[摘要]在全麵建設社會(hui) 主義(yi) 現代化國家的新征程上，社會(hui) 保障體(ti) 係需要樹立新的目標，實施新的發展策略，要以高質量和現代化為(wei) 重要標準，提高社會(hui) 保障治理能力和對新經濟社會(hui) 環境的適應性。在“十四五”時期，尤其是要切實發揮社會(hui) 保障在促進共同富裕方麵的積極功能，不斷完善法製、體(ti) 製和機製建設。

　　[關(guan) 鍵詞]新時代;社會(hui) 保障;“十四五”時期

　　[中圖分類號]D63 [文獻標識碼] A

　　五年規劃是kaiyun官方地址進程保持連續性和穩定性的重要支撐，也是未來五年中國社會(hui) 經濟全麵發展的重要指引。[1]曆史已經來到了第十四個(ge) 五年規劃的起始點上。國民經濟和社會(hui) 發展“十四五”規劃和2035年遠景目標綱要已經發布，對未來五年我國經濟社會(hui) 各領域的發展作出了整體(ti) 部署和宏觀指引。

　　“十四五”規劃將是我國發展曆史進程中一次尤為(wei) 重要的五年規劃，因為(wei) 未來五年是國家“兩(liang) 個(ge) 一百年”奮鬥目標的交匯期，是開啟全麵建設社會(hui) 主義(yi) 現代化國家新征程的關(guan) 鍵期。未來五年，國家發展將會(hui) 麵臨(lin) 著更加複雜的外部經濟社會(hui) 環境，經濟全球化的主流趨勢和逆全球化的局部特征將長期並存，大國之間治理體(ti) 係的衝(chong) 突與(yu) 比較將更加顯著。未來五年，我們(men) 也將麵臨(lin) 著更加複雜的國內(nei) 經濟社會(hui) 環境，經濟增長需要在找到新動能的同時，提高發展質量，更多地將經濟發展成果惠及民生;人口老齡化將持續加速，人口紅利迫切需要轉向製度紅利、改革紅利和創新紅利;國民對於(yu) 社會(hui) 公平和民生保障質量的訴求會(hui) 持續提升，公共財政有限性與(yu) 民生訴求剛性之間的矛盾將日益突出，從(cong) 而迫切需要通過結構性改革實現長期可持續發展。

　　作為(wei) 國家治理體(ti) 係重要組成部分和民生保障體(ti) 係的核心內(nei) 容，社會(hui) 保障製度改革在“十三五”期間取得了重要進展，[2]尤其是在脫貧攻堅戰中，無論是直接指向貧困群體(ti) 的社會(hui) 救助製度，還是免除貧困群體(ti) 年老和疾病後顧之憂的養(yang) 老保險和醫療保障製度，都為(wei) 消滅絕對貧困人口的曆史性成就發揮了積極的作用。在2018年的國家機構改革中，無論是社會(hui) 保險費征收體(ti) 製的一錘定音，還是國家醫療保障局的成立，都優(you) 化了社會(hui) 保障的管理流程，為(wei) 深化製度改革掃清了體(ti) 製障礙，等等，以免除人們(men) 後顧之憂，實現經濟發展成果合理共享的社會(hui) 保障製度能夠充分體(ti) 現以人民為(wei) 中心的發展思想，兼具經濟性、社會(hui) 性和政治性，從(cong) 而有必要在新時代確立新的目標和發展路徑，並明確在“十四五”期間的改革思路。

　　一、全麵理解“十四五”規劃對社會(hui) 保障的新要求

　　筆者認為(wei) ，“十四五”規劃綱要對社會(hui) 保障及相關(guan) 民生事業(ye) 的要求有三個(ge) 層次。第一個(ge) 層次是對社會(hui) 保障製度建設的具體(ti) 要求，即綱要第四十九章，其核心要義(yi) 是健全多層次社會(hui) 保障體(ti) 係，並對社會(hui) 保障主要項目的發展目標進行了謀劃，涉及基本養(yang) 老保險、基本醫療保險和其他社會(hui) 保險製度;提及分層分類的社會(hui) 救助體(ti) 係;保障婦女兒(er) 童、老年人和殘疾人的關(guan) 愛服務體(ti) 係和設施以及全國統一的社會(hui) 保險服務平台、流動過程中的社會(hui) 保險權益保護等。相比於(yu) “十三五”規劃中的相關(guan) 內(nei) 容，既有對關(guan) 鍵領域深化改革的要求，也有一些新的戰略部署和重點工作，如實施漸進式延遲法定退休年齡、健全靈活就業(ye) 人員社保製度等。

