中共中央辦公廳 

國務院辦公廳印發

《關(guan) 於(yu) 深化生態保護補償(chang) 製度改革的意見》

生態環境是關(guan) 係黨(dang) 的使命宗旨的重大政治問題，也是關(guan) 係民生的重大社會(hui) 問題。生態保護補償(chang) 製度作為(wei) 生態文明製度的重要組成部分，是落實生態保護權責、調動各方參與(yu) 生態保護積極性、推進生態文明建設的重要手段。為(wei) 深入貫徹習(xi) 近平生態文明思想，進一步深化生態保護補償(chang) 製度改革，加快生態文明製度體(ti) 係建設，現提出如下意見。

一、總體(ti) 要求

（一）指導思想。以習(xi) 近平新時代中國特色社會(hui) 主義(yi) 思想為(wei) 指導，深入貫徹黨(dang) 的十九大和十九屆二中、三中、四中、五中全會(hui) 精神，堅持穩中求進工作總基調，立足新發展階段，貫徹新發展理念，構建新發展格局，踐行綠水青山就是金山銀山理念，完善生態文明領域統籌協調機製，加快健全有效市場和有為(wei) 政府更好結合、分類補償(chang) 與(yu) 綜合補償(chang) 統籌兼顧、縱向補償(chang) 與(yu) 橫向補償(chang) 協調推進、強化激勵與(yu) 硬化約束協同發力的生態保護補償(chang) 製度，推動全社會(hui) 形成尊重自然、順應自然、保護自然的思想共識和行動自覺，做好碳達峰、碳中和工作，加快推動綠色低碳發展，促進經濟社會(hui) 發展全麵綠色轉型，建設人與(yu) 自然和諧共生的現代化，為(wei) 維護國家生態安全、奠定中華民族永續發展的生態環境基礎提供堅實有力的製度保障。

（二）工作原則

——係統推進，政策協同。堅持和加強黨(dang) 的全麵領導，統籌謀劃、全麵推進生態保護補償(chang) 製度及相關(guan) 領域改革，加強各項製度的銜接配套。按照生態係統的整體(ti) 性、係統性及其內(nei) 在規律，完善生態保護補償(chang) 機製，促進對生態環境的整體(ti) 保護。

——政府主導，各方參與(yu) 。充分發揮政府開展生態保護補償(chang) 、落實生態保護責任的主導作用，積極引導社會(hui) 各方參與(yu) ，推進市場化、多元化補償(chang) 實踐。逐步完善政府有力主導、社會(hui) 有序參與(yu) 、市場有效調節的生態保護補償(chang) 體(ti) 製機製。

——強化激勵，硬化約束。加快推進法治建設，運用法律手段規範生態保護補償(chang) 行為(wei) 。清晰界定各方權利義(yi) 務，實現受益與(yu) 補償(chang) 相對應、享受補償(chang) 權利與(yu) 履行保護義(yi) 務相匹配。健全考評機製，依規依法加大獎懲力度、嚴(yan) 肅責任追究。

（三）改革目標。到2025年，與(yu) 經濟社會(hui) 發展狀況相適應的生態保護補償(chang) 製度基本完備。以生態保護成本為(wei) 主要依據的分類補償(chang) 製度日益健全，以提升公共服務保障能力為(wei) 基本取向的綜合補償(chang) 製度不斷完善，以受益者付費原則為(wei) 基礎的市場化、多元化補償(chang) 格局初步形成，全社會(hui) 參與(yu) 生態保護的積極性顯著增強，生態保護者和受益者良性互動的局麵基本形成。到2035年，適應新時代生態文明建設要求的生態保護補償(chang) 製度基本定型。

二、聚焦重要生態環境要素，完善分類補償(chang) 製度

健全以生態環境要素為(wei) 實施對象的分類補償(chang) 製度，綜合考慮生態保護地區經濟社會(hui) 發展狀況、生態保護成效等因素確定補償(chang) 水平，對不同要素的生態保護成本予以適度補償(chang) 。

