一、引言

2020年底中國打贏脫貧攻堅戰，曆史性地解決(jue) 了困擾中華民族幾千年的絕對貧困問題，提前十年實現聯合國2030年可持續發展議程中關(guan) 於(yu) 消除絕對貧困的減貧目標。總結中國扶貧的成功經驗具有重要的意義(yi) ，既能夠為(wei) 中國未來構建緩解相對貧困的長效機製提供借鑒，又為(wei) 國際減貧事業(ye) 提供參考。

改革開放四十多年來，擺脫貧困始終是中國政府的重要任務。國家通過開展大規模、有計劃、有組織的扶貧開發工程，立足於(yu) 解放和發展社會(hui) 生產(chan) 力、著力於(yu) 保障和改善民生，在扶貧減貧領域取得了前所未有的偉(wei) 大成就。2020年底，中國全麵消除了農(nong) 村極端貧困，向全國人民交出了一份合格的答卷。

國際發展經驗顯示，收入的提高並不必然降低貧困。中國通過實踐證明，中國不僅(jin) 實現了消除絕對收入貧困，還使得貧困人群的綜合福利指標得到改善。國內(nei) 外學者對中國扶貧成就進行了諸多定量評估，其研判結論顯示，中國扶貧模式為(wei) 貧困群體(ti) 帶來的不僅(jin) 僅(jin) 是簡單的兜底保障和收入提高，更是發展機會(hui) 的擴展以及多維福利的改善。還有學者從(cong) 主觀福利改善視角對精準扶貧政策施行前後進行了定量分析，並發現精準扶貧政策有助於(yu) “精準”提升貧困戶的主觀幸福感。

很顯然，中國所創造的減貧奇跡絕非偶然。在過去四十多年的時間裏，中國成功演繹了一個(ge) 發展中大國治理貧困的經典模本。中國在減貧方麵所作出的努力，依托於(yu) 政府的決(jue) 心以及整體(ti) 體(ti) 製運行效率的不斷提高，符合了現代能力發展和扶貧理論。

二、中國扶貧戰略的演變路徑

本文認為(wei) ，可以從(cong) 兩(liang) 個(ge) 層麵對中國扶貧曆程進行考察，一是官方貧困線的調整，體(ti) 現了國家對農(nong) 村減貧目標和貧困內(nei) 涵的演變；二是扶貧手段的變化，體(ti) 現了國家扶貧戰略路徑的演變。

（一）中國農(nong) 村官方線變動曆程

貧困線是用來識別貧困人群和估計貧困狀態的一種標準，也隱含了一定曆史時期下國家對貧困內(nei) 涵的理解。改革開放以來，中國一直采用絕對貧困標準。在具體(ti) 數值上，伴隨經濟的增長和中國農(nong) 村居民收入的提高，官方貧困線曾發生三次大的變動，體(ti) 現了絕對貧困內(nei) 涵的變化。這三條農(nong) 村貧困線分別為(wei) “1978年貧困線”“2008年貧困線”和“2010年貧困線”。具體(ti) 來說，“1978年貧困線”是按1978年的物價(jia) 水平製定的收入貧困線，標準為(wei) 每人每年100元人民幣，相當於(yu) 當年農(nong) 村居民人均純收入的75%。這是一條低水平的生存線。

“2008年貧困線”是中國提出的第二條貧困線，該貧困線又被稱為(wei) “低收入線”。需要注意的是，這條標準並非是官方估計貧困人口和貧困發生率的標準線，而是源自國家統計局在1998年測算的一條低收入線，主要用於(yu) 農(nong) 村低收入人口的監測。

隨著國家經濟發展和居民整體(ti) 收入水平的提高，在20世紀90年代“1978年貧困線”不斷受到詬病，被認為(wei) 是一種過低的貧困標準。於(yu) 是，在2011年國家提出“2010年貧困線”。該標準為(wei) 2300元（2010年不變價(jia) ），其設定思路與(yu) 前期貧困標準有所不同，主要差別有兩(liang) 個(ge) 方麵。一是提升了溫飽標準，將“兩(liang) 不愁”含義(yi) 提升為(wei) 在“較高標準的非食物支出”基礎上“滿足基本維持穩定溫飽需求”；二是在“有吃、有穿”溫飽需求的同時，考慮了保障基本的住、用、行以及義(yi) 務教育、基本醫療等基本需要。至此，新貧困標準被賦予了“小康”內(nei) 涵。

