當前我國的養(yang) 老保障製度改革迫切需要進行戰略規劃，在尊重曆史發展規律和製度自身發展規律的基礎上，梳理關(guan) 鍵問題，正確處理好曆史與(yu) 現實、主體(ti) 製度與(yu) 補充製度、福利增長與(yu) 責任分擔結構等十大重要關(guan) 係，明確改革方向和改革路徑，建構理性的製度模式，盡快實現製度的定型、穩定與(yu) 可持續發展。

　　自20世紀80年代以來，經過三十多年的改革，我國的養(yang) 老保障製度建設取得了重大的成就，覆蓋城鄉(xiang) 居民的基本養(yang) 老保險體(ti) 係基本形成，並且對穩定國民的安全預期、確保社會(hui) 和諧穩定、促進經濟增長方式的轉變發揮了積極的作用。與(yu) 此同時，我國的養(yang) 老保障體(ti) 係也存在一些重大的製度缺陷，麵臨(lin) 著一係列嚴(yan) 峻的挑戰。尤其是近一段時間以來，有關(guan) 延長退休年齡、養(yang) 老保險基金缺口以及養(yang) 老金“雙軌製”等問題被社會(hui) 熱議，這既說明養(yang) 老保障問題因涉及民眾(zhong) 切身利益而為(wei) 社會(hui) 所高度關(guan) 注，也說明養(yang) 老保障製度的發展確實到了需要整體(ti) 規劃、全麵規劃和長遠規劃的關(guan) 鍵階段。

　　養(yang) 老保障製度改革的本質是權責結構的調整與(yu) 利益結構的調整，它不僅(jin) 涉及當代不同群體(ti) 之間的關(guan) 係，也涉及不同代際群體(ti) 之間的關(guan) 係；它不僅(jin) 涉及資金財務長期平衡的問題，也涉及相關(guan) 群體(ti) 權責結構分配均衡的問題；它不僅(jin) 受養(yang) 老保障製度自身發展規律的影響，也受到經濟增長、勞動就業(ye) 、收入分配以及人口等其他社會(hui) 經濟製度發展規律的約束。因此，我國的養(yang) 老保障製度改革必須在尊重曆史發展客觀規律的基礎上，直麵當前存在的重大問題和挑戰，妥善處理好養(yang) 老保障製度改革中的重大關(guan) 係。筆者認為(wei) ，當前我國養(yang) 老保障製度改革中存在十大重要關(guan) 係，隻有妥善處理好這十大關(guan) 係，才能夠明確正確的改革目標，形成合理的改革路徑與(yu) 原則，建構理性的製度模式，從(cong) 而最終實現養(yang) 老保障製度的定型與(yu) 可持續發展。

　　一、處理好曆史問題與(yu) 現實問題之間的關(guan) 係，將漸進改革、整體(ti) 推進與(yu) 重點突破相結合

　　當前中國的養(yang) 老保障製度改革絕不是在白紙上謀劃藍圖，而必須是對20世紀80年代以來我國養(yang) 老保障製度改革所形成的基本製度框架和製度模式的“再改革”。一方麵，由於(yu) 受到改革初期建製理念以及其他社會(hui) 經濟環境的製約，我國早期養(yang) 老保障製度改革具有很強的被動性和應對性，從(cong) 而缺乏戰略規劃，並由此導致製度碎片化、統籌層次低、轉軌成本未能有效化解等曆史遺留問題亟待解決(jue) ；另一方麵，養(yang) 老保障製度改革還要應對當前人口老齡化、勞動力流動以及勞動關(guan) 係多樣化等全球共同麵臨(lin) 的新問題和新挑戰。與(yu) 此同時，曆史問題與(yu) 現實問題又是相互交織在一起，並相互影響的。例如，轉軌成本未能有效化解的曆史問題直接導致了當前個(ge) 人賬戶空賬，統賬結合模式無法發揮既定的應對人口老齡化的功能；反過來，當前勞動力的大範圍跨區流動又進一步暴露和惡化了統籌層次低、製度碎片化等曆史問題的弊病。因此，養(yang) 老保障製度在未來長期發展的可持續性不僅(jin) 取決(jue) 於(yu) 改革是否可以有效應對當前麵臨(lin) 的關(guan) 鍵問題，同時也取決(jue) 於(yu) 是否能夠妥善地解決(jue) 曆史遺留的問題，從(cong) 而需要整體(ti) 規劃、係統解決(jue) 。

