六、處理好激勵性與(yu) 互助性的關(guan) 係，維係製度長期可持續發展

　　養(yang) 老保險製度需要在激勵性與(yu) 互助性之間尋求平衡。從(cong) 財務模式上看，均等化給付的現收現付製度互助性最強，社會(hui) 保險型現收現付製度的互助性次之，完全積累製度的互助性最弱、激勵性則最強。我國城鎮職工基本養(yang) 老保險製度中基礎養(yang) 老金的計發方式就經曆了從(cong) 強調互助性（2005年之前，所有繳費滿15年的參保者，基礎養(yang) 老金實行均等化給付），到互助性與(yu) 激勵性的平衡（2005年之後，基礎養(yang) 老金計發引入個(ge) 人指數化月平均繳費工資和繳費年限等激勵因素）。

　　從(cong) 目前我國基本養(yang) 老保險製度的結構與(yu) 運行狀況來看，職工基本養(yang) 老保險製度因為(wei) 統籌層次較低而完全喪(sang) 失了區域間的互助性，而養(yang) 老金計發公式過於(yu) 複雜導致其中蘊含的激勵因素難以為(wei) 民眾(zhong) 所知曉和理解，激勵參保和激勵繳費的實際效果均不佳。農(nong) 民養(yang) 老保險則主要麵臨(lin) 激勵不足的問題。由於(yu) 農(nong) 民養(yang) 老保險製度采取了非繳費型津貼與(yu) 完全積累的個(ge) 人賬戶相結合的模式，在個(ge) 人賬戶資金缺乏投資管理辦法、記賬利率偏低，而基礎養(yang) 老金水平又在持續快速增長的情況下，大量參保農(nong) 民對基礎養(yang) 老金的期望值不斷提高，參保繳費的動力持續下降。因此，農(nong) 民養(yang) 老保險製度應當從(cong) 補出口（即提高基礎養(yang) 老金水平）轉變為(wei) 補入口（即提高參保補貼），從(cong) 而強化權利與(yu) 義(yi) 務相結合，增強激勵性。

　　需要特別指出的是，20世紀90年代以來，名義(yi) 賬戶製度的出現，使得在維持現收現付財務模式的前提下，通過僅(jin) 用於(yu) 記賬而並不做實的個(ge) 人名義(yi) 賬戶來提高激勵性。然而，名義(yi) 賬戶"精算中性"的計發辦法完全喪(sang) 失了互助性，並且完全由個(ge) 人來承擔長壽風險，從(cong) 而有違養(yang) 老保險互助共濟的基本原則，不應當成為(wei) 中國基本養(yang) 老保險製度的目標模式。

　　七、處理好中央與(yu) 地方的關(guan) 係，充分調動兩(liang) 個(ge) 積極性

　　中國雖然是一個(ge) 傳(chuan) 統的中央集權製國家，但是中國的養(yang) 老保險製度改革與(yu) 經濟體(ti) 製改革相同，都緣起於(yu) 地方政府。正是受到這種自下而上改革路徑的影響，中國的基本養(yang) 老保險製度呈現出群體(ti) 間的碎片化與(yu) 地區間的碎片化；同樣是因為(wei) 沒有處理好中央與(yu) 地方的關(guan) 係，才導致了養(yang) 老保險基金出現結構性缺口，引起了民眾(zhong) 不必要的恐慌。作為(wei) 一項公共產(chan) 品，養(yang) 老保險製度的管理層級應當取決(jue) 於(yu) 其自身的外部性程度，如果屬於(yu) 全國性的公共產(chan) 品，則必然要求由中央政府來承擔主要責任。在勞動力跨區域流動日益普遍化和規模化的背景下，職工養(yang) 老保險製度顯然屬於(yu) 全國性的公共產(chan) 品，因此，職工基本養(yang) 老保險迫切需要從(cong) 目前的地方統籌上升為(wei) 全國統籌。

　　基本養(yang) 老保險全國統籌要求在統一各地區製度模式，尤其是實際繳費率的前提下，通過預算製的方式實現不同地區養(yang) 老保險基金的調劑使用。在全國統籌條件下養(yang) 老保險基金收支的缺口，主要由中央財政來承擔，地方財政主要承擔參保者繳費補貼的責任。在管理方麵，應當在建立全國統一的養(yang) 老保險信息管理係統的基礎上，由中央社會(hui) 保險經辦機構負責製定統一的管理流程和規範，並負責跨地區流動者待遇的集中計算；由省級社會(hui) 保險經辦機構負責其他勞動者養(yang) 老金待遇的集中計算；省以下社會(hui) 保險經辦機構實行垂直管理，負責養(yang) 老保險登記、征繳、稽核和記賬等具體(ti) 業(ye) 務。