農(nong) 村扶貧標準不斷提高，絕對貧困內(nei) 涵下的扶貧標準經曆了從(cong) 生存—溫飽—小康的過渡路徑。未來階段，中國需要結合新發展理念為(wei) 貧困標準賦予新的內(nei) 涵。2020年2月，國務院提出“扶貧工作重心轉向解決(jue) 相對貧困”，強調“解決(jue) 相對貧困”會(hui) 成為(wei) 未來扶貧工作的核心內(nei) 容，為(wei) 新時期扶貧治理工作提供前進方向。從(cong) 另外一個(ge) 視角來看，這標誌著中國的官方扶貧標準正逐步與(yu) 國際接軌。2011年«中國農(nong) 村扶貧開發綱要（2011—2020年）»中“兩(liang) 不愁、三保障”任務目標以及“十八大”“精準扶貧”時代下“五個(ge) 一批”施策方法踐行了“多維貧困”理念。盡管考慮維度不同，但中國自2011年以來采取的“收入＋兩(liang) 不愁三保障”扶貧方略與(yu) 歐洲的多維理念類似。綜合考慮相對貧困與(yu) 多維貧困的結合是一種有益探索。

綜合來看，以包容性增長和多維度改善促進長期減貧應該成為(wei) 未來減貧主旋律。推進“收入＋多維”的扶貧方略將成為(wei) 助力鞏固拓展扶貧攻堅成果與(yu) 鄉(xiang) 村振興(xing) 有效銜接、實現共同富裕底線任務有力保障。

（二）中國扶貧戰略演變

本文將中國扶貧戰略演進路徑劃分為(wei) 四個(ge) 階段。第一個(ge) 階段是1978—1985年，這是製度改革推動的減貧階段。改革開放，中國由計劃經濟向市場經濟體(ti) 製轉變，期間實施與(yu) 減貧相關(guan) 的主要改革與(yu) 政策包括:（1）家庭聯產(chan) 承包責任製的實施。農(nong) 民獲得土地經營權，解決(jue) 了農(nong) 業(ye) 生產(chan) 激勵不足問題。（2）市場機製逐漸形成。1978年以來中國政府對18種主要農(nong) 產(chan) 品的收購價(jia) 格進行調整，平均提價(jia) 幅度為(wei) 24.8%，同時開放城鄉(xiang) 農(nong) 產(chan) 品集市貿易，進一步地激發農(nong) 民生產(chan) 積極性，提高農(nong) 民農(nong) 業(ye) 經營性收入水平。（3）農(nong) 村居民發展機會(hui) 的增多。戶籍製度的逐漸放鬆，促進了農(nong) 村勞動力的非農(nong) 化轉移，鄉(xiang) 鎮企業(ye) 發展激發了農(nong) 村本地非農(nong) 產(chan) 業(ye) 活力，這兩(liang) 類政策雖然方向不同，但目標一致，均提高了農(nong) 民的收入。（4）國家扶持政策的實施。1980年中央財政設立“支援經濟不發達地區發展資金”、1982年國家對“三西”地區進行扶貧開發建設、1984年實施“以工代賑”、1984年中央發布《關(guan) 於(yu) 盡快改變貧困地區麵貌的通知》，開展重點貧困區域扶貧行動。   

第二個(ge) 階段是1986—2000年。在這個(ge) 階段中國實行了以區域發展瞄準為(wei) 主的開發式扶貧。伴隨國家經濟改革，改革的邊際效益開始下降，農(nong) 村經濟增長和農(nong) 民生活狀況改善陷入緩慢進展階段。尤其是革命老區和國家落後地區，共享經濟發展成果的收益並不明顯，貧困問題非常突出。1986年，國務院成立貧困地區經濟開發領導小組，開啟了製度化、組織化的地區開發式扶貧戰略。以此為(wei) 標誌明確了扶貧指導方針要用“造血”替代“輸血”，對貧困地區進行開發性生產(chan) 建設，在發展中逐步形成貧困地區和貧困戶的自我積累和發展能力。