　　在處理曆史問題與(yu) 現實問題的關(guan) 係時，應當避免以下兩(liang) 種錯誤的取向。其一是完全否定曆史改革的成效，要求徹底推翻現有的製度體(ti) 係，構建全新的體(ti) 係。這種取向違背了曆史發展的連續性，既是不合理的，也是不可行的。在當前國民對養(yang) 老保障製度信心不足的情況下，顛覆性的革命隻會(hui) 進一步削弱民眾(zhong) 對製度的信心和對政府的信心，而不利於(yu) 改革的推進。其二是以存在製度的曆史慣性或“存在的就是合理的”為(wei) 由，延緩改革的進程，甚至是反對改革。“再改革”的實質就是調整已有改革無法撼動的既得利益和已有改革形成的新的不公平利益格局。因此，目前的改革既應當直麵當前的核心問題，更不能回避曆史頑疾。

　　筆者認為(wei) ，正確處理養(yang) 老保障製度改革中曆史問題與(yu) 當前問題關(guan) 係的關(guan) 鍵在於(yu) 對曆史問題進行區分，對現實問題進行集中。有些曆史問題是長期形成的，並且對製度的影響也將是逐步顯現的，例如轉軌成本的形成與(yu) 彌補，對於(yu) 這樣的問題，就應當采取分步驟、分階段的解決(jue) 方案，而不可急功近利。有些曆史問題則是影響當前製度發展的關(guan) 鍵因素，它與(yu) 一些現實因素一道，對養(yang) 老保險製度的長期可持續發展造成關(guan) 鍵影響，越早改革，成本越小，收益越大，越遲改革，成本和阻力就越大，例如職工養(yang) 老保險統籌層次低的問題。對於(yu) 這樣的問題，就應當機立斷，畢其功於(yu) 一役，通過戰略規劃與(yu) 頂層設計，從(cong) 根本上將其解決(jue) 。養(yang) 老保障製度改革麵臨(lin) 的現實問題是紛繁蕪雜的，群體(ti) 之間待遇不平等、基金運行的潛在風險、責任分配結構失衡等現象都是現實問題的具體(ti) 表現形式，而現實問題的關(guan) 鍵和症結在於(yu) 製度體(ti) 係與(yu) 製度結構不合理。因此，解決(jue) 養(yang) 老保障製度現實問題的抓手在於(yu) 盡快從(cong) 以製度覆蓋麵擴張為(wei) 主要內(nei) 容的外延型改革轉變為(wei) 以調整和重構製度內(nei) 在體(ti) 係與(yu) 結構為(wei) 主要內(nei) 容的內(nei) 涵型改革。因為(wei) 隻有完善製度體(ti) 係與(yu) 結構、建構理性的製度框架，並盡快實現製度的定型，才能夠有效地避免製度運行的長期風險，實現可持續發展。

　　二、處理好職工基本養(yang) 老保險與(yu) 其他基本養(yang) 老保險製度的關(guan) 係，明確繳費型養(yang) 老保險製度的主體(ti) 地位

　　目前，我國全國層麵的老年收入保障製度主要包括城鎮職工基本養(yang) 老保險製度、新型農(nong) 村社會(hui) 養(yang) 老保險製度、城鎮居民社會(hui) 養(yang) 老保險製度和機關(guan) 事業(ye) 單位離退休金製度。這種體(ti) 係結構是在城鄉(xiang) 分立的背景下，逐步實現製度全覆蓋的必然結果。由於(yu) 這四項製度所針對人群的勞動關(guan) 係特征和工作內(nei) 容完全不同，因此它們(men) 在較長時期內(nei) 必將同時存在，完全沒有必要建立一個(ge) 形式上“大一統”的基本養(yang) 老保險製度，而是通過多元有序的製度體(ti) 係，實現養(yang) 老保險的全覆蓋。［1］（P126）

　　然而，在城鎮化與(yu) 工業(ye) 化的背景下，這四項製度在基本養(yang) 老保險體(ti) 係中的地位應當是完全不同的：工業(ye) 化與(yu) 城鎮化進程的加快將直接帶來二、三產(chan) 業(ye) 就業(ye) 人口的增加，從(cong) 而必然使得職工基本養(yang) 老保險製度成為(wei) 基本養(yang) 老保險體(ti) 係的核心，而新型農(nong) 村社會(hui) 養(yang) 老保險製度的參保人數將必然有所下降；機關(guan) 事業(ye) 單位勞動者在勞資關(guan) 係、工作內(nei) 容上的特殊性決(jue) 定了該製度將長期獨立存在，但其參保人員規模亦是相對穩定的；城鎮居民社會(hui) 養(yang) 老保險則僅(jin) 僅(jin) 麵向重度殘疾人等無勞動能力的城鎮人口，而成為(wei) 一種補缺性的製度安排。

