革開放以來，隨著計劃經濟體(ti) 製向市場經濟體(ti) 製的轉變，我國實現了由政府和企業(ye) 保障轉向社會(hui) 保障、由職工保障擴展到城鄉(xiang) 全體(ti) 居民保障的重大變革。在這一轉變中，主要任務是“製度補缺”，優(you) 先解決(jue) 了農(nong) 村社會(hui) 保障製度短板的問題，這標誌著我國社會(hui) 保障製度發展從(cong) “無”已經進入到“有”的階段。

　　2013年開始，中國社會(hui) 保障進入到具有決(jue) 定性意義(yi) 的全麵發展階段，即從(cong) “有”如何到“優(you) ”的新發展階段。這一階段將麵臨(lin) 許多挑戰，即增強公平性、適應流動性和保證可持續性，對此逐步形成共識，並上升為(wei) 國家改革戰略。社會(hui) 保障製度優(you) 化的目標在國家全麵深化改革中被定位為(wei) “更加公平可持續的社會(hui) 保障製度”，也正是在這個(ge) 意義(yi) 上，社會(hui) 保障的製度優(you) 化問題無疑具有全局性的影響和作用。但理論界和實際部門在推進和實施路徑的選擇上，存在著明顯分歧和爭(zheng) 論。因此，本文從(cong) “優(you) 化目標——優(you) 化路徑”這一整體(ti) 性分析視角出發，對社會(hui) 保障項目、社會(hui) 保障體(ti) 係、社會(hui) 保障籌資和社會(hui) 保障行政管理等關(guan) 鍵製度進行優(you) 化分析，從(cong) 而提出“四位一體(ti) ”的優(you) 化路徑。

　　一、以社會(hui) 保障國民待遇的理念，實現社會(hui) 保障項目的整合

　　1.社會(hui) 保障國民待遇是“保基本”的主要體(ti) 現

　　“國民待遇”原是指在民事權利方麵一個(ge) 國家給予在其國境內(nei) 的外國公民和企業(ye) 與(yu) 其國內(nei) 公民、企業(ye) 同等待遇，而非政治方麵的待遇。近年來，“國民待遇”又開始被運用於(yu) 研究一國內(nei) 部的社會(hui) 領域，在同一個(ge) 國家或地區範圍內(nei) ，其國民所能夠平等和共同享有的政治、經濟、科技、文化、教育、醫療衛生等方麵的權利和待遇。國民待遇體(ti) 現了公平原則，即每個(ge) 公民應該享有公平的國民權益和保障。

　　作為(wei) 社會(hui) 權利的重要內(nei) 容和基本形式，社會(hui) 保障的國民待遇是指國民所能夠平等和共同享有的社會(hui) 保障權利。因此，隨著覆蓋城鄉(xiang) 居民的社會(hui) 保障體(ti) 係框架基本形成，保障主體(ti) 國民待遇和保障內(nei) 容國民待遇基本解決(jue) 。目前社會(hui) 保障國民待遇實現的關(guan) 鍵是基礎性國民待遇的實現。[1]

　　2.實施國民基礎年金製度改革，解決(jue) 社會(hui) 養(yang) 老保險的“碎片化”

　　(1)在我國社會(hui) 養(yang) 老保險製度中，由於(yu) 針對不同群體(ti) 的多種養(yang) 老保險製度並存，不同養(yang) 老保險製度之間相互獨立，同一養(yang) 老保險製度下不同地區之間相互割裂，使我國社會(hui) 養(yang) 老保險製度呈現出“碎片化”的狀態。[2]隨著2014年新型農(nong) 村社會(hui) 養(yang) 老保險製度和城鎮居民社會(hui) 養(yang) 老保險製度的並軌，開始建立全國統一的城鄉(xiang) 居民基本養(yang) 老保險製度，出現機關(guan) 事業(ye) 單位退休養(yang) 老製度、企業(ye) 職工基本養(yang) 老保險製度和城鄉(xiang) 居民基本養(yang) 老保險製度並存的現象，這些養(yang) 老製度在籌資、標準和給付等方麵的不同，造成了養(yang) 老待遇水平差距較大。特別是機關(guan) 事業(ye) 單位的退休工資由國家財政負擔，個(ge) 人不用繳費，退休金水平以退休前工資為(wei) 基礎，以工齡長短為(wei) 計發依據。而其他類型的養(yang) 老保險製度中，如企業(ye) 實施社會(hui) 統籌與(yu) 個(ge) 人賬戶相結合，通過單位和個(ge) 人繳費來籌資，基本養(yang) 老金由基礎養(yang) 老金和個(ge) 人賬戶養(yang) 老金組成。從(cong) 實施效果來看，社會(hui) 養(yang) 老保險製度在總體(ti) 上不僅(jin) 沒有起到調節不同人群收入分配差距的正向調節作用，而且對不同人群收入分配差距的擴大起到了逆向調節作用。

