稅收收入隻是政府可支配收入的主要來源。除此之外，政府籌集資金還可通過非稅收入的途徑實現。財稅倫(lun) 理學者姚軒鴿認為(wei) ，假設中國宏觀經濟形勢短期內(nei) 不能明顯改觀，政府為(wei) 了維持剛性的財政需求，便會(hui) 選擇其它途徑與(yu) 手段。以下是正文內(nei) 容：

　　任何政府要存在和持續，能為(wei) 全社會(hui) 和每個(ge) 國民提供必要的公共產(chan) 品是前提。但要提供必要的公共產(chan) 品，必須籌集基本的公共產(chan) 品生產(chan) 資金。同時，必須公正平等地使用資金，提供高性價(jia) 比的公共產(chan) 品。

　　眾(zhong) 所周知，政府“開源”，通常無非兩(liang) 種途徑，即稅收收入與(yu) 非稅收入。因此，政府稅收收入與(yu) 非稅收入各自及其總量的增速與(yu) 規模，也就直接或間接地影響一個(ge) 社會(hui) 的文明進程與(yu) 水平高低。

　　一、“開源”曾經得心應手的背後

　　1994年分稅製改革的第二年，筆者從(cong) 高校調入稅務機關(guan) ，因此有幸近距離觀察和親(qin) 曆了二十多年的中國稅製改革。此間中國稅收收入連年高速增長，各級政府確實“不差錢”，這是不爭(zheng) 的事實。問題是，中國政府“開源”得心應手的原因，除過宏觀經濟形勢長期的曆史性向好之外，還有哪些被忽視的重要原因？我的觀察是，稅務機關(guan) 征管能力幾乎不受限製的提升和提高是主因之一，主要表現在：

　　第一，稅務人員的構成與(yu) 綜合能力在不斷優(you) 化和提高。就文化素質而言，隨著新入行稅務公務員的日漸增多，稅務人員結構在逐漸優(you) 化，至少文化程度在逐年提高，逐步改變了招幹錄入和部隊轉業(ye) 幹部占比較大的傳(chuan) 統結構。而且，由於(yu) 對稅務人員培訓力度的加大，稅務人員的綜合素質一直在提升中。

　　稅務人員的綜合素質一直在提升中

　　第二，稅務征管模式在不斷創新和優(you) 化。從(cong) 1995年的“以納稅申報和優(you) 化服務為(wei) 基礎，以計算機網絡為(wei) 依托，集中征收，重點稽查”，即“30字”模式，到1997年“建立一個(ge) 製度、四個(ge) 體(ti) 係”（即建立納稅人自行申報納稅製度、稅務機關(guan) 和社會(hui) 中介組織相結合的服務體(ti) 係、以計算機網絡為(wei) 依托的管理監控體(ti) 係、人工與(yu) 計算機結合的稽查體(ti) 係、以征管功能為(wei) 主的機構設置體(ti) 係）；再到2001年提出“科技加管理”，明確要求征管實現信息化與(yu) 專(zhuan) 業(ye) 化；接著到2003年再在“30字”模式基礎上補充“強化管理”，最終正式確立為(wei) “以納稅申報和優(you) 化服務為(wei) 基礎，以計算機網絡為(wei) 依托，集中征收，重點稽查，強化管理”的“34字”征管模式，以及最近提出的“互聯網+稅務”、國地稅征管機構改革，還有2014年以來稅務機關(guan) 全麵推行的以績效考核為(wei) 指揮棒的壓力型管理體(ti) 製改革，和即將試點推行的“數字人事”管理創新，等等，都有助於(yu) 全麵提升稅務機關(guan) 的征管能力與(yu) 征管效率，比如稅源管理能力、稽查能力與(yu) 納稅服務能力。

　　第三，征管手段在加速現代化。毋庸諱言，分稅製後不久，中國稅收征管就實現了征管方式從(cong) 手工作業(ye) 到計算機操作的轉變。特別是CTAIS係統和金稅一、二、三期工程的實施與(yu) 運營，大幅提升了稅務機關(guan) 的征稅能力，提高了稅務征管的效率。

　　自然，由於(yu) 稅務人員知識結構與(yu) 綜合素質的優(you) 化與(yu) 提升，征管模式的不斷創新，征管手段的快速現代化，等等，就從(cong) 整體(ti) 上提高了稅務機關(guan) 的征管效率，從(cong) 而大麵積消減了征管漏洞，使得納稅者的逃稅機會(hui) 越來越少，邏輯上，便會(hui) 保證稅收收入增速的可持續提高，稅收收入總量的不斷擴大。