第三個(ge) 階段是2001—2012年，為(wei) 整村推進中的扶貧開發。2001年，國務院印發《中國農(nong) 村扶貧開發綱要（2001—2010年）》，開展整村推進項目，重視基礎建設、社會(hui) 服務、文化培訓的融合發展，提出“提高貧困人口生活質量和綜合素質，加強貧困鄉(xiang) 村的基礎設施建設，改善生態環境，逐步改變貧困地區經濟、社會(hui) 、文化的落後狀況”的目標；並在基本方針中提出“通過發展生產(chan) 力，提高貧困農(nong) 戶自我積累、自我發展能力”，“重視科技、教育、衛生、文化事業(ye) 的發展，改善社區環境，提高生活質量，促進貧困地區經濟、社會(hui) 的協調發展和全麵進步”。

第四個(ge) 階段是2013—2020年底，是以“精準扶貧”戰略為(wei) 核心消除極端貧困的扶貧攻堅階段。黨(dang) 的十八大以來，國家將全麵消除農(nong) 村極端貧困作為(wei) 重中之重的工作，以精準扶貧戰略，舉(ju) 全國之力，齊心打好打贏脫貧攻堅戰。在扶貧手段上，國家不僅(jin) 將扶貧瞄準對象從(cong) 貧困村精細化到個(ge) 人和家戶，在2014年對農(nong) 村所有貧困人口進行篩查並建檔立卡，並在後續年份中對貧困人口的貧困狀況、致貧原因以及其他相關(guan) 信息進行動態跟蹤。在此基礎上，根據貧困人口致貧原因和脫貧需求，量身定製扶持措施，有針對性的采取“五個(ge) 一批”的有效扶貧政策精準緩解建檔立卡戶的貧困問題。同時，建立五級政府的工作責任製和嚴(yan) 格的監督考核製度，加大中央和地方財政資金投入力度，完善全社會(hui) 共同參與(yu) 扶貧的動員體(ti) 係，加大東(dong) 西部扶貧協作、中央和國家機關(guan) 企事業(ye) 單位和軍(jun) 隊定點扶貧力度，強化駐村幫扶。

三、中國扶貧治理中的“五項堅持”

中國特色社會(hui) 主義(yi) 製度本質上決(jue) 定了中國扶貧治理是基於(yu) “共同富裕”目標。中國扶貧成就之所以舉(ju) 世矚目，不僅(jin) 在於(yu) 絕對貧困的消除，更在於(yu) 中國政府在增進人民福祉，促進共同富裕方麵所作出的不懈努力。本文將中國特色扶貧經驗歸納為(wei) “五項堅持”。

一是堅持政府領導與(yu) 主導。長期以來，中國始終堅持政府對扶貧工作的領導與(yu) 主導作用。這既是中國扶貧工作的鮮明特色，也是扶貧工作取得成功的重要保證。

二是堅持農(nong) 村改革與(yu) 扶貧工作相結合。堅持農(nong) 村改革與(yu) 扶貧工作相結合是中國扶貧事業(ye) 取得巨大成就的重要經驗之一。

三是堅持以經濟增長帶動脫貧。改革開放和快速經濟增長是減貧的巨大推動力，經濟增長是減貧的先決(jue) 條件，上述基礎性結論得到了學界的證明。中國政府利用相應扶貧政策調動各類經濟主體(ti) 主觀能動性，通過形成包容性益貧市場，兼顧貧困地區的發展和貧困人口就業(ye) 、創業(ye) 發展等相關(guan) 問題，激發和釋放貧困人口潛在生產(chan) 力，為(wei) 改善貧困農(nong) 戶經濟條件和提高發展能力提供了空間。

四是堅持開發式扶貧與(yu) 兜底保障政策相結合。開發式扶貧與(yu) 救濟式扶貧相結合是中國農(nong) 村扶貧工作的基本方針，也是中國扶貧事業(ye) 順利推進的一條寶貴經驗。在農(nong) 村人口普遍貧困的情況下，受到政府財力的限製，不可能實施覆蓋全部貧困人口的救濟式扶貧戰略。並且，救濟式扶貧雖然可以解決(jue) 燃眉之急，但無法從(cong) 根本上解決(jue) 貧困問題。因此，在我國進入到更高發展階段，需要同時兼顧推動開發式扶貧與(yu) 救濟式扶貧兩(liang) 類扶貧措施，以此保障中國扶貧事業(ye) 的持續推進。

五是堅持動員社會(hui) 力量參與(yu) 扶貧工作。改革開放以來，中國政府積極調動社會(hui) 上的各類參與(yu) 主體(ti) ，為(wei) 農(nong) 村扶貧工作貢獻力量，形成了專(zhuan) 項扶貧、行業(ye) 扶貧、社會(hui) 扶貧的“三位一體(ti) ”大扶貧格局。