（一）建立健全分類補償(chang) 製度。加強水生生物資源養(yang) 護，確保長江流域重點水域十年禁漁落實到位。針對江河源頭、重要水源地、水土流失重點防治區、蓄滯洪區、受損河湖等重點區域開展水流生態保護補償(chang) 。健全公益林補償(chang) 標準動態調整機製，鼓勵地方結合實際探索對公益林實施差異化補償(chang) 。完善天然林保護製度，加強天然林資源保護管理。完善濕地生態保護補償(chang) 機製，逐步實現國家重要濕地（含國際重要濕地）生態保護補償(chang) 全覆蓋。完善以綠色生態為(wei) 導向的農(nong) 業(ye) 生態治理補貼製度。完善耕地保護補償(chang) 機製，因地製宜推廣保護性耕作，健全耕地輪作休耕製度。落實好草原生態保護補獎政策。研究將退化和沙化草原列入禁牧範圍。對暫不具備治理條件和因保護生態不宜開發利用的連片沙化土地依法實施封禁保護，健全沙化土地生態保護補償(chang) 製度。研究建立近海生態保護補償(chang) 製度。

（二）逐步探索統籌保護模式。生態保護地區所在地政府要在保障對生態環境要素相關(guan) 權利人的分類補償(chang) 政策落實到位的前提下，結合生態空間中並存的多元生態環境要素係統謀劃，依法穩步推進不同渠道生態保護補償(chang) 資金統籌使用，以靈活有效的方式一體(ti) 化推進生態保護補償(chang) 工作，提高生態保護整體(ti) 效益。有關(guan) 部門要加強溝通協調，避免重複補償(chang) 。

三、圍繞國家生態安全重點，健全綜合補償(chang) 製度

堅持生態保護補償(chang) 力度與(yu) 財政能力相匹配、與(yu) 推進基本公共服務均等化相銜接，按照生態空間功能，實施縱橫結合的綜合補償(chang) 製度，促進生態受益地區與(yu) 保護地區利益共享。

（一）加大縱向補償(chang) 力度。結合中央財力狀況逐步增加重點生態功能區轉移支付規模。中央預算內(nei) 投資對重點生態功能區基礎設施和基本公共服務設施建設予以傾(qing) 斜。繼續對生態脆弱脫貧地區給予生態保護補償(chang) ，保持對原深度貧困地區支持力度不減。各省級政府要加大生態保護補償(chang) 資金投入力度，因地製宜出台生態保護補償(chang) 引導性政策和激勵約束措施，調動省級以下地方政府積極性，加強生態保護，促進綠色發展。

（二）突出縱向補償(chang) 重點。對青藏高原、南水北調水源地等生態功能重要性突出地區，在重點生態功能區轉移支付測算中通過提高轉移支付係數、加計生態環保支出等方式加大支持力度，推動其基本公共服務保障能力居於(yu) 同等財力水平地區前列。建立健全以國家公園為(wei) 主體(ti) 的自然保護地體(ti) 係生態保護補償(chang) 機製，根據自然保護地規模和管護成效加大保護補償(chang) 力度。各省級政府要將生態功能重要地區全麵納入省級對下生態保護補償(chang) 轉移支付範圍。

（三）改進縱向補償(chang) 辦法。根據生態效益外溢性、生態功能重要性、生態環境敏感性和脆弱性等特點，在重點生態功能區轉移支付中實施差異化補償(chang) 。引入生態保護紅線作為(wei) 相關(guan) 轉移支付分配因素，加大對生態保護紅線覆蓋比例較高地區支持力度。探索建立補償(chang) 資金與(yu) 破壞生態環境相關(guan) 產(chan) 業(ye) 逆向關(guan) 聯機製，對生態功能重要地區發展破壞生態環境相關(guan) 產(chan) 業(ye) 的，適當減少補償(chang) 資金規模。研究通過農(nong) 業(ye) 轉移人口市民化獎勵資金對吸納生態移民較多地區給予補償(chang) ，引導資源環境承載壓力較大的生態功能重要地區人口逐步有序向外轉移。繼續推進生態綜合補償(chang) 試點工作。

（四）健全橫向補償(chang) 機製。鞏固跨省流域橫向生態保護補償(chang) 機製試點成果，總結推廣成熟經驗。鼓勵地方加快重點流域跨省上下遊橫向生態保護補償(chang) 機製建設，開展跨區域聯防聯治。推動建立長江、黃河全流域橫向生態保護補償(chang) 機製，支持沿線省（自治區、直轄市）在幹流及重要支流自主建立省際和省內(nei) 橫向生態保護補償(chang) 機製。對生態功能特別重要的跨省和跨地市重點流域橫向生態保護補償(chang) ，中央財政和省級財政分別給予引導支持。鼓勵地方探索大氣等其他生態環境要素橫向生態保護補償(chang) 方式，通過對口協作、產(chan) 業(ye) 轉移、人才培訓、共建園區、購買(mai) 生態產(chan) 品和服務等方式，促進受益地區與(yu) 生態保護地區良性互動。

