北宋人對本朝超邁唐代的財政能力和國家治理效果頗為(wei) 自得，稱宋太宗朝歲入緡錢已“兩(liang) 倍於(yu) 唐室矣”，兩(liang) 稅收入“租增唐七倍”，加上夏稅，“無慮十倍”，又稱北宋財用“十倍於(yu) 漢，五倍於(yu) 唐”。程頤說北宋“有超越古今者五事”，第一事即“百年無內(nei) 亂(luan) ”。那麽(me) ，北宋財政能力從(cong) 何而來，與(yu) 國家治理之間關(guan) 係如何？本文在已有專(zhuan) 題研究基礎上，擬做一綜合和整體(ti) 的討論。   

　　一、北宋王朝的財政汲取能力

　　宋人稱北宋前期盛時已是“所入之財比於(yu) 唐代之盛時一再倍”，且北宋財政收入總體(ti) 上不斷增長，熙寧元豐(feng) 後“比治平以前數倍”，蔡京變法後“比熙寧又再倍矣”。北宋能與(yu) 唐代比較的財政總數主要是載入《會(hui) 計錄》的三司(戶部)財政，而內(nei) 藏、朝廷財賦“非昔三司所領，則不入會(hui) 計”，全國財政的實際總量會(hui) 更高。北宋經過一係列製度建設，有效地保障了中央財政征調，改變了“唐中葉以降，藩鎮擅命，征賦多不入於(yu) 公家”的狀況。因而，上述比較雖非準確數據而隻是概說，但反映的總體(ti) 趨勢是成立的，北宋財政，特別是中央財政遠超唐代並非宋人虛誇。

　　北宋財政增長首先來自於(yu) 較唐朝更加嚴(yan) 密的財政征調製度。北宋前期三司統領財政，“國家用調責之三司，三司責之轉運使，轉運使責之州，州責之縣，縣責之民”，形成“三司統發運，發運統諸路，一路之漕臣統諸州，上下相維之勢”。元豐(feng) 改製後戶部總領全國財政，分左、右曹，左曹統領轉運司、州、縣的“經賦”係統。熙寧變法設立朝廷財政的同時建立了從(cong) 中央到地方的司農(nong) 寺—常平司—常平給納官管理係統，專(zhuan) 門負責朝廷財政的征管，朝廷財政“付司農(nong) 寺係帳，三司不問出入”，甚至“雖天子不可得而用”。元豐(feng) 改製後戶部右曹取代司農(nong) 寺負責朝廷財賦，仍保持計司之外的獨立地位。嚴(yan) 密的製度設計保障了國家財政的征調。

　　北宋財政超過漢唐更來自於(yu) 工商業(ye) 稅源的開拓。首先是財政思想的變化。北宋雖然立足農(nong) 本的“食租衣稅”仍是“政治正確”，但這一幌子下的財政思想已然煥新。宋人深知募兵製下“三邊有百萬(wan) 待哺之卒，計天下二稅上供之外，能足其食乎？”必須開拓工商業(ye) 財源，因而用農(nong) 本來解釋為(wei) 何向工商取利，稱“歲入不可闕，既不取之於(yu) 山澤及商賈，須取之於(yu) 農(nong) 。以其害農(nong) ，孰若取之於(yu) 商賈？” “取之於(yu) 豪強、商賈，以助國家之經費，而毋專(zhuan) 仰給於(yu) 百姓之賦稅，是崇本抑末之意，乃經國之遠圖也”。利用商賈“助國家之經費”，使“大商富賈為(wei) 國貿遷”的途徑是官商共利分利，“欲十分之利皆歸於(yu) 公，至其虧(kui) 少，十不得三，不若與(yu) 商共之，常得其五也”。馬端臨(lin) 把宋代財政思想的變化概括為(wei) “古人之立法，惡商賈之趨末而欲抑之；後人之立法，妒商賈之獲利而欲分之”。