　　第二個(ge) 層次是對包括社會(hui) 保障在內(nei) 的民生保障體(ti) 係建設的總體(ti) 要求。黨(dang) 的十九屆四中全會(hui) 首次提出民生保障製度的概念，作為(wei) 中國特色社會(hui) 主義(yi) 製度體(ti) 係的重要組成部分，社會(hui) 保障又是民生保障體(ti) 係的核心內(nei) 容之一，因此對於(yu) 民生保障的總體(ti) 要求自然也適用於(yu) 社會(hui) 保障。“十四五”規劃綱要提出，“十四五”時期經濟社會(hui) 發展主要目標之一是民生福祉達到新水平。筆者認為(wei) ，這裏的水平既包括量的部分，即福利待遇的水平，如養(yang) 老金水平、醫療費的報銷比例等;更應包括質的概念，即各項社會(hui) 保障製度的結構、參數設計與(yu) 運行質量等。在這裏，要特別注意處理好“提水平”與(yu) “均等化”之間的關(guan) 係：提水平是回應和滿足民眾(zhong) 社會(hui) 保障需求，實現社會(hui) 保障發展水平與(yu) 經濟社會(hui) 發展水平相適應的必然要求;均等化則是基本公共服務的內(nei) 在屬性和縮小城鄉(xiang) 發展差距進而實現共同富裕的必由之路。兩(liang) 者之間的平衡需要通過多層次來實現，即基本社會(hui) 保障要努力提高均等化程度，同時，通過多層次社會(hui) 保障體(ti) 係建設，調動包括社會(hui) 、市場、用人單位以及家庭的多方資源實現水平的不斷提升。簡言之，提水平和均等化應當成為(wei) “十四五”時期完善社會(hui) 保障體(ti) 係的兩(liang) 個(ge) 重要著力點，而多層次則是基本方式。

　　第三個(ge) 層次是社會(hui) 保障對於(yu) 實現“十四五”時期經濟社會(hui) 發展總目標乃至2035年遠景規劃的重要支撐作用。這就需要我們(men) 在宏觀層麵上認識到社會(hui) 保障是中國特色社會(hui) 主義(yi) 製度的有機組成部分，是邁向社會(hui) 主義(yi) 現代化強國的有力支撐，更是充分體(ti) 現以人民為(wei) 中心的發展思想，比較容易在全球範圍內(nei) 得到大多數國家讚賞和認可，並因此成為(wei) 中國特色社會(hui) 主義(yi) 製度與(yu) 治理體(ti) 係優(you) 越性最顯著體(ti) 現的“亮麗(li) 名片”。[3]社會(hui) 保障的這種宏觀效能源於(yu) 其兼具經濟性、社會(hui) 性和政治性。其一，社會(hui) 保障的形態是一項經濟分配製度。它既離不開快速經濟發展積累的物質成果，又會(hui) 反作用於(yu) 經濟發展模式，並通過影響經濟發展成果為(wei) 國民所共享的程度來影響經濟發展的質量。其二，社會(hui) 保障的基本原則和價(jia) 值特征是社會(hui) 性。社會(hui) 性既是其應對風險的方式，也是參保人福利性的來源，社會(hui) 互助共濟因此成為(wei) 社會(hui) 保障製度的核心價(jia) 值理念;反過來，社會(hui) 保障模式的選擇也會(hui) 在很大程度上影響人與(yu) 人之間的社會(hui) 關(guan) 係。例如，相比於(yu) 強調個(ge) 人責任的完全積累製度，強調互助共濟的社會(hui) 統籌製度顯然有利於(yu) 強化人的社會(hui) 屬性與(yu) 責任共擔的社會(hui) 契約精神。其三，社會(hui) 保障的本質是一種國家形態，即個(ge) 人與(yu) 國家之間的關(guan) 係，從(cong) 而具有顯著的政治性。從(cong) 全球範圍看，以美國為(wei) 代表的自由主義(yi) 國家主要由市場來提供福利保障，個(ge) 人與(yu) 國家之間的關(guan) 係較為(wei) 疏遠;以德國為(wei) 代表的保守主義(yi) 國家主要通過勞資合作、政府擔保的方式來提供福利，個(ge) 人與(yu) 國家之間的關(guan) 係較近;以瑞典為(wei) 代表的社會(hui) 民主主義(yi) 國家主要由國家直接提供基本福利保障，個(ge) 人與(yu) 國家之間的關(guan) 係最近。我國作為(wei) 社會(hui) 主義(yi) 國家，其政治屬性決(jue) 定了國家和政府必須通過社會(hui) 保障製度等來實現人民當家作主和人民分享發展成果，從(cong) 而是確保和體(ti) 現社會(hui) 主義(yi) 本質特征的製度安排。

　　二、社會(hui) 保障製度的新目標和發展方式轉型

　　(一)社會(hui) 保障製度發展的新目標

　　無論是黨(dang) 的十八屆三中全會(hui) 對社會(hui) 保障提出“公平可持續”的目標，還是“十四五”規劃強調的“多層次”，都主要是從(cong) 社會(hui) 保障體(ti) 係自身發展角度提出的要求。基於(yu) 上述對社會(hui) 保障定位的分析，筆者認為(wei) ，社會(hui) 保障的戰略目標應當置於(yu) “十四五”國家經濟社會(hui) 發展總體(ti) 要求和2035年遠景目標規劃的視野下進行描繪，著眼於(yu) 社會(hui) 保障體(ti) 係內(nei) 部平衡與(yu) 外部適應兩(liang) 個(ge) 維度。總體(ti) 而言，“十四五”時期社會(hui) 保障改革的總體(ti) 目標應當是高質量和現代化。

　　其中，高質量主要是指社會(hui) 保障製度本身的質量，要從(cong) 覆蓋麵的拓寬轉變為(wei) 參保質量的提升，要從(cong) 建製補缺轉變為(wei) 通過結構性改革提高製度運行效率;[4]要從(cong) 分板塊、分項目的重點推進轉變為(wei) 係統化、統籌式的整體(ti) 推進等。