　　(2)社會(hui) 養(yang) 老保險“碎片化”是多年來我國社會(hui) 養(yang) 老保險改革實施“打補丁”方法的必然結果。現行養(yang) 老保險製度按照“分類施保”的思路，針對不同的社會(hui) 群體(ti) ，設置相應的製度安排，這就導致了養(yang) 老保險製度的多樣性，加之各種製度之間的邊界不清，而且又難以銜接，陷入了“碎片化”的困境。從(cong) 發展來看，碎片化的養(yang) 老保險很容易造成被分割人群的路徑依賴，結果是既無效率也不公平，但是卻能長期維持，長久下去會(hui) 增加人們(men) 的挫折感，影響養(yang) 老保險本身有效性和可持續性發展能力，加劇社會(hui) 不穩定。因此，全麵推進我國社會(hui) 養(yang) 老保險製度改革，結束養(yang) 老保險的碎片化格局，提高養(yang) 老保險的公平性是製度優(you) 化的主要目標。

　　(3)通過實施麵向全民的國民年金製度，把構建普惠和公平的國民基礎年金製度作為(wei) 我國社會(hui) 養(yang) 老保險製度改革的“牛鼻子”。借鑒德國和日本等國家的經驗，對機關(guan) 事業(ye) 單位退休養(yang) 老製度、企業(ye) 職工基本養(yang) 老保險製度和城鄉(xiang) 居民基本養(yang) 老保險製度，進行國民年金的基礎年金製度的改革，打通所有養(yang) 老保險製度分設的局麵，通過國家稅收征繳，從(cong) 而使國民年金覆蓋全體(ti) 國民，實現各類養(yang) 老保險製度在國民基礎年金製度上的統一和統籌，體(ti) 現出普惠公平和政府有限責任。國民基礎年金在設計上按“保基本”的原則，實行現收現付，基礎養(yang) 老金水平全國統一。

　　同時，確立社會(hui) 養(yang) 老保險製度的多層構造。針對幾種不同的人群和職業(ye) 推行各類職業(ye) 年金製度，如麵向公職人員的職業(ye) 年金、麵向企業(ye) 員工的企業(ye) 年金等等；同時大力發展商業(ye) 養(yang) 老保險。在操作方法上，把現行養(yang) 老保險中的個(ge) 人賬戶與(yu) 統籌賬戶徹底剝離，改企業(ye) 繳費為(wei) 企業(ye) 繳稅，將統籌賬戶發展為(wei) 現收現付的國民基礎年金，實行全國統籌。將目前基本養(yang) 老保險個(ge) 人賬戶納入職業(ye) 年金賬戶，推進職業(ye) 年金製度的實行。

　　3.通過國民健康保險製度改革，使醫療保險待遇統一，達到“有醫無類”

　　(1)應逐步取消個(ge) 人賬戶。我國基本醫療保險製度實行社會(hui) 統籌和個(ge) 人賬戶相結合。設計初衷擬通過社會(hui) 統籌和個(ge) 人賬戶的各自作用，將社會(hui) 保險和儲(chu) 蓄保險兩(liang) 種模式有機地結合起來，實現“橫向”社會(hui) 共濟保障和“縱向”個(ge) 人自我保障的有機結合，由此發揮社會(hui) 統籌共濟性的長處，也有利於(yu) 發揮個(ge) 人賬戶具有激勵作用和製約作用的優(you) 點。

　　在個(ge) 人賬戶功能定位上，個(ge) 人賬戶實施被認為(wei) 可以遏製過度的醫療服務需求。但後續的研究則從(cong) 不同角度分別論述了個(ge) 人賬戶存在導致個(ge) 人醫療費用負擔增加，約束作用有限(或被削弱)，不能分散風險，互濟性有限，積累作用沒有得到體(ti) 現等等問題。[3][4][5]實證的研究進一步表明，個(ge) 人賬戶對醫療消費的控製作用較弱、積累作用有限、不能體(ti) 現社會(hui) 公平。[6]

　　因而，個(ge) 人賬戶會(hui) 導致賬戶濫用的惡性膨脹，分散醫保製度的資金統籌能力，取消個(ge) 人賬戶是大勢所趨。[7]在醫療保險製度中引入積累製的個(ge) 人賬戶，不符合醫療保險製度設計的基本原則，取消個(ge) 人賬戶，並入統籌基金，以提高對住院治療的保障能力。[8]針對取消個(ge) 人賬戶的實施措施，應逐漸弱化個(ge) 人賬戶的功能，經過一段過渡期後，再完全取消個(ge) 人賬戶。[9]本文認為(wei) ，逐步取消個(ge) 人賬戶，有助於(yu) 後續的國民健康保險製度改革，使醫療保險待遇統一。

　　(2)在整合現有公費醫療製度、企業(ye) 職工醫療保險製度、城鎮居民醫療保險製度、新型農(nong) 村合作醫療製度的基礎上，借鑒德國等國家的經驗[10]，進行國民健康保險製度改革。

　　對所有參保人按照經濟收入的固定比例征繳。這一改革意味著收入越高繳稅越多，與(yu) 健康狀況和風險無關(guan) 。而享受的醫療保險服務則不以繳納保險費的高低而有區別，即投保人享受的醫療保險待遇統一和服務水平一致。從(cong) 而使得健康人與(yu) 患病者、高風險者與(yu) 低風險者之間、單身者與(yu) 有家庭者之間、年輕人與(yu) 年老者之間、高收入者與(yu) 低收入者、高保費與(yu) 低保費收入的基金組織之間進行共濟互助，從(cong) 而充分體(ti) 現社會(hui) 醫療保險的公平性。▇（未完）