　　北宋獲取工商業(ye) 財源的主要途徑是征收商稅和實行禁榷。宋朝第一次製定了係統的商稅製度，建立了從(cong) 京師榷貨務到地方商稅務場的征稅係統，第一次使商稅成為(wei) 國家財政的重要收入。北宋商稅收入最高時達2200萬(wan) 貫，此一項即超過唐代財政現錢收入的最高額。茶、鹽、酒的禁榷更是北宋重要財政來源。榷鹽收入最高超過2000萬(wan) 貫，而唐代為(wei) 600萬(wan) 貫，茶課和榷酒最高分別達400萬(wan) 貫和1700餘(yu) 萬(wan) 貫，更為(wei) 唐代不可比擬。北宋茶鹽禁榷製度演變的基本趨勢是官府更多地退出經營環節，將收購、運輸和銷售環節部分或全部讓渡給商人，從(cong) 而一方麵利用商人擴大茶鹽銷售，增加財政總量，另一方麵通過商人參與(yu) ，既減少官府經營成本，又減少地方政府分利，最大限度地集利權於(yu) 中央。宋人所言北宋前期“鹽莢隻聽州縣給賣，歲以所入課利申省，而轉運司操其贏以佐一路之費”，蔡京變法集利權於(yu) 中央，“茶鹽之利在朝廷，則朝廷富實”，即反映了這一趨勢。

　　經營取利也是北宋獲取財政收入的途徑。北宋前期對解鹽和海鹽都曾實行官搬官賣，所有購銷環節由官府壟斷經營。這一辦法在福建鹽法和廣南鹽法中時斷時續地存在。實行間接專(zhuan) 賣時，除蔡京茶法外，官府參與(yu) 部分經營環節。出租官田、樓店務、房廊，經營官酒庫等也是長期存在的官府經營取利手段。政府經營的高峰是熙豐(feng) 變法時期，推行漢代以來均輸之法和多種前代所無的經營手段。熙寧二年(1069)發運使被授予均輸之權，可將其掌握的收稅和糴所得，甚至上供之物徙貴就賤，用近易遠，並“賜內(nei) 藏錢五百萬(wan) 緡，上供米三百萬(wan) 石”為(wei) 均輸本錢。青苗法按戶放貸取息，是前所未有的政府經營牟利，戶等越高借貸越多，取息二分，一年兩(liang) 次，實際取息高達四分，每年收入達二三百萬(wan) 貫。市易法是政府直接參與(yu) 市場經營，從(cong) 王韶在秦鳳路以官錢為(wei) 本，經營牟利，到在京師設市易司，全國眾(zhong) 多重要城市設立了市易務。

　　二、保障國家機器運行的財政供給新機製

　　財政作為(wei) 國家治理的支柱首先是保障國家機器的運行，對北宋王朝而言首要目標是保障被稱為(wei) “經費”(經常之費)的軍(jun) 費和官俸供給。北宋定都於(yu) 四戰之地的開封，又受西北二強敵窺視，京師和西北沿邊常年屯駐數十萬(wan) 大軍(jun) ，“國依兵而立，兵以食為(wei) 命”，軍(jun) 費供給直接關(guan) 乎王朝安危。宋朝募兵製帶來的軍(jun) 費負擔之重，宋人多有論述，稱“天下財貨所入，十中八九贍軍(jun) ”，低者也是“一歲所用，養(yang) 兵之費常居六七”。北宋軍(jun) 隊最多時達141萬(wan) (皇祐初)，但此時財政並未出現入不敷出。此後軍(jun) 隊數量總體(ti) 上不斷減少，一兵之費基本穩定，財政收入則如上所述，熙寧元豐(feng) 比治平以前增加數倍，徽宗朝比熙寧又再倍，有顯著增長。北宋後期雖有戰爭(zheng) 造成支出增加和供給困難，但財政增長足可以消化。即使到靖康初，仍是“兵儲(chu) 不可謂之不豐(feng) ”，“延豐(feng) 倉(cang) 積粟四十萬(wan) 碩，天駟監戰馬二萬(wan) 匹”，軍(jun) 器衣料“一一皆有樁管”。官吏俸祿總體(ti) 上也能保障供給且不斷增長。宋神宗朝增加了中下級官員俸祿，還給以前沒有俸祿的吏員發放吏祿和以前沒有俸祿的丁憂人和致仕官視情況給俸。元豐(feng) 改製後官吏俸祿又有所增加，崇寧官俸又“視元豐(feng) 製祿之法增倍”。北宋雖然中下級官員俸祿微薄，有貧不足自養(yang) 的情況和折支問題，但尚未出現南宋那樣借減官俸，官員基本不能享受全俸(真俸)的情況。宇文粹中說，宋徽宗以前各朝財政“量入為(wei) 出，沛然有餘(yu) ”，而蔡京說宋徽宗朝“泉幣所積贏五千萬(wan) ，和足以廣樂(le) ，富足以備禮”。這些評價(jia) 固然有所溢美，但所言全國財政總量沒有入不敷出則符合實際。