　　現代化則是指社會(hui) 保障製度對於(yu) 外部經濟社會(hui) 環境的適應性，要適應並積極促進經濟發展方式的轉型並力爭(zheng) 成為(wei) 經濟成果為(wei) 人民共享的主要製度安排;要成為(wei) 積極應對人口老齡化戰略的核心製度，通過多層次製度體(ti) 係建設應對老齡社會(hui) 的挑戰，通過各項涉老製度的不斷完善有力支撐老年人的高質量生活需求;要積極適應勞動力市場和就業(ye) 方式的變化，重新界定雇傭(yong) 勞動的認定標準，創新針對真正自雇勞動者的新社會(hui) 保障模式，確保勞動者在跨職業(ye) 流動和跨行業(ye) 流動中的福利不受損失;[5]要適應全球產(chan) 業(ye) 鏈和生產(chan) 分工的再造與(yu) 重組，將社會(hui) 保障從(cong) 狹隘的勞動力成本轉變為(wei) 吸引高素質勞動者的“法寶”。

　　(二)實現社會(hui) 保障發展方式的三個(ge) 轉型

　　為(wei) 了實現社會(hui) 保障高質量與(yu) 現代化的發展目標，需要逐步實現發展方式上的三個(ge) 轉型，其層次性依次提高。

　　1.衡量指標：從(cong) 覆蓋人數向參保質量轉型

　　中國已經通過多元製度安排，建成了全世界範圍內(nei) 覆蓋人數最大的社會(hui) 保障安全網，這是進入新世紀後我國社會(hui) 保障製度建設取得的最大成就。統計數據顯示，截至2020年年底，全國基本養(yang) 老保險參保人數達到9.99億(yi) 人，基本醫療保險參保人數達到13.6億(yi) 人。但是，各項社會(hui) 保障製度的參保質量仍有待提高，具體(ti) 體(ti) 現在以下三個(ge) 方麵。

　　首先，社會(hui) 保險的參保人員結構與(yu) 城鎮化程度不匹配。統計數據顯示，2019年中國的城鎮化率為(wei) 60.6%，與(yu) 此同時，當年參加職工基本養(yang) 老保險的人數占養(yang) 老保險參保總人數的比例則為(wei) 44.9%，顯著低於(yu) 城鎮化水平。這意味著一些本應參加職工養(yang) 老保險的勞動者卻參加了居民養(yang) 老保險製度。

　　其次，繳費水平有待提高。在養(yang) 老保險領域，居民養(yang) 老保險個(ge) 人繳費人均水平在300元左右，占農(nong) 村居民人均可支配收入的比例約為(wei) 2%，城鎮職工養(yang) 老保險的繳費基數也約占社會(hui) 平均工資水平的70%左右，並未真正實現基數做實;在醫療保障領域，個(ge) 人繳費比例占比過低並由此導致責任失衡與(yu) 就醫行為(wei) 的扭曲。[6]

　　最後，部分製度的覆蓋對象有待重新確定。以社會(hui) 救助為(wei) 例，隨著脫貧攻堅戰取得全麵勝利，現行標準下的絕對貧困人口數量清零，社會(hui) 救助製度的覆蓋對象就要從(cong) 絕對貧困人口擴展到相對貧困人口，致力於(yu) 防止返貧並提升低收入群體(ti) 的抗風險能力。再以養(yang) 老保險和醫療保障製度為(wei) 例，雖然初步實現了製度全覆蓋，但大多數地方對非本地戶籍的自雇勞動者仍然具有排斥性，這部分群體(ti) 隻能參加戶籍所在地的居民保障項目，並由此導致工作地與(yu) 參保地的被迫分離等。鑒於(yu) 此，在“十四五”期間，應當用參保結構、常住居民本地參保率、繳費水平等指標替代全口徑的參保率成為(wei) 衡量參保質量的重要標準。

　　2.推進策略：從(cong) 分板塊、分項目、分人群推進轉變為(wei) 係統化、統籌式整體(ti) 推進

　　“十四五”規劃提出，要健全覆蓋全民、統籌城鄉(xiang) 、公平統一、可持續的多層次社會(hui) 保障體(ti) 係，這是新時代社會(hui) 保障體(ti) 係建設的新十八字方針。其中，公平統一雖然是在黨(dang) 的文獻對社會(hui) 保障要求中初次提及，但卻是社會(hui) 保障製度的根本遵循與(yu) 基本價(jia) 值。在此前的社會(hui) 保障體(ti) 係建設中，我們(men) 采取多元製度的模式提高覆蓋麵，采取重點突破的方式嚐試在關(guan) 鍵領域取得實質性進展，但多元製度安排卻有可能帶來群體(ti) 之間差距拉大而破壞了公平，單兵突進亦有可能導致缺乏整體(ti) 協同性而出現木桶效應，使得事倍功半或是資源浪費。

