摘要：“十三五”時期，我國通過政策和法製改革有效地促進了汙染防治和生態環境保護工作。“十四五”時期，須進一步加強政策和法製的針對性和靈活性，從(cong) 充分性和均衡度兩(liang) 個(ge) 方麵提升我國區域、流域和行業(ye) 生態環境國家治理的綜合績效。為(wei) 此，需要發揮黨(dang) 內(nei) 法規和國家立法的相互支持作用，促進國家立法的有效實施;中央與(yu) 地方簽訂行政協議，調動地方深入開展生態環保工作的積極性;推進流域與(yu) 區域的專(zhuan) 門立法或者協同立法，通過體(ti) 製製度和機製的集成創新促進實際問題的解決(jue) ;按照流域與(yu) 區域生態環保目標設立生態環境標準，體(ti) 現生態環保工作的針對性和因地製宜性;實行“法定義(yi) 務+企業(ye) 承諾”履行製度，因企製宜地落實各生產(chan) 經營單位的生態環保責任;國家需要總結和推廣一些地方探索和有效實施的靈活性工作製度，並發揮市場機製對生態環境資源和生態環保產(chan) 業(ye) 發展的調節作用。

　　引言

　　“十三五”時期，我國在汙染防治和生態環境保護方麵取得了巨大的成效。目前，全國各地藍天多了，碧水多了，土壤汙染的風險也得到有效遏製。究其原因，除了得益於(yu) 地方黨(dang) 委和政府以保護優(you) 先、綠色發展為(wei) 導向的積極作為(wei) ，還得益於(yu) 政府嚴(yan) 格的執法監察和嚴(yan) 厲的法律製裁，使各行各業(ye) 全麵遵守生態環保法律法規。以前我國也有嚴(yan) 格的生態環境法律法規規定，但“十三五”期間生態環境法律法規的實施成效之所以大幅提升，主要原因是在黨(dang) 中央的統一領導下，從(cong) 黨(dang) 內(nei) 法規和國家立法兩(liang) 個(ge) 方麵建立了生態環保評價(jia) 考核和責任追究機製，如創設了我國生態環保黨(dang) 政同責的體(ti) 製，構建了中央生態環保督察製度，實施了生態環保專(zhuan) 項督察機製，健全了史上最嚴(yan) 格的生態環境法律法規體(ti) 係，倒逼地方各級黨(dang) 委和政府有效貫徹實施法律法規。這些政策和製度體(ti) 現了中國特色社會(hui) 主義(yi) 的生態和法治智慧，但是剛性色彩濃厚，其實施的針對性和靈活性不足，多多少少地產(chan) 生了“一刀切”等問題。“十四五”時期，我國既要為(wei) 2035年美麗(li) 中國基本實現的目標開好頭，也要為(wei) 兌(dui) 現2030年碳達峰的目標奠定堅實的基礎，須從(cong) 均衡性方麵提升全國生態環境國家治理的總體(ti) 績效，從(cong) 充分性方麵提升一些區域、流域和行業(ye) 生態環境國家治理的綜合績效。為(wei) 此，需進一步改革，使政策和法製在普適性的基礎上，更具實施的針對性和靈活性，體(ti) 現區域、流域、行業(ye) 生態環境保護和綠色發展的實際需求。

　　一　健全黨(dang) 內(nei) 法規和國家立法相互銜接的法製體(ti) 係，促進國家立法的有效實施

　　按照黨(dang) 的十八屆四中全會(hui) 《決(jue) 定》和黨(dang) 的十九屆四中全會(hui) 《決(jue) 定》的規定，國家立法和黨(dang) 內(nei) 法規均屬於(yu) 中國特色社會(hui) 主義(yi) 法治體(ti) 係的有機組成部分。“十三五”時期，中共中央、國務院或者中共中央辦公廳、國務院辦公廳立足於(yu) 中國特色的政權運轉體(ti) 係，發揮黨(dang) 內(nei) 法規和國家立法的相互支持作用，聯合出台了《黨(dang) 政領導幹部生態環境損害責任追究辦法(試行)》《生態文明建設目標評價(jia) 考核辦法》《中央生態環境保護督察工作規定》等文件。這些文件兼具中央黨(dang) 內(nei) 法規和國家行政法規或者規章的功能，既在黨(dang) 內(nei) 有組織規則實施力，也在國家層麵具有法製實施力，對於(yu) 破解國家生態環保法律法規難以充分和有效實施的問題、緩解我國生態環境形勢嚴(yan) 峻的局麵起了撬動作用。