四、“精準扶貧”時期中國扶貧治理體(ti) 係的新發展

在“精準扶貧”時期，中國扶貧舉(ju) 措在思路和手段上有所突破。本文將這些新的突破歸納為(wei) 如下幾個(ge) 方麵:

第一，以“兩(liang) 不愁、三保障”為(wei) 全新減貧目標，切實提升貧困群體(ti) 的生存和發展能力。“兩(liang) 不愁、三保障”即不愁吃、不愁穿，實現保障義(yi) 務教育、基本醫療、住房安全。這一全新扶貧理念超越了前期階段僅(jin) 以收入或消費作為(wei) 識別貧困人口的方式，轉而采取多維度量手段，在貧困戶識別與(yu) 認定過程中，兼顧了除收入之外的項目，包括要保障農(nong) 戶的義(yi) 務教育、基本醫療和住房安全。

第二，以“建檔立卡”全新識別方式，將扶貧客體(ti) 擴展到人到戶。在精準扶貧之前，中國貧困人口的總量經由國家統計局推算得到，地方區域內(nei) 貧困人口規模則是通過“規模分解”的方式進行分配。可以說，建檔立卡製度的建立和完善，是推動中國扶貧政策從(cong) “大水漫灌”到“精準滴灌”實質性改進的關(guan) 鍵措施，是後續脫貧攻堅戰有效開展的重要保障。

第三，劃定“深度貧困地區”新戰場，打好脫貧攻堅戰。2017年習(xi) 近平總書(shu) 記在深度貧困地區脫貧攻堅座談會(hui) 上指出，脫貧攻堅的主要難點是深度貧困地區。

第四，圍繞“五個(ge) 一批”設置全新扶貧行動方案，“對症下藥”解決(jue) 貧困問題。“建檔立卡”如果被比作“尋窮根”，則“五個(ge) 一批”可以稱之為(wei) “對症下藥”。“五個(ge) 一批”是“發展生產(chan) 脫貧一批、易地搬遷脫貧一批、生態補償(chang) 脫貧一批、發展教育脫貧一批、社會(hui) 保障兜底一批”的簡稱，是解決(jue) “怎麽(me) 扶”問題的具體(ti) 手段。在其功能上，“五個(ge) 一批”有利於(yu) 協調各部門的扶貧行動，改變了傳(chuan) 統政府單兵作戰模式，有助於(yu) 發揮市場組織及各類政府和社會(hui) 組織的扶貧職能。

第五，以“兩(liang) 項製度銜接”新製度舉(ju) 措，大幅提升低保兜底的保障力度。作為(wei) 扶貧的開發工作最重要的政策之一，農(nong) 村最低生活保障政策主要通過現金轉移支付的形式解決(jue) 了農(nong) 村地區困難人群的溫飽問題，被賦予“兜底”的作用。低保製度采用轉移支付手段直接提高受助對象收入，有效解決(jue) 了貧困人口基本生活困難，體(ti) 現了“輸血式”扶貧策略。同時，低保兜底政策可以與(yu) “造血式”扶貧項目形成聯互及互補機製，有效緩解並消除了各類貧困問題。

五、構建長效扶貧機製的前景展望

《中華人民共和國國民經濟和社會(hui) 發展第十四個(ge) 五年規劃和2035年遠景目標綱要》提出，要通過開展“四個(ge) 不摘”12,切實鞏固拓展脫貧攻堅成果。結合上述發展目標，下文在借鑒中國扶貧經驗的基礎上，對新發展階段下構建長效扶貧機製戰略體(ti) 係提出如下展望。

第一，在貧困線設置上進行有益探索。極端貧困的消除不代表中國扶貧事業(ye) 的結束。新發展階段扶貧治理中首當其衝(chong) 的是要思考如何設定新貧困線——即貧困內(nei) 涵的確定。結合中國官方貧困線的設定曆程，可以看到一個(ge) 基本的法則，在製定貧困標準時要與(yu) 時俱進，既要考慮到人民日益增加的物質文化需求，又要考慮到國家的經濟發展水平和財政能力。李實等(2021)通過對中國絕對貧困與(yu) 相對貧困標準變動關(guan) 係的分析表明，相較於(yu) 相對貧困標準，絕對貧困標準已不能更加準確地反映新時期貧困的基本特征，而且中國已經具備向相對貧困標準過渡的現實基礎，轉向采用相對貧困標準的時機已趨於(yu) 成熟。這也是符合國家“紮實推動共同富裕”的民生發展目標。基於(yu) 此，本文建議延續並擴展“兩(liang) 不愁、三保障”減貧思路，以多維框架構建相對貧困的指標體(ti) 係。