　　北宋國家財政得以較好保障的基礎是其具有很強的財政汲取能力，同時也與(yu) 其財政供給的新舉(ju) 措密切相關(guan) 。首先是建立了“經費”財政和儲(chu) 備財政兩(liang) 套係統並行的國家財政供給雙軌製。三司(戶部)是軍(jun) 費、官俸等“經費”財政的責任部門，建立了從(cong) 中央到地方的“經費”財政係統，即上述三司—發運司—轉運司—州縣構成的財政征管體(ti) 係。北宋前期田賦、商稅、禁榷等收入皆歸三司所統的“經費”係統，“市征、地課、鹽曲之類，通判官、兵馬都監、縣令等並親(qin) 臨(lin) 之，見月籍供三司”，全國賦稅，除“常平倉(cang) 隸司農(nong) 寺外，其餘(yu) 皆總於(yu) 三司。一文一勺以上悉申帳籍，非條例有定數者，不得擅支”。

　　儲(chu) 備財政係統由內(nei) 帑財政衍生而來。漢唐時期中央財政既存在內(nei) 帑(內(nei) 府財政)和外帑(國家財政)之分，如漢代的少府和大農(nong) ，唐代的戶部和大盈庫。內(nei) 帑財政的性質和職能是皇室財政而非國家財政，在製度上國家財政是計司總領的一元化財政體(ti) 製。東(dong) 漢少府、唐代大盈從(cong) 屬於(yu) 國家財政，正常情況下主要收入來源於(yu) 計司劃撥。而北宋內(nei) 帑財政不再局限於(yu) 供給宮廷，其主要性質和職能轉為(wei) 國家財政。北宋內(nei) 帑財政起源於(yu) 宋太祖設立的封樁庫，目的是為(wei) 收複燕雲(yun) 儲(chu) 備經費，宋太宗在封樁庫基礎上建內(nei) 藏庫，也是“備水旱兵革之用，非私蓄財而充己欲也”。內(nei) 藏財政有其獨立收入，不再由計司撥付，特別是熙寧變法實行稅權分配後歸屬內(nei) 藏財政的賦稅逐步明確。王安石變法改變北宋前期宰相不直接掌握財賦的狀況，設立由宰相掌握、有穩定賦稅來源的朝廷財政，也被定位為(wei) “以待非常之用”的儲(chu) 備財政。占有巨大財賦的內(nei) 藏和朝廷財政雖主要用於(yu) 補助“經費”，但不對“經費”負直接責任，形成了“經費”財政與(yu) 儲(chu) 備財政雙軌並行的體(ti) 製，“左藏庫受財賦之入，以待邦國之經費，供官吏、軍(jun) 兵廩祿、賜予。內(nei) 藏庫掌受歲計之餘(yu) 積，以待邦國非常之用”。儲(chu) 備財政的設置強化了財政集權，皇帝和宰相通過掌握巨額財賦控製國家財政，同時也為(wei) 軍(jun) 需供給主導的財政支出設立了雙重保障。但這一財權分配製度也導致了“經費”財政的製度性緊張和“經費”財政依賴儲(chu) 備財政而運行的格局，造成了“經費”財政的滯重難行和儲(chu) 備財政的巨大浪費。