　　具體(ti) 而言，雖然我們(men) 用多元製度安排覆蓋了城鄉(xiang) 居民，但大多數製度仍然處於(yu) 城鄉(xiang) 分割的狀態，並且城鄉(xiang) 居民之間的待遇差距亦有擴大的趨勢;雖然我們(men) 倡導多層次的社會(hui) 保障體(ti) 係建設原則，但公職人員、企業(ye) 職工和城鄉(xiang) 居民在其中的受益性卻大相徑庭，甚至成為(wei) 新多軌製的主要表征;雖然在養(yang) 老金和養(yang) 老服務領域的改革均不同程度地有所成效，但兩(liang) 者之間的協同機製卻幾乎為(wei) 空白;醫療保險在基金支出端出台係列強勢監管和議價(jia) 機製，但收入端的責任均衡機製尚未真正建立，相反，養(yang) 老保險在收入端力推做實基數、降低費率，而支出端的計發辦法弊病仍存，等等。鑒於(yu) 此，要按照公平統一的要求，以滿足國民的社會(hui) 保障需求為(wei) 出發點，在對製度體(ti) 係進行整體(ti) 推進與(yu) 整體(ti) 考評的基礎上，將不同地區、不同群體(ti) 之間的福利待遇差距作為(wei) “十四五”期間衡量社會(hui) 保障製度發展質量的重要標準。

　　3.製度功能：從(cong) 應對風險的工具性功能向國家治理的價(jia) 值功能轉型

　　傳(chuan) 統的社會(hui) 保障製度是依據風險來設計的，簡言之，在人的生命周期中，隻要有一種風險，就會(hui) 有一個(ge) 相應的社會(hui) 保障製度安排;隻要出現一種新的風險，就會(hui) 衍生出一項新的社會(hui) 保障項目。因此，應對和化解風險損失是社會(hui) 保障製度的傳(chuan) 統功能。然而，隨著覆蓋麵的不斷擴張和資金總量的持續擴大，社會(hui) 保障製度已經從(cong) 傳(chuan) 統的應對風險機製轉變為(wei) 現代國家治理體(ti) 係的重要組成部分，既具備收入分配、社會(hui) 團結、國家認同等工具性職能，也具有社會(hui) 主義(yi) 性質與(yu) 特征體(ti) 現的價(jia) 值性功能。在我國，社會(hui) 保障應當在國家治理體(ti) 係中扮演獨特而重要的角色，充分發揮其對各領域的積極作用。

　　首先，要讓社會(hui) 保障成為(wei) 分享經濟發展成果、實現共同富裕的重要途徑，成為(wei) 經濟發展方式轉型的重要支撐。要更加充分地發揮社會(hui) 保障在切實推進共同富裕過程中的積極作用，要通過提高中低收入者的收入水平、穩定國民預期等方式支持經濟發展方式的轉型。曆史經驗充分證明，社會(hui) 保障製度越完善，國民對未來的預期越穩定，當期收入才越有可能轉化為(wei) 消費。要通過提高統籌層次和製度的統一性，使社會(hui) 保險繳費等法定勞工成本不再成為(wei) 地區之間競爭(zheng) 資本輸入的砝碼，反而要通過鼓勵區域性、職業(ye) 性、機構性福利，使社會(hui) 福利水平成為(wei) 吸引高素質勞動者的法寶。

　　其次，要更加充分地認識到社會(hui) 保障在增強社會(hui) 團結、推動社會(hui) 融入與(yu) 社會(hui) 參與(yu) 方麵的積極作用。在當前原子化的社會(hui) 形態下，互聯網和社會(hui) 保障之網成為(wei) 聯結人們(men) 的兩(liang) 個(ge) 重要紐帶，其中前者分享信息和資源，後者則是分擔風險的最有效機製。因此，各項社會(hui) 保障製度應當進一步去戶籍化，將服務對象與(yu) 參保目標群體(ti) 從(cong) 戶籍人口擴大到常住人口，從(cong) 受雇勞動者擴大到自雇勞動者等，[7]使得勞動者在跨地區與(yu) 跨行業(ye) 的流動中，不僅(jin) 實現物理上的遷移，也能夠真正實現社會(hui) 意義(yi) 上的融入。

　　最後，就是要強化社會(hui) 保障製度的政治屬性和國家統一性。我國是社會(hui) 主義(yi) 國家，社會(hui) 主義(yi) 的特征不僅(jin) 體(ti) 現在所有製性質上，也體(ti) 現在包括社會(hui) 保障製度在內(nei) 的分配體(ti) 製上。中國正在形成基於(yu) 全球經驗學習(xi) 基礎上的、具有顯著自身特色的社會(hui) 保障模式，無論是在覆蓋麵的拓展上，還是在福利水平的提升上，中國在包括社會(hui) 保障在內(nei) 的民生領域所取得的成就不僅(jin) 應當成為(wei) 中國治理體(ti) 係與(yu) 治理能力優(you) 勢的顯著體(ti) 現，也因為(wei) 其滿足的是人類共同的普遍性訴求，而具有很強的國際說服力與(yu) 可傳(chuan) 播性。簡言之，社會(hui) 保障製度越完善，國家對社會(hui) 保障的投入越大，人民的社會(hui) 福利水平越高，就越能夠體(ti) 現社會(hui) 主義(yi) 的本質特征，也越能夠體(ti) 現中國的製度與(yu) 治理優(you) 勢。