　　一旦明確了繳費型職工基本養(yang) 老保險製度是基本養(yang) 老保險體(ti) 係的核心，就應當將城鎮化與(yu) 工業(ye) 化進程中出現的特殊群體(ti) 吸引到該製度中。中國的城鎮化至少可以分為(wei) 三種類型，並對應著三類特殊人群：［2］第一，是人口輸入型城鎮化，它以農(nong) 村剩餘(yu) 勞動力進入城市為(wei) 主要方式，其結果是城市常住人口規模的不斷擴大。在此過程中，農(nong) 民工是值得特別關(guan) 注的群體(ti) 。為(wei) 了吸引農(nong) 民工參加職工基本養(yang) 老保險，就應當破除該製度的戶籍限製，以勞動合同作為(wei) 參保的唯一標準。同時，應當在堅持統賬結合模式的基礎上，降低名義(yi) 繳費率，並允許收入較低的農(nong) 民工暫緩參加個(ge) 人賬戶製度，而僅(jin) 參加社會(hui) 統籌製度，從(cong) 而降低參保門檻，吸引農(nong) 民工參加職工養(yang) 老保險，而不是參加農(nong) 民養(yang) 老保險。第二，是地理擴張型城鎮化，它以土地征用為(wei) 主要方式，其結果是城市地理麵積的不斷向外擴張。在此過程中，被征地農(nong) 民是值得關(guan) 注的重要群體(ti) 。將被征地農(nong) 民納入職工基本養(yang) 老保險，就要求在征地補償(chang) 過程中，綜合考慮被征地農(nong) 民的當前生活保障與(yu) 未來養(yang) 老保障問題，並促進中青年被征地農(nong) 民的再就業(ye) 。第三，是產(chan) 業(ye) 升級型城鎮化，它以農(nong) 業(ye) 現代化和產(chan) 業(ye) 化為(wei) 主要方式，其結果是農(nong) 村居民生產(chan) 與(yu) 生活方式的城鎮化。在此過程中，農(nong) 業(ye) 產(chan) 業(ye) 工人將是值得特別關(guan) 注的群體(ti) 。將他們(men) 納入職工基本養(yang) 老保險就要求該製度不以從(cong) 事的產(chan) 業(ye) 類型，而以勞動關(guan) 係類型為(wei) 參保的標準。

　　三、處理好福利增長與(yu) 責任分擔的關(guan) 係，實現福利水平的理性增長

　　2008年美國次貸危機爆發，並引致歐洲諸國主權債(zhai) 務危機以來，部分學者將此次經濟危機歸因於(yu) 歐洲國家福利製度的高額開支，但是研究表明，雖然在部分國家（如希臘），福利製度扮演了“最後一根稻草”的作用，但從(cong) 總體(ti) 上看，此次歐洲主權債(zhai) 務危機並不是由福利製度導致的。［3］而在我們(men) 國家社會(hui) 保障製度尚不健全、社會(hui) 保障總體(ti) 水平較低、群體(ti) 之間待遇水平差距較大的情況下，強調控製福利水平增長，甚至降低福利水平則是無稽之談。當然，此次歐洲主權債(zhai) 務危機也為(wei) 全球養(yang) 老保障製度建設敲響了警鍾：在全球經濟增長放緩的背景下，以政府為(wei) 唯一責任主體(ti) ，以稅收為(wei) 基本籌資方式的傳(chuan) 統福利國家型普惠養(yang) 老金製度，麵臨(lin) 著養(yang) 老金水平剛性增長與(yu) 政府可支配財力增長放緩之間的矛盾；在金融衍生產(chan) 品風險急劇擴大，全球資本市場波動性增強的背景下，受投資回報率影響極大的完全積累製養(yang) 老金製度更是麵臨(lin) 保值增值的巨大壓力。相比而言，以勞資分責、政府擔保為(wei) 基本特征，嚴(yan) 格遵循現收現付財務原則的社會(hui) 保險型養(yang) 老金製度則體(ti) 現出了極強的靈活性、適應性與(yu) 自我平衡的能力。因此，老年人總體(ti) 福利水平的增長是確保老年人生活質量的必然要求，而合理的責任分擔結構則是支撐福利增長的最重要基礎。