　　還需要特別指出的是，隨著我國養(yang) 老保障體(ti) 係建設從(cong) 以提供物質保障的養(yang) 老金製度為(wei) 主轉變為(wei) 物質保障與(yu) 服務保障並重，養(yang) 老保障製度建設的責任主體(ti) 也從(cong) 中央政府轉變為(wei) 地方政府，因為(wei) 地方政府應當在養(yang) 老服務體(ti) 係中承擔主要責任。其基本原因主要有以下三點：第一，老年服務需求的差異化程度較高。與(yu) 養(yang) 老保險製度主要提供物質保障而具有高度統一性不同，服務保障應當更加契合區域內(nei) 居民的差異化需求。地方政府由於(yu) 更加密切地接觸轄區內(nei) 的居民，因此相比中央政府而言，更加了解轄區內(nei) 居民的偏好。第二，從(cong) 提高服務質量的視角看，由地方政府提供老年服務有利於(yu) 形成良性的轄區間福利競爭(zheng) ，老年人可以通過"用腳投票"的方式來進行福利移民，從(cong) 而促進全國範圍內(nei) 養(yang) 老服務質量的提升。第三，從(cong) 事權分配的均衡性角度看，中央政府承擔了基本養(yang) 老保險製度的主要責任，為(wei) 了均衡政府間的責任分配結構，也理應由地方政府來承擔老年服務的主要責任。

　　八、處理好擴麵速度與(yu) 參保質量的關(guan) 係，製定合理的覆蓋麵評價(jia) 指標

　　從(cong) "廣覆蓋"到"全覆蓋"是我國社會(hui) 保障製度建設目標的重大轉變和正確的發展方向，但是應當理性、全麵地認識和理解"人人享有基本養(yang) 老保險"的製度發展目標。其一，由於(yu) 社會(hui) 養(yang) 老保險獲得待遇的前提條件是參保並繳費，因此從(cong) 全球的視角看，沒有任何一個(ge) 國家真正實現了人人享有養(yang) 老金。其二，人人享有基本養(yang) 老保險並不等於(yu) 全民參保。因為(wei) 老年收入風險並不是隨時都會(hui) 發生的，它一定是在特定的年齡階段才發生，並且參加何種類型的基本養(yang) 老保險製度與(yu) 其職業(ye) 身份密切相關(guan) 。因此，在進入勞動力市場之前，並無必要強製任何人參加任何形式的養(yang) 老保險。雖然大數法則是養(yang) 老保險分散風險的基本機製，但並不應當將參保人群數量作為(wei) 衡量養(yang) 老保險製度發展的唯一標準。

　　實際參保人數的不斷擴大是我國基本養(yang) 老保險製度建設取得的重要成就，但是在實踐中也存在重參保數量，輕參保質量的情況。例如，新型農(nong) 村社會(hui) 養(yang) 老保險製度曾經一度采取家庭成員"捆綁參保"的方式，這與(yu) 大量年輕的農(nong) 村剩餘(yu) 勞動力已經參加城鎮職工養(yang) 老保險的現實相抵觸，甚至離散了家庭關(guan) 係。再例如，部分地區允許未參保人員通過一次性躉交的方式加入基本養(yang) 老保險製度，他們(men) 的繳費回報遠遠大於(yu) 長期連續繳費的參保者，造成了群體(ti) 間的不公平。基於(yu) 此，筆者認為(wei) ，應當製定更加合理的覆蓋麵評價(jia) 指標，包括：用全口徑的基本養(yang) 老保險製度覆蓋麵取代各項具體(ti) 養(yang) 老保險製度的覆蓋麵，從(cong) 而避免部門之間為(wei) 追求政績而片麵追求參保數量；用勞動年齡人口，而非全部人口的參保率作為(wei) 評價(jia) 覆蓋麵的指標；除特殊情況之外，停止一次性躉交業(ye) 務的辦理。還需要特別指出的是，對於(yu) 自願參保人（如個(ge) 體(ti) 工商戶、靈活就業(ye) 人員），地方政府不應當簡單通過"指標管理"的方式來實現擴麵，而應當是通過完善製度、提升製度的福利性和吸引力，尤其是通過經濟激勵的方式吸引其參加職工基本養(yang) 老保險製度。

　　九、處理好養(yang) 老保險與(yu) 老年服務的關(guan) 係，切實提高老年人生活質量

　　廣義(yi) 的養(yang) 老保障製度是由提供經濟來源的老年收入保障製度和提供服務保障的老年服務製度共同構成的，其中，老年收入保障製度是養(yang) 老保障製度的基礎，而老年服務保障則是決(jue) 定老年人生活質量的關(guan) 鍵。目前，我國的養(yang) 老保障製度建設重養(yang) 老保險，輕老年服務，而隨著老年人經濟收入的不斷提高，其對老年服務的需求日益提升。與(yu) 經濟保障不同，老年人的服務需求差異化極大，取決(jue) 於(yu) 老年人的身體(ti) 狀況、自理能力和主觀偏好等多重因素。

