黨(dang) 的十八屆五中全會(hui) 通過的“十三五”規劃建議提出，建立更加公平更可持續的社會(hui) 保障製度。而在我國社會(hui) 保障領域，群眾(zhong) 反映最強烈的不公平問題，就是養(yang) 老金“多軌製”問題。那麽(me) ，養(yang) 老金“多軌製”到底是怎樣形成的，又該如何破解這一嚴(yan) 重影響群體(ti) 間權益平等乃至整個(ge) 社會(hui) 公平的問題呢？

　　養(yang) 老金“多軌製”的曆史由來

　　“多軌製”的產(chan) 生。養(yang) 老金“多軌製”其實由來已久，始於(yu) 建國初。新中國成立伊始國家機關(guan) 事業(ye) 單位多數工作人員實行供給製，對其生、老、病、死、傷(shang) 、殘等方麵導致的生活困難都由組織出麵通過供給解決(jue) 。1950年《中央級直屬機關(guan) 暫行供給標準》規定的供給項目中就包括有老年優(you) 待金等養(yang) 老待遇。實行工資製改革後，國家有關(guan) 部門陸續為(wei) 國家機關(guan) 事業(ye) 單位工作人員製訂了包括退休、生育、傷(shang) 亡、病假等保障項目的實施辦法。1951年2月26日，政務院正式頒布實施《中華人民共和國勞動保險條例》，開始為(wei) 企業(ye) 職工提供包括養(yang) 老金補助費等養(yang) 老待遇在內(nei) 的勞動保險待遇。與(yu) 此同時，城鎮未就業(ye) 居民和農(nong) 村居民都沒有被正式的養(yang) 老製度安排所覆蓋。養(yang) 老金“多軌製”的格局初步形成。1955年12月29日，國務院頒布了《國家機關(guan) 工作人員退休處理暫行辦法》《國家機關(guan) 工作人員退職處理暫行辦法》《關(guan) 於(yu) 處理國家機關(guan) 工作人員退職、退休時計算工作年限的暫行規定》等一係列法規，正式建立了與(yu) 勞動保險項目及保險待遇基本相同、具體(ti) 標準互有高低的機關(guan) 事業(ye) 單位工作人員退休養(yang) 老製度，與(yu) 勞動保險製度分開實施。

　　“多軌製”矛盾暫時得到緩解。1958年2月9日、3月7日，國務院分別頒布《關(guan) 於(yu) 工人、職員退休處理的暫行規定》《關(guan) 於(yu) 工人、職員退職處理的暫行規定》，放寬了退休、退職條件並適當提高了待遇標準，將國營企業(ye) 、公私合營企業(ye) 與(yu) 國家機關(guan) 、事業(ye) 單位、人民團體(ti) 的工人、職員退休和退職辦法合二為(wei) 一。這兩(liang) 個(ge) 規定解決(jue) 了企業(ye) 和機關(guan) 、事業(ye) 單位退休退職辦法中的矛盾，事實上暫時終結了城鎮就業(ye) 人群間的養(yang) 老金“雙軌製”，對當時精簡機構、提高生產(chan) 和工作效率起到了積極作用。

　　“多軌製”格局的最終形成。1978年6月2日，國務院頒布了《關(guan) 於(yu) 安置老弱病殘幹部的暫行辦法》和《關(guan) 於(yu) 工人退休、退職的暫行辦法》。這兩(liang) 個(ge) 辦法作為(wei) 對1958年頒布的退休、退職辦法的全麵修訂，將幹部和工人的退休、退職製度重新分別作了規定，實際上又恢複機關(guan) 事業(ye) 單位和企業(ye) 退休人員在養(yang) 老金方麵的“雙軌製”。

　　改革開放以後，我國人口老齡化問題凸顯，原有的養(yang) 老保險模式難以為(wei) 繼。於(yu) 是，從(cong) 20世紀80年代中期開始，我國在城鎮進行養(yang) 老保險製度改革探索，在農(nong) 村探索建立通過個(ge) 人繳費和集體(ti) 補貼籌資並實行個(ge) 人賬戶儲(chu) 備積累製的社會(hui) 養(yang) 老保險製度(即“老農(nong) 保”)。到20世紀90年代中期，國務院按照“國家、企業(ye) 、個(ge) 人三方共同負擔”的原則為(wei) 城鎮企業(ye) 職工建立起了社會(hui) 統籌和個(ge) 人賬戶相結合的養(yang) 老保險製度；機關(guan) 事業(ye) 單位工作人員退休養(yang) 老製度雖然在部分地區進行過改革試點，但是，在全國範圍內(nei) 並未有實質性進展；民政部主導的農(nong) 村社會(hui) 養(yang) 老保險工作成效也不大，後來陷入停滯。當時，城鎮居民的社會(hui) 養(yang) 老保險製度尚未納入議事日程。