　　三、更好發揮社會(hui) 保障在紮實推進共同富裕中的作用

　　(一)社會(hui) 保障推動共同富裕的作用機製

　　“十四五”規劃明確要求，要紮實推動共同富裕。習(xi) 近平總書(shu) 記在對“十四五”規劃建議稿作說明時也強調指出，必須把促進全體(ti) 人民共同富裕擺在更加重要的位置。共同富裕既是社會(hui) 主義(yi) 製度的必然要求，也應當成為(wei) 社會(hui) 主義(yi) 現代化國家的題中應有之義(yi) 。在改革開放初期，我們(men) 強調“讓一部分人先富起來”，但目的仍然是“先富帶動後富，最終實現共同富裕”，兩(liang) 者之間是手段和目的的關(guan) 係。如果說在經濟總體(ti) 水平較低的時代，主要矛盾在於(yu) 通過解放生產(chan) 力來做大蛋糕，那麽(me) 當前，國家的發展進入到了新時代，經濟發展的總體(ti) 水平得到了很大的提高，邁向共同富裕就應當有實質性的進展，而關(guan) 鍵就在於(yu) 縮小收入分配差距。

　　社會(hui) 保障作為(wei) 典型的再分配製度，對於(yu) 調節收入分配差距，進而推進共同富裕具有顯著的功能。[8]具體(ti) 而言，不同社會(hui) 保障項目的收入再分配對象和效應有所不同。在社會(hui) 救助製度中，資金來源於(yu) 一般性稅收，而受益對象是低收入群體(ti) ，因此可以調節富裕群體(ti) 與(yu) 貧困群體(ti) 之間的收入水平，從(cong) 而具有明顯的收入再分配效應。

　　在社會(hui) 保險製度中，收入分配格局的調整對象較為(wei) 複雜：其一，從(cong) 繳費結構上看，勞資雙方分擔繳費責任，而最終的基金都將用於(yu) 遭遇了風險的勞動者，因此是對勞資之間收入的再分配。其二，從(cong) 待遇計發辦法上看，以養(yang) 老保險製度為(wei) 例，由於(yu) 考慮了社會(hui) 平均工資的因素，因此不同收入參保者的養(yang) 老金差距會(hui) 小於(yu) 工資收入的差距，從(cong) 而在不同收入群體(ti) 之間具有再分配效應。其三，從(cong) 待遇給付對象上看，部分社會(hui) 保險項目隻給付發生了風險的勞動者(如醫療、工傷(shang) 、生育等)，因此在未發生風險的參保人與(yu) 發生了風險的參保人之間亦會(hui) 存在再分配效應，從(cong) 而使遭遇風險者得到來自全體(ti) 參保人的支持。

　　社會(hui) 福利製度的再分配對象和效應也具有多重性：針對老年人、兒(er) 童、女性等特殊群體(ti) 的社會(hui) 福利津貼是群體(ti) 之間的收入再分配;以公共服務均等化為(wei) 目標的社會(hui) 服務則兼具群體(ti) 之間和地區之間的再分配效應等。綜上可見，社會(hui) 保障製度具有多重維度、顯著的收入再分配效應，社會(hui) 保障製度越完善、社會(hui) 保障財政投入的結構越合理，收入再分配的效果就越顯著，距離共同富裕的目標就能更進一步。

　　(二)當前社會(hui) 保障再分配力度不足的原因

　　然而，由於(yu) 我國社會(hui) 保障體(ti) 係的不健全以及相關(guan) 社會(hui) 保障製度參數設計的不合理，現實中社會(hui) 保障的收入再分配力度還遠遠不夠，甚至出現逆向再分配的情況，[9]主要體(ti) 現在以下三個(ge) 方麵。

　　1.城鄉(xiang) 之間社會(hui) 保障水平差距仍然較大

　　進入到新世紀後，我國的農(nong) 村社會(hui) 保障體(ti) 係建設取得了顯著的進展，農(nong) 村居民最低生活保障製度、新型農(nong) 村合作醫療製度(後合並成為(wei) 城鄉(xiang) 居民基本醫療保險製度)、新型農(nong) 村社會(hui) 養(yang) 老保險製度(後合並成為(wei) 城鄉(xiang) 居民基本養(yang) 老保險製度)等基本社會(hui) 保障製度陸續建立，使得農(nong) 村居民的社會(hui) 保障權得以充分實現。但是，受到繳費水平、待遇增長機製等因素的影響，農(nong) 村居民的社會(hui) 保障待遇普遍低於(yu) 城鎮居民，並由此產(chan) 生了逆向的收入再分配。

　　以養(yang) 老金水平為(wei) 例，2018年全國城鎮職工養(yang) 老金水平約為(wei) 城鄉(xiang) 居民的20.7倍，替代率約為(wei) 3.7倍。[10]針對此，在“十四五”期間，要在加快推進城鎮化的基礎上，與(yu) 鄉(xiang) 村振興(xing) 戰略有機結合，加大財政對農(nong) 村地區社會(hui) 保障的投入，不斷縮小城鄉(xiang) 居民的社會(hui) 保障待遇差距。

　　2.部分社會(hui) 保險製度中的定額繳費機製不合理

　　在目前我國的各項社會(hui) 保險製度中，針對城鄉(xiang) 居民的基本養(yang) 老保險製度和基本醫療保險製度均采取多個(ge) 檔次、定額繳費的方式。這種繳費方式主要是和農(nong) 村居民收入周期較長、收入水平不穩定有關(guan) 。但是，定額繳費的機製卻必然會(hui) 造成參保者的逆向選擇行為(wei) 並由此造成收入逆向再分配。