四、發揮市場機製作用，加快推進多元化補償(chang)

合理界定生態環境權利，按照受益者付費的原則，通過市場化、多元化方式，促進生態保護者利益得到有效補償(chang) ，激發全社會(hui) 參與(yu) 生態保護的積極性。

（一）完善市場交易機製。加快自然資源統一確權登記，建立歸屬清晰、權責明確、保護嚴(yan) 格、流轉順暢、監管有效的自然資源資產(chan) 產(chan) 權製度，完善反映市場供求和資源稀缺程度、體(ti) 現生態價(jia) 值和代際補償(chang) 的自然資源資產(chan) 有償(chang) 使用製度，對履行自然資源資產(chan) 保護義(yi) 務的權利主體(ti) 給予合理補償(chang) 。在合理科學控製總量的前提下，建立用水權、排汙權、碳排放權初始分配製度。逐步開展市場化環境權交易。鼓勵地區間依據區域取用水總量和權益，通過水權交易解決(jue) 新增用水需求。明確取用水戶水資源使用權，鼓勵取水權人在節約使用水資源基礎上有償(chang) 轉讓取水權。全麵實行排汙許可製，在生態環境質量達標的前提下，落實生態保護地區排汙權有償(chang) 使用和交易。加快建設全國用能權、碳排放權交易市場。健全以國家溫室氣體(ti) 自願減排交易機製為(wei) 基礎的碳排放權抵消機製，將具有生態、社會(hui) 等多種效益的林業(ye) 、可再生能源、甲烷利用等領域溫室氣體(ti) 自願減排項目納入全國碳排放權交易市場。

（二）拓展市場化融資渠道。研究發展基於(yu) 水權、排汙權、碳排放權等各類資源環境權益的融資工具，建立綠色股票指數，發展碳排放權期貨交易。擴大綠色金融改革創新試驗區試點範圍，把生態保護補償(chang) 融資機製與(yu) 模式創新作為(wei) 重要試點內(nei) 容。推廣生態產(chan) 業(ye) 鏈金融模式。鼓勵銀行業(ye) 金融機構提供符合綠色項目融資特點的綠色信貸服務。鼓勵符合條件的非金融企業(ye) 和機構發行綠色債(zhai) 券。鼓勵保險機構開發創新綠色保險產(chan) 品參與(yu) 生態保護補償(chang) 。

（三）探索多樣化補償(chang) 方式。支持生態功能重要地區開展生態環保教育培訓，引導發展特色優(you) 勢產(chan) 業(ye) 、擴大綠色產(chan) 品生產(chan) 。加快發展生態農(nong) 業(ye) 和循環農(nong) 業(ye) 。推進生態環境導向的開發模式項目試點。鼓勵地方將環境汙染防治、生態係統保護修複等工程與(yu) 生態產(chan) 業(ye) 發展有機融合，完善居民參與(yu) 方式，建立持續性惠益分享機製。建立健全自然保護地控製區經營性項目特許經營管理製度。探索危險廢物跨區域轉移處置補償(chang) 機製。

五、完善相關(guan) 領域配套措施，增強改革協同

加快相關(guan) 領域製度建設和體(ti) 製機製改革，為(wei) 深化生態保護補償(chang) 製度改革提供更加可靠的法治保障、政策支持和技術支撐。

（一）加快推進法治建設。落實環境保護法、長江保護法以及水、森林、草原、海洋、漁業(ye) 等方麵法律法規。加快研究製定生態保護補償(chang) 條例，明確生態受益者和生態保護者權利義(yi) 務關(guan) 係。開展生態保護補償(chang) 、重要流域及其他生態功能區相關(guan) 法律法規立法研究，加快黃河保護立法進程。鼓勵和指導地方結合本地實際出台生態保護補償(chang) 相關(guan) 法規規章或規範性文件。加強執法檢查，營造依法履行生態保護義(yi) 務的法治氛圍。

（二）完善生態環境監測體(ti) 係。加快構建統一的自然資源調查監測體(ti) 係，開展自然資源分等定級和全民所有自然資源資產(chan) 清查。健全統一的生態環境監測網絡，優(you) 化全國重要水體(ti) 、重點區域、重點生態功能區和生態保護紅線等國家生態環境監測點位布局，提升自動監測預警能力，加快完善生態保護補償(chang) 監測支撐體(ti) 係，推動開展全國生態質量監測評估。建立生態保護補償(chang) 統計指標體(ti) 係和信息發布製度。