　　“十四五”時期，需針對國家生態環境法律法規實施成效不足的環節，如環境行政許可、環境行政執法、環境行政決(jue) 策、環境保護社會(hui) 協商、環境保護區域和流域協作、環境保護區域和流域立法、環境保護違法事件量化追責等，按照黨(dang) 政機構和領導幹部的職責分工，分別在中央黨(dang) 內(nei) 法規和國家法律法規中做好銜接性的規範構建和創新工作。對於(yu) 地方法規規章實施中存在的具體(ti) 問題，以及地方生態文明體(ti) 製改革中需打通的“腸梗阻”問題，按照黨(dang) 政機構和領導幹部的職責分工，分別在省級黨(dang) 內(nei) 法規和地方法規規章中做好規範構建和創新工作，改革、優(you) 化體(ti) 製、製度和機製，細化所有責任方的職責，加強評價(jia) 考核和監督追責，確保國家和地方法製得到整體(ti) 和充分的實施。對於(yu) 地方生態文明體(ti) 製改革湧現的好經驗、好做法，也可以通過地方黨(dang) 委與(yu) 地方政府聯合發文予以鞏固和發展。

　　二　中央與(yu) 地方簽訂行政協議，調動地方深入開展生態環保工作的積極性

　　由於(yu) 各地的生態環境本底不同、產(chan) 業(ye) 基礎不同、經濟和社會(hui) 條件不同，因此產(chan) 生的生態環境問題和問題的解決(jue) 能力具有區域性和流域性。目前，有的地區結構性汙染重，經濟和技術能力不足，轉型壓力大，憑借自己的能力達到國家設定的生態環保目標有難度，而有的地區經濟相對發達，產(chan) 業(ye) 相對高端，實現國家設立的生態環保目標卻很容易，因此可深挖這兩(liang) 類地區溫室氣體(ti) 減排和汙染物減排的潛能。為(wei) 此，須在國家法律法規規定的強製措施基礎上，發揮中央與(yu) 地方之間行政協議的激勵作用。

　　“十三五”時期，生態環境部與(yu) 一些省級人民政府簽訂了加強生態環保和促進綠色發展的行政協議。如2018年12月27日，生態環境部與(yu) 海南省政府簽訂《全麵加強海南生態環境保護戰略合作協議》，開展海南生態環保頂層設計、打好汙染防治攻堅戰、綠色經濟高質量發展、生態係統保護與(yu) 修複等九個(ge) 方麵的合作，共同推進國家生態文明試驗區建設，提升海南自由貿易試驗區和中國特色自由貿易港的綠色發展水平。在具體(ti) 措施方麵，生態環境部支持海南省按照打好打贏汙染防治攻堅戰的要求製定相關(guan) 行動方案，補齊環境基礎設施短板，指導海南省落實中央環保督察整改方案，推進解決(jue) 生態環境難點問題。作為(wei) 對海南省積極開展“多規合一”、加強汙染治理、推行“削煤減油”、提前實施“國六”標準、科學合理控製機動車保有量、推廣新能源和清潔能源汽車、全麵限塑、積極探索“零碳島”建設的國家回報，生態環境部支持海南大氣、水、土壤、農(nong) 村環境整治、近岸海域等環境保護專(zhuan) 項資金項目建設，指導海南省推進生態環境信息化能力建設。再如2019年3月15日，生態環境部與(yu) 江蘇省人民政府在京簽署共建生態環境治理體(ti) 係和治理能力現代化試點省的合作框架協議。又如2020年6月10日，生態環境部與(yu) 山東(dong) 省人民政府在京簽署統籌推進生態環境高水平保護與(yu) 經濟高質量發展戰略合作框架協議。這一協議就是通過生態環境部的指導，在製度體(ti) 係的構建、產(chan) 業(ye) 綠色發展、能源結構優(you) 化調整、交通運輸轉型升級、農(nong) 業(ye) 農(nong) 村綠色循環發展、生態環境高水平保護等方麵開展合作，進而優(you) 化山東(dong) 省的產(chan) 業(ye) 結構，整合工業(ye) 產(chan) 能，提升工業(ye) 品質，加強基礎設施建設，開展生態修複，既實現生態環境高水平保護的目的，也達到經濟高質量發展的預期。

　　“十四五”時期，需要總結這些協議的實施對於(yu) 生態環境國家治理，對於(yu) 依法、科學、精準治汙，以及對於(yu) 促進地方綠色發展的作用，力爭(zheng) 形成一套可複製、可推廣的模式。實施該模式時，可考慮約定省域生態環境高質量保護目標和相應的獎懲措施。獎勵措施包括生態環境部需兌(dui) 現的具體(ti) 優(you) 惠政策和資金獎勵措施，懲戒機製包括負麵評價(jia) 、區域限批、生態補償(chang) 和專(zhuan) 項獎勵資金扣罰等。如果可能，可以邀請中共中央組織部作為(wei) 協議實施的監督方，督促地方落實生態環保約定目標的實現情況。

　　三　推進流域與(yu) 區域的專(zhuan) 門立法或者協同立法，通過體(ti) 製、製度和機製的集成創新促進實際問題的解決(jue)