　　在推進老年服務製度建設的過程中，應當特別注意以下四點：其一，應當充分考慮中國傳(chuan) 統文化中的家庭觀念和老年人的精神需求，將社區居家養(yang) 老作為(wei) 未來老年服務的主要形式和發展方向，並給予切實的政策支持。其二，應當遵循福利多元主義(yi) 的思想，充分發揮家庭、社區、社會(hui) 組織和市場機構在老年服務供給中的作用，形成多層次、多形式的老年服務，滿足不同類型老年人的需求。其三，應當優(you) 先考慮和解決(jue) 失能失智老人與(yu) 低收入老人的基本老年服務需求，政府應當在其中扮演主導的角色。其四，應當將老年收入保障與(yu) 服務保障作為(wei) 一個(ge) 整體(ti) 進行綜合考慮，嚐試養(yang) 老金與(yu) 老年服務混合給付等創新型舉(ju) 措。

　　十、處理好養(yang) 老保障製度改革與(yu) 其他相關(guan) 配套改革之間的關(guan) 係，實現改革的協同推進

　　社會(hui) 經濟政策體(ti) 係是一個(ge) 完整的係統，養(yang) 老保障製度是其中的重要組成部分。養(yang) 老保障製度會(hui) 對其他的社會(hui) 經濟製度產(chan) 生影響，例如，完善的養(yang) 老保障製度將有利於(yu) 收入分配結構趨於(yu) 合理，有利於(yu) 產(chan) 業(ye) 結構的升級、區域轉移和新經濟增長方式的形成，甚至可以直接產(chan) 生新的就業(ye) 崗位。與(yu) 此同時，養(yang) 老保障製度改革也顯著地受到其他社會(hui) 經濟政策的製約和影響，至少包括以下五個(ge) 方麵：

　　第一，行政管理體(ti) 製。受到傳(chuan) 統科層製行政管理組織結構、地方政府"撲向底層"的競爭(zheng) 策略以及不同層級政府"職責同構"的影響，分散統籌的養(yang) 老保險製度在實施過程中被扭曲、異化的現象較為(wei) 嚴(yan) 重，經辦管理服務的總體(ti) 水平有待提高、地方差距較大。因此，應當盡快推行省以下的垂直管理體(ti) 製，並在基層建立整合的養(yang) 老保險經辦服務管理平台。第二，財政管理體(ti) 製。在分稅製的情況下，完全根據地方實際財力進行的一般性財政轉移支付與(yu) 經濟發達地區老齡化程度高、基金收支壓力大的現實存在一定的矛盾。因此在職工基本養(yang) 老保險全國統籌的背景下，應當通過預算管理的方式，明確由中央財政承擔缺口補貼的責任，由地方財政承擔繳費補貼的責任。與(yu) 此同時，應當明確由地方政府承擔老年服務領域的相關(guan) 財政責任。第三，收入分配與(yu) 收入核查製度。目前，中國城鎮職工基本養(yang) 老保險的名義(yi) 總繳費率為(wei) 28％，但由於(yu) 收入核查製度不嚴(yan) 格，繳費基數嚴(yan) 重不實，虛高的名義(yi) 繳費率的背後是較低的實際繳費率。2012年全國職工基本養(yang) 老保險平均繳費基數為(wei) 25591元，占當年城鎮非私營單位就業(ye) 人員平均工資的61．8％，占當年城鎮私營單位就業(ye) 人員平均工資的90％。因此，應當盡快通過完善收入核查製度，做實繳費基數，降低實際繳費率。第四，人口政策。我國較為(wei) 嚴(yan) 格的人口出生政策加劇了老齡化的程度，並且對養(yang) 老保險基金收支產(chan) 生了實質性的影響。第五，社會(hui) 組織登記管理政策。在目前較為(wei) 嚴(yan) 格的社會(hui) 組織登記條件，以及公共福利資源分配嚴(yan) 重不均的情況下，民間的老年服務組織發展受到製約，而官辦組織標準化、機構化的老年服務與(yu) 老年人日漸差異化、個(ge) 性化的老年服務需求之間的矛盾越來越尖銳。

　　綜上所述，中國的養(yang) 老保障製度改革具有整體(ti) 性和連續性，現行養(yang) 老保障製度中的問題是環環相扣、相互影響的，因此，必須摒棄狹隘的個(ge) 別問題導向策略，而應該在抓住關(guan) 鍵問題的同時，充分考慮改革方案對製度總體(ti) 的綜合影響，在充分考慮上述十大重要關(guan) 係的基礎上，形成科學、理性的整體(ti) 解決(jue) 方案，從(cong) 而盡快推動我國養(yang) 老保障製度的定型、穩定與(yu) 可持續發展。■