近期3800萬(wan) 人中斷養(yang) 老保險繳費這一問題受到廣泛的關(guan) 注。出現這一問題的原因是複雜的，有經濟的因素，也有養(yang) 老保險製度設計和管理的因素。本期特邀兩(liang) 位學者進行分析，一起探討解決(jue) 的辦法。

　　養(yang) 老保險“斷保”的製度性原因

　　中國人民大學公共管理學院教授李珍

　　“斷保”問題的原因是複雜的，有經濟的因素，也有養(yang) 老保險製度設計和管理的因素。

　　養(yang) 老保險覆蓋了兩(liang) 類人，一是企業(ye) 職工，一是自雇者和靈活就業(ye) 人員。如果是企業(ye) 職工中斷繳費，更多的是經濟的因素引起的非自主放棄社保的行為(wei) 。可能是因為(wei) 企業(ye) 經營狀況不好，企業(ye) 不願或不能為(wei) 職工繳費而使職工處於(yu) 斷保狀態，這種情況多發生在微型企業(ye) 、中小企業(ye) ；可能是職工失業(ye) 或轉換工作而暫時處於(yu) 斷保狀態；也可能是農(nong) 民工返鄉(xiang) 處於(yu) 斷保或者永久停止繳費狀態。如果是非企業(ye) 職工參保人，他們(men) 的斷保原因也是多種情況，可能是收入中斷或者收入下降，沒有能力繳費，也可能是滿足了製度要求的15年繳費年限而停止繳費，等待退休年齡的到來。

　　由於(yu) 經濟不佳引起的斷保是一個(ge) 世界性的問題，越是發展中國家，由於(yu) 管理不善，這個(ge) 問題越是嚴(yan) 重。在一些高收入國家，斷保也是一個(ge) 嚴(yan) 重問題。但是不可否認，中國的斷保問題在很大的程度上與(yu) 養(yang) 老保險製度的安排和管理是有關(guan) 聯的，是各參量相互作用的一個(ge) 結果。在製度基本層麵，用一句話形容就是高門檻進，低門檻出。第一是費率太高，負擔過重，這不僅(jin) 是許多人不能參保的原因，也是斷保的原因之一。無論是企業(ye) 和職工承擔的28%的費率，還是非職工承擔的20%的費率，都是很重的負擔，所以，十八屆三中全會(hui) 提出要“適時適當降低社會(hui) 保險費率”。第二，15年繳費年限是斷保的重要原因之一。我們(men) 試圖用一個(ge) 製度覆蓋正式部門和非正式部門的勞動者，高收入和低收入的勞動者，這一安排不但導致了高費率，還導致了一些其他的問題，包括斷保問題。為(wei) 了實現廣覆蓋，讓更多的低收入、非正規就業(ye) 者參保，它必然降低參保和獲取養(yang) 老金的資格條件，如繳費基數過低、繳費年限過短、退休年齡較低，等等，其中與(yu) “斷保”直接相關(guan) 的是15年繳費年限政策。中國勞保製度的退休要求是參加工作30年，而在基本養(yang) 老保險中大大降低了這一要求，部分滿足了繳費年限要求的人口會(hui) 放棄繼續繳費。在製度管理層麵，有兩(liang) 個(ge) 重要原因涉及斷保問題，一是被討論多年的老話題，即養(yang) 老保險關(guan) 係的轉移接續製度沒有真正建立起來，流動的勞動力養(yang) 老權益受損，致使部分人口斷保，所以十八屆三中全會(hui) 要求完善社會(hui) 保險關(guan) 係轉移接續。二是許多地方不顧實際情況，將擴大覆蓋麵作為(wei) 硬性指標，將不具繳費能力的人納入社保，雖然覆蓋率看上去更漂亮，同時短期收支平衡得以改善，但這種做法不僅(jin) 會(hui) 增加斷保人數，對製度的長期收支平衡也極為(wei) 不利。一些地方為(wei) 了擴大覆蓋麵，鼓勵一些沒有參保的高齡城鎮就業(ye) 人口、失地農(nong) 民甚至是複員軍(jun) 人通過躉繳15年保費以獲取養(yang) 老金領取資格，導致大部分人口在達到退休年齡前，在統計上都會(hui) 處在“斷保”狀態。

　　斷保對受益人、對製度的可持續性都是一種傷(shang) 害，因為(wei) 宏觀經濟而斷保的問題隻能通過發展經濟來解決(jue) ，而因為(wei) 養(yang) 老保險製度引起的問題則需要完善製度和管理來解決(jue) 。