　　以醫療保障製度為(wei) 例，無論參保者的收入水平有多高，在定額繳費、自主選擇、待遇水平與(yu) 繳費水平無直接關(guan) 聯的製度規則下，必然都會(hui) 傾(qing) 向於(yu) 選擇最低檔的繳費，而較高收入群體(ti) 由於(yu) 健康管理意識更強，而極有可能占用了更多的醫療保障資源，由此導致中低收入群體(ti) 的繳費反向補貼給了中高收入群體(ti) 。針對此，應當盡快完善城鄉(xiang) 居民社會(hui) 保險的繳費方式，改定額繳費為(wei) 定比例繳費，並以年度為(wei) 繳費周期，以適應城鄉(xiang) 居民收入來源的周期性;對於(yu) 無法確定收入的，則可以按農(nong) 村居民人均純收入或社會(hui) 平均工資作為(wei) 兩(liang) 檔供參保者自行選擇。

　　3.多層次社會(hui) 保障體(ti) 係結構性不均衡擴大了收入分配差距

　　多層次社會(hui) 保障體(ti) 係建設是實現責任共擔、有效應對人口老齡化，確保製度長期可持續發展的重要原則，[11]也是黨(dang) 的十九大報告、“十四五”規劃綱要等重要文件對社會(hui) 保障體(ti) 係建設的基本要求。但是，目前我國的多層次社會(hui) 保障體(ti) 係建設實踐乏善可陳，統計數據顯示，截至2019年年底，全國僅(jin) 有9.6萬(wan) 戶企業(ye) 建立了企業(ye) 年金，參加職工僅(jin) 有2548萬(wan) 人，累計基金結餘(yu) 1.8萬(wan) 億(yi) ①[ ①數據來源於(yu) 2019年度人力資源和社會(hui) 保障事業(ye) 發展統計公報。

　　];稅收遞延型商業(ye) 養(yang) 老保險自2018年5月在部分地區試點以來，截至2020年4月，累計保費收入僅(jin) 為(wei) 3億(yi) 元，參保人數4.76萬(wan) 人。[12]無論是第二支柱還是第三支柱，其發展都遠遠不如預期。相比較而言，針對公職人員的職業(ye) 年金則是發展迅猛，2015年建製後，2019年中的參保率就達到82%，2019年年底的基金規模約為(wei) 7000億(yi) ，其參保率和增長速度都遠超企業(ye) 年金。由此不難發現，目前我國的多層次社會(hui) 保障體(ti) 係存在結構性不平衡的狀況，在基本社會(hui) 保障製度中待遇相對較高的群體(ti) (如公職人員和運行狀況較好的企業(ye) 雇員)，其補充保障發展得亦較好，這樣的錦上添花雖然客觀上提高了這部分群體(ti) 的福利水平，但從(cong) 比較的視角看，卻拉大了不同群體(ti) 之間的總體(ti) 福利水平差距。

　　針對此，在“十四五”時期，要將不同群體(ti) 之間的福利待遇差距作為(wei) 衡量多層次社會(hui) 保障體(ti) 係建設的重要評價(jia) 維度，嚐試在部分補充社會(hui) 保障項目中建立自動加入機製，盡快擴大各項補充保障製度的覆蓋麵。政府可以通過補貼繳費等方式重點將城鄉(xiang) 居民等基本保障水平較低的群體(ti) 率先納入製度範圍，使得多層次社會(hui) 保障體(ti) 係在提高總體(ti) 保障水平的同時，切實發揮縮小群體(ti) 之間福利差距的作用。

　　四、“十四五”時期社會(hui) 保障改革的宏觀思路

　　(一)進一步健全社會(hui) 保障法製

　　由於(yu) 社會(hui) 保障涉及包括政府、用人單位、勞動者個(ge) 人以及社會(hui) 組織等多方麵的利益，因此國際通行的經驗是以立法的方式來明確各方的權利與(yu) 義(yi) 務，製定社會(hui) 保障項目的運行規則，處理社會(hui) 保障的權益爭(zheng) 端。然而，目前我國社會(hui) 保障法製建設仍然較為(wei) 落後，隻有社會(hui) 保險法、軍(jun) 人保險法、慈善法等法律，且大多或是原則性較強，或是已經無法適應相關(guan) 社會(hui) 保障實踐的發展。在西方發達國家，尤其是在以社會(hui) 保險為(wei) 主的國家，社會(hui) 法是獨立於(yu) 公法、私法體(ti) 係之外的法律體(ti) 係，主要就是協調在社會(hui) 領域，尤其是勞動與(yu) 社會(hui) 保障領域的權利義(yi) 務關(guan) 係，其立法宗旨、權利義(yi) 務主體(ti) 及其法理關(guan) 係都與(yu) 其他法律完全不同。因此，我國的社會(hui) 保障法製建設還處於(yu) 起步期，然而，伴隨著城鄉(xiang) 居民社會(hui) 保障權利意識的快速覺醒和對社會(hui) 保障權益的普遍關(guan) 注，社會(hui) 保障領域的司法糾紛呈現上升的趨勢，僅(jin) 靠部門規章製度來調節日益複雜的社會(hui) 保障法律關(guan) 係顯然已經不夠，健全社會(hui) 保障法製理應成為(wei) “十四五”時期完善社會(hui) 保障體(ti) 係的首要任務。具體(ti) 的任務重點可以包括以下三項：