　　其次，北宋采取了多種形式的市場化保障國家財政供給的手段。宋代“市糴之名有三：和糴以見錢給之，博糴以他物給之，便糴則商賈以鈔引給之”。其中便糴(入中)與(yu) 和糴是最重要的手段。入中是解決(jue) 西北三路軍(jun) 需供給的重要手段。西北三路因常年屯駐數十萬(wan) 大軍(jun) 導致“三邊稅賦支贍不足”，主要解決(jue) 辦法是“募客人入中”。招募商人將各類軍(jun) 需物資運輸到指定地點(入中)，以國家壟斷市場需要旺盛的茶、鹽、香藥、現錢等加饒償(chang) 付(折中)。入中手段的大規模運用使國家以較官府綱運成本更低、更為(wei) 靈活的方式解決(jue) 了沿邊軍(jun) 需供給，商人獲得了入中加饒和茶、鹽等市場暢銷商品，形成了共利雙贏。和糴雖然宋代以前已有實行，但宋代的規模遠超前代，在內(nei) 地和沿邊廣泛運用，如河東(dong) 和糴數甚至超過兩(liang) 稅收入，“二稅三十九萬(wan) 二千餘(yu) 碩，和糴八十二萬(wan) 四千餘(yu) 石”。財政供給雙軌製和市場化手段的運用保障了以軍(jun) 需供給為(wei) 核心的國家機器運行。

　　三、社會(hui) 治理的財政機製

　　實現社會(hui) 控製，維持社會(hui) 穩定是國家治理的重要目標。北宋支持社會(hui) 治理目標實現的財政機製主要包括以下方麵：

　　一是以賦役製度發揮保障財政供給和調節貧富、維持穩定的雙重作用。王曾瑜指出宋代鄉(xiang) 村賦役攤派有四種方式：按田地多寡肥瘠、按人丁、按戶等、按家業(ye) 錢和稅錢，除人丁外，都是以財產(chan) 為(wei) 攤派標堆，常是混通攤派。宋朝賦稅攤派原則是“天下租賦科撥支折，當先富後貧，自近及遠”。職役攤派的原則也是富者多擔，貧者少擔或不擔，征派的依據是戶等，而戶等劃分的依據是資產(chan) 。首先按有無應稅資產(chan) 劃分了主戶和客戶。主戶戶等劃分各縣“隨其風俗，或以稅錢貫百，或以地之頃畝(mu) ，或以家之積錢，或以田之受種，立為(wei) 五等”，然後“各以鄉(xiang) 戶等第定差”，攤派職役。負擔最重的衙前、裏正、戶長、耆長於(yu) 第一、二等戶差派，負擔較輕的鄉(xiang) 書(shu) 手、壯丁等於(yu) 第四、五等差派，資產(chan) 少於(yu) 一定數額的主戶有職役“免出之法”。宋人自詡“凡州縣諸般色役並是上等有物力人戶支當，其鄉(xiang) 村下等人戶除二稅之外，更無大段差徭。自非大饑之歲，則溫衣飽食，父子兄弟熙熙相樂(le) ”。雖然實際征收中官員加碼，豪強欺奪，法外擅征層出不窮，下等戶並不能溫衣飽食，熙熙相樂(le) ，但富者多擔、貧者少擔的賦役征收原則和形式公平有利於(yu) 社會(hui) 穩定。

　　二是建立了較前代更為(wei) 周密的災傷(shang) 賑濟的財政應對機製。北宋的賦稅蠲免在前代基礎上，法製化趨於(yu) 完備，水、旱、蝗災和戰亂(luan) 等被列入賦稅災傷(shang) 減免範圍，減免的賦稅包括二稅、津渡稅、牛具稅、商稅等。宋朝製定了報災、檢核、監察等係統的災傷(shang) 減免法律製度，較唐朝更趨合理和周密。除百姓訴災、地方官員檢核外，還設檢田使臣監察地方官的減免實效，防止其因政績考課而“不依災傷(shang) 檢放，勒令民戶依舊納稅，致民力愈困”。宋朝製定了據災傷(shang) 程度相應減放的製度，“災傷(shang) 二分至五分為(wei) 小饑，放稅在二分至五分之間；災傷(shang) 五分至七分為(wei) 中饑，放稅在五分至七分之間；災傷(shang) 七分以上為(wei) 大饑，放稅也在七分至十分之間”。檢放分數據貧富而有別，如明道二年(1033)四川饑荒，“免四等以下戶今秋田稅之半，三等以上十之三”。北宋還新創多種賦稅緩征製度，豐(feng) 富了應對災傷(shang) 的財政手段。其主要措施賦稅展限、倚閣都是宋朝首創。展限即在繳納期限外再給予延遲繳納的明確時限。倚閣(住催)即暫時擱置賦稅，延納時限視情況而定。賦稅緩征既暫時緩解了百姓當前困境，又不損失政府財政總量。緩征也根據貧富而有差，在同次災傷(shang) 中貧弱者較富有者可優(you) 先倚閣，賦稅緩征時間長短也與(yu) 稅戶負擔能力直接相關(guan) 。緩征和蠲免常同時施行，如大中祥符九年(1016)京東(dong) 、淮南蝗旱，災田“按定合放數外，所納稅物三分以下者並與(yu) 倚閣，四分已上者更放一分”。