　　提高基本養(yang) 老保險製度的吸引力

　　中山大學嶺南學院副教授彭浩然

　　近日，根據國務院總理李克強在中國工會(hui) 第十六次全國代表大會(hui) 上的講話中透露的信息，今年全國有累計3800萬(wan) 人中斷城鎮職工基本養(yang) 老保險繳費。毫無疑問，大規模參保人中斷繳費對於(yu) 養(yang) 老保險基金短期收支狀況會(hui) 產(chan) 生不利影響，也不利於(yu) 保障參保人的自身權益。但是，為(wei) 什麽(me) 會(hui) 有這麽(me) 多參保人中斷繳費呢？筆者認為(wei) 可能的原因有以下幾點：

　　第一，養(yang) 老保險繳費負擔較重。眾(zhong) 所周知，我國城鎮職工基本養(yang) 老保險製度實行的是社會(hui) 統籌與(yu) 個(ge) 人賬戶相結合的模式，社會(hui) 統籌基金由企業(ye) 繳費形成。在大多數地區，企業(ye) 按照職工繳費工資總額的20%進行繳納，這對於(yu) 企業(ye) 來說是一筆沉重的負擔，因此企業(ye) 有不足額繳費或逃避繳費的動機。同時，對於(yu) 收入較低的參保者來說，由於(yu) 現行繳費基數的上下限規定，我國基本養(yang) 老保險的繳費呈現累退性。因此，許多靈活就業(ye) 人員、非正規部門就業(ye) 者會(hui) 選擇不參保繳費，或者與(yu) 企業(ye) 合謀，中斷繳費以換取更高的當期收入。

　　第二，養(yang) 老保險製度銜接不暢。目前，我國並沒有建立起全國統一的社會(hui) 養(yang) 老保險製度，而是根據戶籍和就業(ye) 狀態，針對不同群體(ti) 建立不同的社會(hui) 養(yang) 老保險製度。由於(yu) 不同製度的繳費和計發辦法存在很大差異，加上未實現全國統籌，使得我國社會(hui) 養(yang) 老保險體(ti) 係呈現出分割化和碎片化的特點。這些特點很難適應勞動力自由流動的要求。2009年底我國出台了《城鎮企業(ye) 職工基本養(yang) 老保險關(guan) 係轉移接續暫行辦法》，對包括農(nong) 民工在內(nei) 的參加城鎮企業(ye) 職工基本養(yang) 老保險的所有人員在跨省就業(ye) 時如何轉移接續養(yang) 老金權益作出了製度安排。但在實際執行過程中，其政策效果仍然會(hui) 受到統籌層次低、財政“分灶吃飯”等客觀因素的製約。此外，城鄉(xiang) 養(yang) 老保險製度銜接辦法也正在完善過程之中。對於(yu) 工作流動性較高或者不穩定的參保人，在現行養(yang) 老保險製度的框架和規定下，跨統籌地區或者城鄉(xiang) 之間轉移，都極有可能導致中斷繳費。

　　除了以上兩(liang) 種製度層麵的原因以外，參保者個(ge) 人的客觀或主觀原因也可能導致其中斷繳費。部分參保人可能是因為(wei) 短暫失業(ye) 而中斷繳費，還有一些參保人對養(yang) 老保險製度的可持續性缺乏信心，擔心未來領取不到養(yang) 老金，或者認為(wei) 參加基本養(yang) 老保險的回報率不高，從(cong) 而選擇中斷繳費。

　　綜上所述，要提高城鎮職工基本養(yang) 老保險的遵繳率，減少參保人中斷繳費的現象發生，我國需要進一步提高基本養(yang) 老保險製度的吸引力，減輕低收入人群的繳費負擔。適當降低繳費率是值得認真考慮的政策工具。政府不必過分擔心降低繳費率會(hui) 導致基金收支狀況惡化。相反，繳費率的降低可以吸引更多的企業(ye) 和個(ge) 人來參保，不僅(jin) 對擴大養(yang) 老保險覆蓋麵有積極作用，還有助於(yu) 物質資本和人力資本的積累，提高勞動生產(chan) 率，從(cong) 而可以提高繳費基數。這兩(liang) 方麵的效果疊加在一起，會(hui) 在一定程度上改善養(yang) 老保險基金收支狀況。此外，政府還需要仔細考慮城鄉(xiang) 養(yang) 老保險製度銜接問題，要把保護參保人（尤其是農(nong) 民工群體(ti) ）的養(yang) 老金權益放在首要位置，製定公平合理的轉換條件和計算辦法。最後，政府和研究者應該引導普通民眾(zhong) 正確理性地看待養(yang) 老金債(zhai) 務以及個(ge) 人賬戶“空賬”問題，增強老百姓對養(yang) 老保險製度的信心。在養(yang) 老金改革問題上，過分誇張渲染不利後果容易引起民眾(zhong) 恐慌，是不可取的。■