　　第一，盡快修改社會(hui) 保險法。2011年正式實施的社會(hui) 保險法距今已經有10年時間，很多現實情況都已經發生了重大的變化。例如，城鄉(xiang) 居民的養(yang) 老保險和醫療保險都已經實現了製度整合，而法律中仍然使用的是城鄉(xiang) 分割的製度概念;社會(hui) 保險費征收權責已經明確由稅務部門承擔，但現行法律仍然使用社會(hui) 保險費征收機構的統稱等。除此之外，一些重要的製度參數也需要進行調整，例如，職工基本醫療保險個(ge) 人賬戶功能已經被持續弱化，養(yang) 老保險15年的最低繳費年限亟須延長，養(yang) 老保險個(ge) 人賬戶的長期財務風險亟待調整計發辦法等。應當按照更新、刪除、增補等不同方式，由全國人大社會(hui) 建設委員會(hui) 牽頭，盡快啟動社會(hui) 保險法的修法工作，使法律能夠真正規範實踐、指導實踐。

　　第二，盡快頒布實施社會(hui) 救助法。2020年9月，社會(hui) 救助法草案開始公開向社會(hui) 征求意見。作為(wei) 社會(hui) 保障領域的基礎性、兜底性製度，社會(hui) 救助一直缺少一部基準法。尤其是在脫貧攻堅取得全麵勝利，現有標準條件下的農(nong) 村貧困人口全部摘帽的情況下，社會(hui) 救助製度的定位、功能及相關(guan) 主體(ti) 的法律關(guan) 係急需法律的指引。我國從(cong) 1999年建立城市居民最低生活保障製度以來，已經初步構建起了“1+8”的社會(hui) 救助體(ti) 係，積累了較為(wei) 豐(feng) 富的社會(hui) 救助實踐經驗。從(cong) 法律關(guan) 係上看，社會(hui) 救助屬於(yu) 典型的行政法領域，政府是責任主體(ti) 、國民是權利人，法律關(guan) 係相對清晰。因此，應當力爭(zheng) 在“十四五”期間頒布實施社會(hui) 救助法，使得我國的社會(hui) 救助製度真正走向法治化的軌道。

　　第三，盡快啟動養(yang) 老保險法、醫療保障法的立法工作。目前，有關(guan) 養(yang) 老保險和醫療保障的法律條款都在社會(hui) 保險法中，采取分章的方式進行了規定，而缺乏相應的專(zhuan) 門法律法規。但是，從(cong) 學理上看，養(yang) 老保險與(yu) 醫療保障的運行邏輯完全不同，前者是基於(yu) 代際關(guan) 係的老年收入保障機製;後者則是基於(yu) 疾病發生風險大數法則的疾病經濟負擔分散機製，並且與(yu) 醫療服務機構、藥品生產(chan) 企業(ye) 等都會(hui) 產(chan) 生法律關(guan) 係。因此，在典型的社會(hui) 保險型國家，都是對不同的險種進行單獨立法、單獨規製。2018年，國家機構改革成立了直屬國務院的國家醫療保障局，將醫療保險、醫療救助以及醫藥服務價(jia) 格等職能進行了集中，形成了相對獨立的管理體(ti) 製。現行社會(hui) 保險法中有關(guan) 醫療保險的內(nei) 容僅(jin) 有十條，無法明確現行醫療保障製度中各方主體(ti) 的權利義(yi) 務關(guan) 係，從(cong) 而有必要啟動專(zhuan) 門的醫療保障法立法工作。與(yu) 此同時，社會(hui) 保險法中有關(guan) 養(yang) 老保險的內(nei) 容也僅(jin) 有十三條，是對基本養(yang) 老保險框架和主要參數的規定，既缺乏時效性，也缺乏指導性。可以考慮將現行社會(hui) 保險法定位於(yu) 社會(hui) 保險領域的綜合法和基準法，隻對社會(hui) 保險的一般原則和流程進行規範，而各具體(ti) 社會(hui) 保險項目則采取專(zhuan) 門立法或國務院法規的方式進行詳細規定。

　　(二)進一步完善社會(hui) 保障管理體(ti) 製

　　2018年的國家機構改革涉及社會(hui) 保障的多個(ge) 領域，包括成立國家醫療保障局，將社會(hui) 保險費征收權責集中到稅務部門等，重塑了社會(hui) 保障的管理體(ti) 製。在中央政府層麵，社會(hui) 保障的管理職能涉及多個(ge) 部委，包括國家發改委(就業(ye) 收入分配和消費司下設社會(hui) 保障處)的統籌規劃、財政部(內(nei) 設社會(hui) 保障司)的社會(hui) 保障基金預算與(yu) 管理、國家稅務局(涉及社會(hui) 保險費征收)等職能部門，以及人力資源社會(hui) 保障部、民政部、國家醫療保障局以及衛生健康委(養(yang) 老服務)、應急管理部(災害救助)、退役軍(jun) 人事務部(軍(jun) 人保障)等業(ye) 務部門。中央政府層麵涉及社保部門的增多，一方麵意味著中央對社會(hui) 保障的重視，另一方麵也要求建立高效的跨部門合作協調機製。鑒於(yu) 前文所述，社會(hui) 保障不僅(jin) 要成為(wei) 保障民生的重要製度安排，而且要在構建新發展格局中發揮積極作用，其功能與(yu) 地位的變化要求建立更高層次的社會(hui) 保障決(jue) 策機製，因此建議在中央深改委下設立社會(hui) 保障組，專(zhuan) 司社會(hui) 保障領域的決(jue) 策谘詢和宏觀協調之責。