（三）發揮財稅政策調節功能。發揮資源稅、環境保護稅等生態環境保護相關(guan) 稅費以及土地、礦產(chan) 、海洋等自然資源資產(chan) 收益管理製度的調節作用。繼續推進水資源稅改革。落實節能環保、新能源、生態建設等相關(guan) 領域的稅收優(you) 惠政策。逐步探索對預算支出開展生態環保方麵的評估。實施政府綠色采購政策，建立綠色采購引導機製，加大綠色產(chan) 品采購力度，支持綠色技術創新和綠色建材、綠色建築發展。

（四）完善相關(guan) 配套政策措施。建立占用補償(chang) 、損害賠償(chang) 與(yu) 保護補償(chang) 協同推進的生態環境保護機製。建立健全依法建設占用各類自然生態空間的占用補償(chang) 製度。逐步建立統一的綠色產(chan) 品評價(jia) 標準、綠色產(chan) 品認證及標識體(ti) 係，健全地理標誌保護製度。建立和完善綠色電力生產(chan) 、消費證書(shu) 製度。大力實施生物多樣性保護重大工程。有效防控野生動物造成的危害，依法對因法律規定保護的野生動物造成的人員傷(shang) 亡、農(nong) 作物或其他財產(chan) 損失開展野生動物致害補償(chang) 。積極推進生態保護、環境治理和氣候變化等領域的國際交流與(yu) 合作，開展生態保護補償(chang) 有關(guan) 技術方法等聯合研究。

六、樹牢生態保護責任意識，強化激勵約束

健全生態保護考評體(ti) 係，加強考評結果運用，嚴(yan) 格生態環境損害責任追究，推動各方落實主體(ti) 責任，切實履行各自義(yi) 務。

（一）落實主體(ti) 責任。地方各級黨(dang) 委和政府要強化主體(ti) 責任意識，樹立正確政績觀，落實領導幹部生態文明建設責任製，壓實生態環境保護責任，嚴(yan) 格實行黨(dang) 政同責、一崗雙責，加強政策宣傳(chuan) ，積極探索實踐，推動改革任務落細落實。有關(guan) 部門要加強製度建設，充分發揮生態保護補償(chang) 工作部際聯席會(hui) 議製度作用，及時研究解決(jue) 改革過程中的重要問題。財政部、生態環境部要協調推進改革任務落實。生態保護地區所在地政府要統籌各渠道生態保護補償(chang) 資源，加大生態環境保護力度，杜絕邊享受補償(chang) 政策、邊破壞生態環境。生態受益地區要自覺強化補償(chang) 意識，積極主動履行補償(chang) 責任。

（二）健全考評機製。在健全生態環境質量監測與(yu) 評價(jia) 體(ti) 係的基礎上，對生態保護補償(chang) 責任落實情況、生態保護工作成效進行綜合評價(jia) ，完善評價(jia) 結果與(yu) 轉移支付資金分配掛鉤的激勵約束機製。按規定開展有關(guan) 創建評比，應將生態保護補償(chang) 責任落實情況、生態保護工作成效作為(wei) 重要內(nei) 容。推進生態保護補償(chang) 資金全麵預算績效管理。加大生態環境質量監測與(yu) 評價(jia) 結果公開力度。將生態環境和基本公共服務改善情況等納入政績考核體(ti) 係。鼓勵地方探索建立綠色績效考核評價(jia) 機製。

（三）強化監督問責。加強生態保護補償(chang) 工作進展跟蹤，開展生態保護補償(chang) 實施效果評估，將生態保護補償(chang) 工作開展不力、存在突出問題的地區和部門納入督察範圍。加強自然資源資產(chan) 離任審計，對不顧生態環境盲目決(jue) 策、造成嚴(yan) 重後果的，依規依紀依法嚴(yan) 格問責、終身追責。

各地區各有關(guan) 部門要充分認識深化生態保護補償(chang) 製度改革的重要意義(yi) ，深入貫徹習(xi) 近平生態文明思想，把思想和行動統一到黨(dang) 中央、國務院決(jue) 策部署上來，增強“四個(ge) 意識”、堅定“四個(ge) 自信”、做到“兩(liang) 個(ge) 維護”，主動謀劃，精心組織，紮實推進生態文明各項製度建設，切實將製度優(you) 勢轉化為(wei) 治理效能，努力開創天更藍、山更綠、水更清的美麗(li) 中國建設新局麵。