　　2009年，國務院決(jue) 定開展新型農(nong) 村社會(hui) 養(yang) 老保險試點，探索建立基於(yu) 個(ge) 人繳費、集體(ti) 補助、政府補貼的新型農(nong) 村社會(hui) 養(yang) 老保險製度(即“新農(nong) 保”)，實行社會(hui) 統籌與(yu) 個(ge) 人賬戶相結合模式。2011年，國務院決(jue) 定參照“新農(nong) 保”試點方案中確立的製度架構，開展城鎮居民社會(hui) 養(yang) 老保險試點。至此，養(yang) 老金“多軌製”格局正式形成。其根本原因在於(yu) 我國的各項養(yang) 老金製度是針對不同群體(ti) 分別先後建立的，在資金來源渠道、基金管理方式、待遇計發辦法等方麵各不相同。製度碎片化嚴(yan) 重，導致城鄉(xiang) 之間、城市內(nei) 部不同就業(ye) 人群之間在養(yang) 老金方麵形成待遇鴻溝。

　　從(cong) 多元最終走向一元

　　要想徹底消除養(yang) 老金“多軌製”，根本出路還在於(yu) 全麵深化養(yang) 老保險製度改革，推進各項基本養(yang) 老保險製度並軌，最終走向一體(ti) 化。筆者認為(wei) ，具體(ti) 的路徑應當分成“兩(liang) 步走”。

　　推進基本養(yang) 老保險製度從(cong) 多元到二元。具體(ti) 的設想是到2020年我國全麵建成小康社會(hui) 時，將目前各項基本養(yang) 老保險製度初步整合為(wei) “城鎮就業(ye) 人員基本養(yang) 老保險”和“城鄉(xiang) 居民基本養(yang) 老保險”兩(liang) 種，使得養(yang) 老金待遇差別自此之後將隻存在於(yu) 就業(ye) 人群和非就業(ye) 人群之間。

　　事實上，近兩(liang) 年我國在推進養(yang) 老保險製度並軌方麵已經邁出實質的步伐。一是2014年國務院發布《關(guan) 於(yu) 建立統一的城鄉(xiang) 居民基本養(yang) 老保險製度的意見》，統一了城鄉(xiang) 居民基本養(yang) 老保險製度，從(cong) 此城鄉(xiang) 居民之間在養(yang) 老金待遇上相差很小；二是2015年1月國務院決(jue) 定從(cong) 2014年10月1日起為(wei) 機關(guan) 事業(ye) 單位工作人員建立起養(yang) 老保險製度，實行與(yu) 企業(ye) 職工相同的“社會(hui) 統籌和個(ge) 人賬戶相結合”的製度模式，在籌資方式、基金管理、養(yang) 老金計發辦法以及待遇調整機製等方麵也都與(yu) 後者相同。隻是由於(yu) 機關(guan) 事業(ye) 單位工作人員養(yang) 老保險基金單獨建賬並與(yu) 職工基本養(yang) 老保險基金分別管理使用，二者仍然屬於(yu) 兩(liang) 項不同的製度。工資製度以及繳費基數構成差異的存在，使得這兩(liang) 項製度未來提供的基本養(yang) 老金待遇依然會(hui) 存在一定差異。因此，當下所言的機關(guan) 事業(ye) 單位工作人員和城鎮企業(ye) 職工養(yang) 老保險製度並軌，應當理解為(wei) 盡可能推進兩(liang) 項製度如同“複線”般並行而非“並軌”同行，不存在將哪類群體(ti) 並入其他群體(ti) 的設計。

　　接下來，待到機關(guan) 事業(ye) 單位工作人員養(yang) 老保險製度和企業(ye) 職工基本養(yang) 老保險製度調整完善到位後，應進一步將這兩(liang) 項養(yang) 老保險製度並軌整合成為(wei) 統一的城鎮就業(ye) 人員基本養(yang) 老保險製度。

　　推進基本養(yang) 老保險製度從(cong) 二元到一元。第二步的具體(ti) 設想是到2049年新中國成立一百周年時，將都實行社會(hui) 統籌和個(ge) 人賬戶相結合製度架構的城鎮就業(ye) 人員基本養(yang) 老保險和城鄉(xiang) 居民基本養(yang) 老保險進一步整合成普惠製國民養(yang) 老金製度和差別性職業(ye) 養(yang) 老金製度。

　　具體(ti) 來說，設計中的普惠製國民養(yang) 老金製度麵向全體(ti) 國民而建立，以各類雇主繳納的社會(hui) 保險稅以及國家一般稅收為(wei) 資金來源，實行現收現付的財務模式，提供相當於(yu) 社會(hui) 平均工資40%左右的養(yang) 老金，體(ti) 現國家對於(yu) 全體(ti) 國民的社會(hui) 責任，旨在維護“底線公平”。

　　差別性職業(ye) 養(yang) 老金製度則主要麵向就業(ye) 人群設立，由就業(ye) 者個(ge) 人按照自己工資的一定比例繳納養(yang) 老保險費來籌資，實行個(ge) 人賬戶式完全積累的財務模式，多繳多得、長繳多得，提供相當於(yu) 社會(hui) 平均工資20%左右的養(yang) 老金，旨在通過強製性儲(chu) 蓄拉平就業(ye) 勞動者一生中消費支出的分布，補充部分老年收入。非就業(ye) 人群可自願選擇參加差別性職業(ye) 養(yang) 老金製度。通過普惠製國民養(yang) 老金製度和差別性職業(ye) 養(yang) 老金製度將國民老年基本生活予以保障，既符合社會(hui) 公平的要求，又能體(ti) 現效率法則。■