農(nong) 村居民最低生活保障製度是國家和社會(hui) 為(wei) 保障收入難以維持最基本生活的農(nong) 村貧困人口而建立的一種社會(hui) 救濟製度。它的建立是消除城鄉(xiang) 差別、構建和諧社會(hui) 的重要舉(ju) 措，既能及時有效地保障農(nong) 民群眾(zhong) 的基本生活權益，又能促進農(nong) 村社會(hui) 經濟穩定協調發展。青海省海東(dong) 地區作為(wei) 西部經濟欠發達地區，推行這一製度尤為(wei) 重要。

　　一、海東(dong) 地區農(nong) 村居民最低生活保障的主要做法及困難和問題

　　海東(dong) 地區位於(yu) 青海省東(dong) 北部，全區現轄6個(ge) 縣94個(ge) 鄉(xiang) 鎮1603個(ge) 行政村，省定貧困縣1個(ge) ，國定貧困縣5個(ge) ，總人口156萬(wan) 人，占全省總人口的28.7%，其中，農(nong) 業(ye) 人口134萬(wan) 人，占全區人口的85.9%。2006年，全區人均GDP比全省平均數低6304元，人均地方財政一般預算收入比全省平均數低610元。全區現有貧困人口43.06萬(wan) 人，占農(nong) 村人口的32.1%，占全省貧困人口的41.4%，其中，人均收入650元以下的絕對貧困人口有18.6萬(wan) 人，目前納入農(nong) 村最低生活保障對象的有24075戶、80600人，占絕對貧困人口的43.3%。海東(dong) 地區農(nong) 村低保工作在上世紀90年代，在互助縣一個(ge) 鄉(xiang) 鎮進行探索試點，並逐步發展。今年，國務院和省政府出台相關(guan) 文件後，農(nong) 村低保工作在全區全麵推開。其主要做法是：一是提高認識，加強領導。二是強化宣傳(chuan) ，加強培訓。三是結合實際，完善製度。四是規範操作，運行有序。五是加強監督，確保質量。

　　海東(dong) 地區的農(nong) 村低保工作取得了一定成績，但從(cong) 實施過程和效果來看，仍然存在一些困難和問題，主要表現在：一是農(nong) 村居民的家庭收入界定難。由於(yu) 收入多元化、農(nong) 產(chan) 品市場價(jia) 格不穩定，以及家庭養(yang) 殖自養(yang) 自給部分、臨(lin) 時工收入帶有很大隱蔽性等原因，實際收入難以跟蹤測算，加之有的農(nong) 民不能如實提供其個(ge) 人狀況，導致家庭收入界定難。二是農(nong) 村居民最低生活保障工作透明度不高。有少數鄉(xiang) 鎮、村民委員會(hui) ，由於(yu) 有怕麻煩的思想或受人情觀念、宗族觀念的影響，對申請農(nong) 村居民最低保障的農(nong) 戶，沒有調查摸底，沒有通過村民代表會(hui) 議進行評議，也沒有公示，直接由村兩(liang) 委或村支部書(shu) 記、村委會(hui) 主任確定，有優(you) 親(qin) 厚友現象。同時，部分基層幹部群眾(zhong) 存在平均主義(yi) 思想，對農(nong) 村居民最低生活保障對象的確定帶來一定的難度。三是保障覆蓋麵較小，城鄉(xiang) “低保”標準差距較大。海東(dong) 全區年人均收入650元以下的絕對貧困人口有18.6萬(wan) 人，目前納入農(nong) 村居民最低生活保障對象的僅(jin) 有8.06萬(wan) 人，約占絕對貧困人口的43.3%，執行的年人均救助標準為(wei) 279元，月人均補差為(wei) 23.25元，而城市居民執行的年人均標準為(wei) 1080元，月人均補差為(wei) 90元，這與(yu) 海東(dong) 城鄉(xiang) 居民實際消費水平還有一定距離，隻是一個(ge) 基本生存保障。

　　二、對策建議

　　針對上述問題，要進一步完善農(nong) 村居民最低生活保障製度，必須把握七個(ge) 重點。

　　第一，建立合理穩定的資金來源渠道。一是按照農(nong) 村最低生活保障屬地管理的原則，納入本地區財政預算。根據階段性的救助規模、救助標準、補差數額將農(nong) 村最低生活保障專(zhuan) 項列入農(nong) 村社會(hui) 救助預算科目，專(zhuan) 款專(zhuan) 用。二是建議中央財政加大對中西部經濟欠發達地區的轉移支付力度。

　　第二，建立和完善農(nong) 村貧困家庭備案製。縣、鄉(xiang) 鎮民政、統計、扶貧等部門，應當組織人員深入鄉(xiang) 村訪貧問苦，了解情況，摸清實情，並將貧困對象建帳立卡，設立台帳。台帳應包括家庭人口、收入、勞動力狀況、致貧原因等相關(guan) 內(nei) 容，為(wei) 下一步正確決(jue) 策提供依據。

　　第三，合理確定保障標準。製定保障標準應遵循因地製宜、實事求是的原則，宜細不宜粗，宜繁不宜簡，避免出現“一刀切”現象，包括努力探索“三類”鄉(xiang) 鎮不同保障標準；對不同家庭結構實行不同保障標準；以及隨著經濟發展的變化適當調整保障標準。

　　第四，準確界定家庭收入。當前，主要應抓好二項工作：一是建立農(nong) 民工外出務工登記製度。二是逐步規範經營性收入計算口徑。

　　第五，完善動態管理機製。縣、鄉(xiang) 鎮、村三級要建立農(nong) 村最低生活保障對象分類檔案。一是把老弱病殘、無勞動能力、不存在有收入變動的農(nong) 村最低生活保障對象，列為(wei) 享受農(nong) 村居民最低生活保障待遇中較為(wei) 穩定的群體(ti) ，盡力解決(jue) 他們(men) 生活中遇到的困難。二是把年齡偏大、身體(ti) 不好，就業(ye) 機會(hui) 較少的農(nong) 村最低生活保障對象及在讀大學、職高或技校即將麵臨(lin) 就業(ye) 的低保人員，列為(wei) 享受農(nong) 村最低生活保障待遇中相對穩定的群體(ti) ，采取定期走訪形式進行管理。三是把比較年輕、身體(ti) 較好、有就業(ye) 潛力的低保人員，列為(wei) 有隱性就業(ye) ，享受農(nong) 村最低生活保障待遇相對較不穩定的群體(ti) ，經常了解他們(men) 的隱性就業(ye) 情況，依據實情給予及時變更，從(cong) 而實現動態管理的目的。

　　第六，健全監督製約機製。地、縣、鄉(xiang) 鎮、村四級要開通農(nong) 村居民最低生活保障工作熱線電話和舉(ju) 報電話；紀檢監察部門要對農(nong) 村居民最低生活保障工作全程跟蹤督查；縣、鄉(xiang) 鎮人大代表及其工作部門要定期視察農(nong) 村居民最低生活保障工作開展情況。

　　第七，製定配套政策。一方麵，各級各部門都要製定和實施農(nong) 村居民最低生活保障對象的優(you) 惠扶持政策，另一方麵，要廣泛發動社會(hui) 各方麵力量，深入開展扶貧捐贈、包戶扶貧和慈善活動，為(wei) 貧困對象提供生活幫助、誌願性的家庭服務和社會(hui) 弱者權益保障基金。■