　　因此，如果再加上宏觀經濟形勢的長期向好，地方政府對稅務機關(guan) 獎勵性政策的利益誘導，以及分稅製改革時，政府根據當時征管能力和財政需求所推導出的增值稅等稅種的高稅率所提供的“應收盡收”法製空間，中國稅收長時期、高速增長也就成為(wei) 邏輯的必然。

　　二、進一步“開源”的可能性與(yu) 風險

　　問題是，一旦宏觀經濟形勢走弱，長期下行，甚至出現“斷崖式”危機，再加上財政公開透明、陽光工資，以及高層反腐力度的持續性加大，便使地方政府對稅務機關(guan) 獎勵性政策的利益誘導力消減。而且，由於(yu) 現行稅製可提供的“應收盡收”法製空間越來越小，還有反腐敗、陽光工資後基層稅務人員中出現的懶政等新問題，稅務征管能力提升的空間將會(hui) 越來越小，不可能繼續大幅度的提升。

　　眾(zhong) 所周知，2013年以來中國政府稅收收入增長開始減速，特別是伴隨宏觀經濟形勢的日趨嚴(yan) 峻，直接對稅務機關(guan) 的征管能力和效率提出了新的挑戰與(yu) 要求。

　　1993年7月23日，朱鎔基在全國財政會(hui) 議上首次正式提出分稅製的想法，一個(ge) 多月後，分稅製改革的第一個(ge) 方案出台。

　　如果說1994年中國稅製改革的背景是機遇與(yu) 風險同在，但機遇大於(yu) 風險，風險主要來源於(yu) 政府內(nei) 部，即“兩(liang) 個(ge) 比重偏低”（中央財政收入占財政總收入比重偏低、中央財政收入占GDP的比重偏低），可通過分稅、分權、分機構來化解的話，新一輪稅製改革所麵臨(lin) 的形勢或許同樣是機遇與(yu) 風險同在，但卻是風險大於(yu) 機遇。而且，風險主要來源於(yu) 政府外部，即新的“兩(liang) 個(ge) 比重偏低”（居民收入占國民收入的比重偏低，勞動報酬在初次分配中的比重偏低）。問題在於(yu) ，要化解這些風險，除過明確各級政府和部門的事權與(yu) 財權，建立“閉環式”稅權監督機製之外，更需要建立納稅人利益表達機製。因為(wei) ，新一輪稅製改革麵臨(lin) 的根本挑戰在於(yu) ：政府所提供公共產(chan) 品的低性價(jia) 比與(yu) 合意性差。主要是所供非所需，或所供合意性很差。

　　因此，未來稅務機關(guan) 將既麵臨(lin) 政府剛性財政需求的挑戰與(yu) 壓力，也將麵臨(lin) 稅務征管能力與(yu) 效率可提升空間的日漸減小，以及稅務人員隊伍原動力不足等新的問題。坦率地說，麵對日益嚴(yan) 峻的經濟形勢，在績效考核、數字人事等新的內(nei) 部管理壓力，以及“一俊遮百醜(chou) ”和隱形的“一票否決(jue) ”稅務文化慣性簇擁下，稅務機關(guan) 及其各級主官，其理性自利的應對方法：或許一是將績效考核的壓力向下傳(chuan) 導以自保；二是積極借用高新技術，通過“互聯網+稅務”，以及國、地稅征管機構改革，盡快提高各自信息管稅的能力與(yu) 效率；三是不得不開玩“擊鼓傳(chuan) 花”的遊戲，通過寅吃卯糧等收“過頭稅”的方式渡“難關(guan) ”，躲過一時是一時。

　　而且，在這種大的嚴(yan) 峻形勢下，各地稅務機關(guan) 由於(yu) 各自所轄地區經濟發展的不平衡，稅源豐(feng) 裕程度的差異，以及稅務人員結構與(yu) 素質能力的不同，征管現代化基礎的落差等因素，實際承受大相徑庭的壓力與(yu) 挑戰，從(cong) 而祭出形形式式的應對措施。直言之，如果宏觀經濟下行趨勢不能在短期內(nei) 有明顯改善的話，各地稅務機關(guan) 都將或快或慢、或遲或早地遭遇空前嚴(yan) 峻的組織收入的挑戰與(yu) 壓力。