　　養(yang) 老金製度體(ti) 係的責任分擔機製體(ti) 現為(wei) 以下兩(liang) 個(ge) 方麵：第一，堅持多層次的養(yang) 老保險製度目標體(ti) 係。自20世紀90年代以來，世界銀行、國際勞動組織等國際機構先後提出包括“三支柱”、“五支柱”等在內(nei) 的多層次養(yang) 老保險製度體(ti) 係。其基本理念就是充分調動包括家庭、社會(hui) 、企業(ye) 、政府和市場在內(nei) 的各種資源，合理分擔老年人收入保障的責任。然而，多層次的養(yang) 老保險製度體(ti) 係建設也應當是有序漸進的，首先應當完善政府主導、社會(hui) 化運行的基本養(yang) 老保險製度，其次是鼓勵用人單位主導建立的職業(ye) 年金製度，最後才是發展市場化運行的商業(ye) 養(yang) 老保險。第二，合理劃分基本養(yang) 老保險製度中勞資雙方與(yu) 公共財政的責任。勞資分責、政府擔保是養(yang) 老保險製度的基本特征，應當固化公共財政在養(yang) 老保險製度中的責任，即明確由公共財政承擔一定比例的養(yang) 老金開支，剩餘(yu) 部分則由勞資雙方承擔，即使人口老齡化程度加深，也應當首先調整勞資雙方的繳費率，然後才是動用戰略儲(chu) 備基金。與(yu) 此同時，還應當在提高勞動者收入的前提下，逐步均衡勞資雙方的責任，在完善財政分稅製的前提下，逐步均衡中央財政和地方財政的責任。

　　四、處理好現收現付與(yu) 基金積累的關(guan) 係，有效應對老齡化挑戰

　　現收現付與(yu) 基金積累是養(yang) 老金製度的兩(liang) 種基本財務模式，現收現付製度通過代際互助的方式應對當代老年人的收入風險，基金積累製則通過個(ge) 體(ti) 生命周期內(nei) 的收入平滑來應對老年期的收入風險。然而，基金積累製有效運行的基本條件是維持較高的投資回報率，但在全球資本市場波動幅度日益增大的情況下，用這種自身就充滿風險的機製來應對老年收入風險，顯然是不可靠的。然而，筆者仍然堅持在基本養(yang) 老保險製度中保持適當規模的個(ge) 人賬戶，其基本作用是在老齡化的背景下平衡代際關(guan) 係，避免老齡化高峰時期的年輕一代人承擔過於(yu) 沉重的繳費負擔，從(cong) 而實現代際責任的合理分擔與(yu) 製度的長期可持續發展。如果從(cong) 這個(ge) 意義(yi) 上去理解個(ge) 人賬戶在基本養(yang) 老保險中的作用，就應當適度縮小個(ge) 人賬戶的規模。簡單計算，在老年人撫養(yang) 比3∶1的條件下，15％的繳費率可以實現45％的替代率，當老年人撫養(yang) 比上升到2∶1的時候，為(wei) 了實現45％的替代率，就需要有22．5％的繳費率，該部分增加的繳費率（7．5％）就應當在兩(liang) 代人之間均分，即個(ge) 人賬戶的規模應當控製在4％左右為(wei) 宜。目前，我國職工基本養(yang) 老保險統賬結合的模式是在借鑒國外經驗的基礎上，在不同行政部門利益博弈的過程中逐漸形成的，其製度模式能夠在實現責任合理分擔的基礎上，有效應對老齡化帶來的財務風險，因此，應當堅持統賬結合的模式，而不宜推倒重來。

　　在處理現收現付與(yu) 基金積累的關(guan) 係時，還應當完整地考察積累性養(yang) 老保險基金的規模，即不僅(jin) 包括個(ge) 人賬戶積累資金，還應當包括全國社會(hui) 保障基金理事會(hui) 管理的戰略儲(chu) 備基金。從(cong) 這個(ge) 視角看，2012年職工基本養(yang) 老保險積累性基金總額約3．35萬(wan) 億(yi) 元，占當年GDP的比重接近7％，與(yu) 當年現收現付基金規模的比例約為(wei) 2．4∶1，總體(ti) 規模已經較為(wei) 合適。如果要繼續做大全國社會(hui) 保障基金，就應當縮小個(ge) 人賬戶規模；如果保持現有的個(ge) 人賬戶規模，就應當適度控製全國社會(hui) 保障基金規模，從(cong) 而實現總量平衡。