第二，在相對貧困框架下設置階梯型救助體(ti) 係。將相對貧困群體(ti) 細分為(wei) “救助戶”“脆弱戶”和“監測戶”。“救助戶”仍然按照2020年之前的絕對貧困標準進行識別，對他們(men) 采取製度化的救助方式，例如現行的低保製度。扶貧工作重點轉至另外兩(liang) 類群體(ti) 。對“脆弱戶”,要科學研究這些群體(ti) 的結構性特征及致貧原因，並在產(chan) 業(ye) 扶持、經濟補貼等措施中選擇合適的幫扶方式；對“監測戶”以監測為(wei) 主，輔以收入分配政策，讓大多數低收入群體(ti) 都能夠從(cong) 初次分配和再分配政策中受益。在此方麵可繼續結合精準扶貧的思路，有針對性地對上述三類相對貧困群體(ti) 采取不同的幫扶方式。同時，要堅持個(ge) 體(ti) 瞄準和區域瞄準(或社區標準)相結合的方法、對貧困區域內(nei) 貧困人群實行更加特惠政策措施。

第三，以鄉(xiang) 村振興(xing) 重點幫扶縣的發展進一步鞏固扶貧成果。相對貧困地區是相對貧困群體(ti) 的主要承載地，也是國家政策扶持的主要對象。2021年《中華人民共和國國民經濟和社會(hui) 發展第十四個(ge) 五年規劃和2035遠景目標綱要》提出“在西部地區脫貧縣中集中支持一批鄉(xiang) 村振興(xing) 重點幫扶縣……增強其鞏固脫貧成果及內(nei) 生發展能力”的發展目標。結合中國仍然存在區域差距的現實情況，推進鄉(xiang) 村振興(xing) 、補齊區域間發展差距的短板對中國全麵建設社會(hui) 主義(yi) 現代化國家起到決(jue) 定性作用。本文認為(wei) ，在西部地區已經脫貧摘帽的縣中再選擇一部分困難的縣，有利於(yu) 支持全麵推進鄉(xiang) 村振興(xing) ，增強重點幫扶縣在鞏固拓展脫貧成果和提高內(nei) 生發展動力方麵的改善。同時，轉向區域發展的行動策略將有助於(yu) 新時期國家的開發式扶貧政策逐步由側(ce) 重個(ge) 人向側(ce) 重重點區域轉變，解決(jue) 整體(ti) 性、區域性的相對貧困問題，有助於(yu) 中國在未來階段逐步實現縮小區域差距和實現共同富裕的目標。

第四，在“共同富裕”框架下擴展東(dong) 西協作內(nei) 涵。建議將東(dong) 西扶貧協作擴展為(wei) 鄉(xiang) 村振興(xing) 領域並將東(dong) 西協作上升為(wei) 縮小地區發展差距方麵的協作。對應地，要促使東(dong) 西部協作的領域更加廣泛，協作的內(nei) 容更加全麵，協作方式更加靈活多樣。具體(ti) 包括：(1)形成東(dong) 西部相互促進發展的可持續互動機製。(2)發揮市場機製的效用，逐步弱化政府的作用，減少強製性援助項目，尋求對協作雙方“共贏”的協作方式。(3)要促進東(dong) 部地區的無形資源(如理念、文化，製度、社會(hui) 治理經驗和公共服務方式等)向西部地區流動。(4)政府重點將職能放在幫助西部地區轉變觀念，改善營商環境，完善市場機製，實施更加開放的發展政策，培養(yang) 企業(ye) 家精神，建立服務型政府。(5)在東(dong) 部地區土地尚為(wei) 稀缺資源的情況下，如何利用西部的土地資源優(you) 勢是一個(ge) 大課題。西部地區需要不同於(yu) 東(dong) 部地區的土地資源的製度安排，以吸引更多的東(dong) 部企業(ye) 和資金進入西部地區。