　　在省級層麵，要處理好各項社會(hui) 保險提高統籌層次與(yu) 省以下各級政府社會(hui) 保險管理機構“職責同構”的問題。與(yu) 其他職能部門相同，我國的社會(hui) 保險行政機構在各級政府中都有設置，從(cong) 而形成典型的職責同構結構。然而，“十四五”期間各項社會(hui) 保險的統籌層次都將顯著提升，養(yang) 老保險要實現全國統籌，醫療保險要實現省級統籌，其他社會(hui) 保險項目至少要實現真正意義(yi) 上的市級統籌。統籌層次上升後，是否每一級政府都需要設立相應的社會(hui) 保險行政部門?這是在省及以下政府行政體(ti) 製改革中要考慮的重要問題。可供選擇的改革思路有二：其一，是按照職能分工的原則，地方不再設置社會(hui) 保險行政部門，而隻設置經辦機構，並實行統籌層次以下的垂直管理;其二，則是地方不再設置分險種的社會(hui) 保險行政部門，而是將其職能整合，履行社會(hui) 保險監督的行政職能。上述兩(liang) 種思路都可以打破職責同構的限製，真正實現行政管理效率的提升。

　　在基層政府層麵，麵對城鄉(xiang) 居民的各項民生需求，應當進一步打破政府職能部門之間的界限，按照“最多跑一次”的原則，根據當地居民的人口分布狀況設置綜合性的民生業(ye) 務辦事大廳，將與(yu) 民生有關(guan) 的稅務、人社、醫保、民政乃至教育、衛生健康等部門進行集中辦公，讓老百姓切實體(ti) 會(hui) 到各項民生服務的可及性和便利性。

　　(三)進一步優(you) 化社會(hui) 保障運行長效機製

　　根據前文所述，“十四五”期間我國的社會(hui) 保障要從(cong) 覆蓋麵為(wei) 核心指標的外延型發展轉變為(wei) 以長期可持續發展為(wei) 核心目標的內(nei) 涵式高質量發展。為(wei) 此，就需要在各主要社會(hui) 保障項目中建立科學合理的長效機製。

　　其中，社會(hui) 救助製度中迫切需要建立低收入人群的主動瞄準機製，實現從(cong) 被動申請向主動瞄準，從(cong) 絕對貧困人口向相對貧困人口的轉變。要建立基於(yu) 收入、財產(chan) 和消費的跨部門綜合數據庫，充分運用大數據技術，更加精準地識別貧困人口及其需求。要建立動態的社會(hui) 救助標準確定機製，在統一城鄉(xiang) 最低生活保障標準的基礎上，建立區別於(yu) 普通物價(jia) 指數的基本生活品指數，在確保基本生活的同時，防止產(chan) 生貧困陷阱。

　　養(yang) 老保險製度則需要建立與(yu) 收入水平相關(guan) 聯的定比例繳費製度，目前職工養(yang) 老保險按照工資的一定比例繳費，但城鄉(xiang) 居民養(yang) 老保險都是定額繳費，不利於(yu) 形成合理的責任分擔機製，從(cong) 而需要與(yu) 職工製度相統一，以當地平均收入或一定比例作為(wei) 繳費基數。同時，需要實現補充養(yang) 老保險從(cong) 自願參保向自動參保的轉變，盡快擴大企業(ye) 年金的覆蓋麵，使得多層次養(yang) 老保險製度有實質性進展。除此之外，還要建立合理的待遇調整與(yu) 待遇差距監測機製，防止待遇差距過大情況的發生。

　　醫療保障製度則需要真正破除參保的戶籍限製，實現用整合的一元基本醫療保障製度覆蓋全部常住人口，真正發揮大數法則的作用。同時，要在提高勞動者收入的前提下，逐步建立勞資雙方平分責任的籌資機製，城鄉(xiang) 居民的醫療保險也要和養(yang) 老保險一樣實現從(cong) 定額籌資向定比例籌資的轉變。在待遇方麵，則要盡快實現門診(包括門診慢病和門診特種病)的異地費用直接結算，適應勞動力的跨區域流動。

　　在社會(hui) 福利方麵，要繼續以“一老一小”為(wei) 關(guan) 注重點，在實施積極應對人口老齡化國家戰略的框架下，建立醫養(yang) 、康養(yang) 相結合，機構、社區、居家相融合的養(yang) 老服務體(ti) 係，尤其是要加強農(nong) 村地區的養(yang) 老服務體(ti) 係建設，同時要統籌養(yang) 老金與(yu) 養(yang) 老服務製度，提高資源的配置效率;兒(er) 童福利要從(cong) 困境兒(er) 童和孤殘兒(er) 童拓展到全部的學齡前兒(er) 童，既要大力發展社會(hui) 化的托育服務，也要逐步實現家庭勞動的社會(hui) 化認可，逐步建立兒(er) 童服務津貼製度和旨在平衡工作與(yu) 家庭的家庭福利政策框架。

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