　　三是社會(hui) 保障係統及其財政支持較前代更為(wei) 完備。宋代是中國古代社會(hui) 保障製度發展的高峰期，形成了救荒、濟貧、扶弱三個(ge) 方麵的社會(hui) 保障體(ti) 係，以及倉(cang) 儲(chu) 備荒、災傷(shang) 賑濟、日常救助等措施。宋朝建立財政撥款、賦稅性收入和經營性收入等社會(hui) 保障體(ti) 係的多種財政支持機製。內(nei) 藏、朝廷、三司(戶部)撥款，不論儲(chu) 備財政，還是“經費”財政，都會(hui) 用於(yu) 各類賑濟。除了財政撥款外，社會(hui) 救濟的穩定經費來源既有稅收性收入，如“隨苗帶納，歲歲而有”的專(zhuan) 充賑濟的義(yi) 倉(cang) 主要來自於(yu) 兩(liang) 稅附加稅，又有經營性收入，如救助老幼貧疾者的廣惠倉(cang) 就是以沒入戶絕田“募人耕，收其租”，常平倉(cang) 更是依靠經營取息維持運行的主要救濟機構。王安石變法則將“平準”“賑濟”常平舊模式變成了“經營”性新常平機製。醫療救濟的和劑局也是出售藥物循環做本。 

　　餘(yu) 　論

　　北宋因大力強化征調體(ti) 係開拓工商業(ye) 財源，整頓兩(liang) 稅收入，財政汲取能力較唐代大為(wei) 提高。盡管北宋實行募兵製，財政支出遠超唐代，仍得以較好地維持了軍(jun) 費、官俸等財政支出，保障了國家機器的順利運行。同時以更為(wei) 周密和積極的財政舉(ju) 措在社會(hui) 治理方麵建立了多項新機製，取得了較好的效果。但與(yu) 之相伴的是地方財政壓力和民眾(zhong) 賦稅負擔不斷加重。北宋財政體(ti) 製的基本特點是高度中央集權，製定設計的前提是保障中央財政支出。在北宋前期，軍(jun) 隊和官僚數量尚未膨脹，財政征收及中央對地方財權的收奪尚不苛嚴(yan) 。北宋後期，收奪地方財權的手段——無額上供錢、經製錢及各種封樁錢物花樣迭出，地方財政日陷窘境。不僅(jin) 開辟了多項歸屬中央的新法財賦，而且不斷加征附加稅和雜稅，將有償(chang) 購買(mai) 變為(wei) 無償(chang) 賦稅，最終層層傳(chuan) 遞，轉嫁為(wei) 百姓的沉重負擔。這種趨勢從(cong) 北宋後期到南宋不斷加重。最終雖不至於(yu) 如朱熹所說路州都明諭下級“不必留心民事，惟務催督財賦”，

但地方財力趨勢是不斷弱化。另一方麵，在政績考課和士人情懷驅使下，也探索出若幹新的國家治理，特別是地方治理模式。

　　作者簡介：黃純豔，華東(dong) 師範大學曆史學係教授、博士生導師，研究方向為(wei) 宋史、中國經濟史。

　　*　國家社會(hui) 科學基金重大項目“中國古代財政體(ti) 製變革與(yu) 地方治理模式演變研究”(17ZDA175)的階段性成果。