　　除此之外，還應當客觀理性地看待從(cong) 現收現付製轉變為(wei) 統賬結合模式過程中形成的轉軌成本問題。由於(yu) 未建立轉軌成本的有效化解機製，直接導致了當前過高的繳費率和製度長期的財務壓力。但是，轉軌成本又是必然的，所有從(cong) 現收現付製轉向完全積累或部分積累製度的國家都存在轉軌成本。智利政府通過發行國債(zhai) 的形式，實現了個(ge) 人賬戶的實賬資產(chan) 和國家的負債(zhai) ；我國的個(ge) 人賬戶雖然是空賬負債(zhai) ，但是國家整體(ti) 的養(yang) 老金資產(chan) 卻是實賬。並且，轉軌成本的變現並不會(hui) 出現“擠兌(dui) ”式的一次性支付要求，而是在一個(ge) 較長的時期逐步要求實現的。所以，應當理性看待轉軌成本的問題，科學設計化解轉軌成本的長效機製，用一個(ge) 較長的時間逐步化解轉軌成本，而無需誇大或過分渲染轉軌成本和曆史債(zhai) 務的規模，造成民眾(zhong) 的恐慌和對製度信心的喪(sang) 失。

　　五、處理好老人、中人和新人的關(guan) 係，確保改革平穩過渡和代際公平

　　與(yu) 其他社會(hui) 保障製度不同，養(yang) 老保險製度通過代際關(guan) 係應對老年收入風險，從(cong) 而涉及不同代人之間的關(guan) 係，而維持同一代人之間以及不同代人之間的相對公平是養(yang) 老保險製度改革必須處理好的關(guan) 係。

　　就同一代人之間的關(guan) 係而言，當前養(yang) 老保險製度改革的關(guan) 鍵是不斷縮小不同群體(ti) 之間的待遇差別，尤其是縮小機關(guan) 事業(ye) 單位退休者與(yu) 企業(ye) 退休人員之間的待遇差距（即養(yang) 老金雙軌製）。社會(hui) 輿論與(yu) 廣大民眾(zhong) 對“雙軌製”不滿的關(guan) 鍵並不是製度分立，而是待遇差距過大。因此，需要通過引入個(ge) 人繳費和對公職人員養(yang) 老金體(ti) 係進行結構改革來實現全體(ti) 國民基本養(yang) 老保險權利的絕對平等，公職人員與(yu) 企業(ye) 職工養(yang) 老福利待遇的差距則通過職業(ye) 福利來體(ti) 現。

　　就不同代人之間的關(guan) 係而言，一是通過引入個(ge) 人賬戶的方式實現代際繳費負擔的相對均衡（前文已有論述，在此不做贅述）。二是在改革的過程中嚴(yan) 格遵循“老人老辦法、新人新辦法、中人有過渡辦法”的原則。以公職人員養(yang) 老金製度改革為(wei) 例，對於(yu) “老人”（即改革時已經退休的公職人員），應當不變繳費、不變待遇計發方式；對於(yu) “新人”（即改革時及往後新入職的公職人員），應當全額繳費、並適用全新待遇計發方式；對於(yu) “中人”（即改革時已經入職但尚未退休的公職人員），應當逐步繳費、待遇不變。

　　與(yu) 此同時，還應當從(cong) 代際公平的視角來重新審視延長退休年齡的問題。目前，社會(hui) 輿論以及部分專(zhuan) 家將延長退休年齡完全歸因於(yu) 養(yang) 老保險基金的財務收支壓力，這是本末倒置的。養(yang) 老保險基金收支缺口（實際上並無缺口）絕不是延長退休年齡的關(guan) 鍵致因，而延長退休年齡客觀上的確有利於(yu) 維持養(yang) 老保險基金的收支平衡。延長退休年齡的根本原因是隨著人均受教育年限的增長和人均預期壽命的延長，新一代人的生命周期結構發生了本質的變化，如果保持退休年齡不變，就會(hui) 導致新一代人一生中的工作年限下降，從(cong) 而不利於(yu) 代際公平。■（待續）