　　毋庸諱言，如果真是那樣，在現行稅收征管模式與(yu) 壓力型稅務內(nei) 部管理模式下，稅務機關(guan) 將不得不承受轉型社會(hui) 所麵臨(lin) 的諸多係統性風險。前車之鑒，不可不顧。英、法、美等國因為(wei) 稅收引發大麵積、係統性社會(hui) 風險的曆史教訓，不能不記取。

　　當然，政府也可通過非稅收入等途徑組織收入。事實上，近年來伴隨稅收收入增速的降低，中國政府非稅收入增速反而呈現高速增長的趨勢。以2015年為(wei) 例，全國公共財政收入中非稅收入占到2.7萬(wan) 億(yi) 元，同口徑增長10.6%。即非稅收入同口徑增速高於(yu) 稅收增速5.8個(ge) 百分點，占一般公共預算收入的比重高達18%，比2010年提高了12個(ge) 百分點。問題在於(yu) ，非稅收入的增長，隨著時間的推移，其增比空間同樣會(hui) 越來越小。

　　三、稅外“開源”的猜想

　　毋庸置疑，稅收收入隻是政府可支配收入的主要來源。除此之外，政府籌集資金還可通過非稅收入的途徑實現。即是說，假設中國宏觀經濟形勢短期內(nei) 不能明顯改觀，政府為(wei) 了維持剛性的財政需求，便會(hui) 選擇其它途徑與(yu) 手段，比如繼續通過“鑄幣稅”，通過借債(zhai) ，通過財政補貼國有企業(ye) ，保障增值稅的鏈條不斷等手段籌集資金。

　　問題是，如果選擇“鑄幣稅”一途籌集資金，將會(hui) 引發長期惡性的通貨膨脹，這無異於(yu) “飲鴆止渴”，最終將會(hui) 嚴(yan) 重影響國家的匯率水平，打亂(luan) 進出口秩序和金融秩序，大幅削弱財政政策和貨幣政策作用。同時也影響人民的收入和生活水平，導致國家競爭(zheng) 力下降，國際地位、聲譽受損等，從(cong) 而將引發係統性的社會(hui) 風險。

　　如果選擇“借債(zhai) 籌集資金”一途籌集資金，公債(zhai) 負擔最終將落在納稅人頭上，由國民承擔。實際上，這是一種變相的征稅與(yu) 稅收負擔，而且需要國民支付一定的利息。

　　如果選擇“財政補貼國有企業(ye) ”一途籌集資金，將意味著允許國有企業(ye) 的“癌變”細胞繼續擴散，阻滯市場經濟體(ti) 製的建立與(yu) 完善，削弱市場在資源配置中的主導作用，同時壓抑企業(ye) 家群體(ti) 的首創精神與(yu) 創造潛能，大麵積消減中國企業(ye) 可持續發展的原動力。

　　而且，如果選擇上述籌集公共資金的方式還意味著，徹底背離了供給側(ce) 結構性改革的初衷。因為(wei) 真正的供給側(ce) 結構性改革，意在通過在“供給側(ce) ”著力和發力，全麵促進和保證整個(ge) 社會(hui) 供求關(guan) 係的高位階動態平衡，從(cong) 而提供“高性價(jia) 比”的優(you) 質公共產(chan) 品與(yu) 私人產(chan) 品，最終增進全社會(hui) 和每一個(ge) 國民的福祉總量。具體(ti) 說，旨在通過總量減稅、總體(ti) 減速，消減普遍性、表層的納稅人“稅痛”；通過間接稅降比，直接稅增比，建構“直接稅為(wei) 主、間接稅為(wei) 輔”稅製格局；通過財政透明、預算公開，建立財稅權力長效監督機製，逐步解決(jue) 征納稅人之間權利與(yu) 義(yi) 務分配不公的根本問題；通過擴大稅權民意基礎，建立利益表達協調機製，確立納稅人主導的稅製，等等。

　　當然，在社會(hui) 主義(yi) 初級階段，由於(yu) 財政權力缺乏“閉環式”監督與(yu) 製衡機製，為(wei) 了維持國家機器的正常運轉，政府開源聚財的手段絕不至於(yu) 上述列舉(ju) 的幾種，很可能還有其它或隱或現的手段與(yu) 方式，比如在開源的同時“節流”等等。■（編輯整理：李大白張寧）