　　2011年3月10日，時任全國人大常委會(hui) 委員長吳邦國在十一屆全國人大四次會(hui) 議第二次全體(ti) 會(hui) 議上宣布，中國特色社會(hui) 主義(yi) 法律體(ti) 係已經形成。2014年4月，全國人大常委會(hui) 修訂《環境保護法》後，中國的生態環保法律體(ti) 係進入以生態文明為(wei) 指導的全麵升級時代。“十三五”期間，《土壤汙染防治法》《生物安全法》得到製定，《水法》《大氣汙染防治法》《水汙染防治法》《固體(ti) 廢物汙染環境防治法》《海洋環境保護法》《野生動物保護法》《環境影響評價(jia) 法》《森林法》等法律得到修訂。發達國家和地區的經驗共同表明，生態環境法律框架體(ti) 係建成後，生態環境領域的立法將進入應用立法即按需立法的時代，即現有的普適性一般立法如無法解決(jue) 具體(ti) 領域、區域和流域的特殊生態環境問題，則應當對現有立法規定的體(ti) 製、製度和機製開展整合甚至集成創新。例如，設立符合各流域和區域生態環保目標與(yu) 區域定位的生態環保產(chan) 業(ye) 準入負麵清單，體(ti) 現其因地製宜性、可適用性、可操作性和有效性。基於(yu) 這個(ge) 思路，我國在“十三五”時期啟動了《長江保護法》、國家公園法、海南自由貿易港法等具體(ti) 流域和區域生態環保和綠色發展的專(zhuan) 門立法工作。以2020年12月通過的《長江保護法》為(wei) 例，該法的條文對現有的體(ti) 製、製度和機製開展了統籌整合和集成創新，切合了長江流域地域廣闊、生態環境基礎不一、經濟社會(hui) 發展條件不一、生態環境問題複雜，且解決(jue) 生態環境問題、促進綠色發展難度大等實際，符合確保長江不搞大開發、共抓大保護的國家要求。

　　“十四五”時期，需要鞏固和推廣《長江保護法》的製定經驗，針對黃河、淮河、遼河、鬆花江、海河、太湖等大江大河大湖的特殊生態環保和綠色發展問題，在國家層麵製定專(zhuan) 門法律或者條例，如製定黃河保護法(或者為(wei) 黃河法、黃河流域生態保護優(you) 先和高質量發展促進法)、淮河保護法、遼河保護法、鬆花江保護法、海河保護法;針對京津冀地區、長三角地區、汾渭平原、成渝地區，在國家層麵製定區域性的大氣環境保護特別法，如京津冀地區大氣環境保護法、長三角地區大氣環境保護法、汾渭平原大氣環境保護法、成渝地區大氣環境保護法或者京津冀地區大氣汙染防治法、長三角地區大氣汙染防治法、汾渭平原大氣汙染防治法、成渝地區大氣汙染防治法。如果立法難度大，可以由國務院在各流域先行製定相關(guan) 的條例。如果還有難度，可以學習(xi) 京津冀地區北京、天津和河北三個(ge) 省級人大常務委員會(hui) 2020年協同製定並實施《機動車和非道路移動機械排放大氣汙染防治條例》的經驗，構建一些共同或者協同的執法監管體(ti) 製、法律製度和法律機製，開展協同立法和法律實施。

　　四　按照流域與(yu) 區域生態環保目標設立生態環境標準，體(ti) 現生態環保工作的針對性和因地製宜性

　　為(wei) 了促進全國生態環境保護工作的均衡性，須製定適用於(yu) 全國範圍的生態保護、生態修複、環境質量、汙染物排放等標準。這一標準具有普適性，因而在一些生態環境基礎較好的發達地區看來比較寬鬆，容易達到。對於(yu) 一些生態環境基礎薄弱的欠發達地區來說，全麵達到有一定難度。全國的普適性標準有利於(yu) 統一各省份的守法尺度，但不利於(yu) 調動一些發達地區進一步提升生態環境質量的積極性。為(wei) 此，《環境保護法》《大氣汙染防治法》《水汙染防治法》《土壤汙染防治法》等法律對於(yu) 省級區域地方環境質量標準和汙染物排放標準的製定權限做了規定。如《環境保護法》第15條和第16條規定，對於(yu) 環境質量標準和汙染物排放標準，省、自治區、直轄市人民政府對國家標準中未做規定的項目，可以製定地方標準;對國家標準中已作規定的項目，可以製定嚴(yan) 於(yu) 國家標準的地方標準。地方這兩(liang) 項標準應報國務院生態環境主管部門備案。對於(yu) 一些跨省級行政區域的流域和空間區域，如長江、黃河、淮河、海河、遼河、鬆花江、西江、渭河和京津冀、長三角、汾渭平原、成渝地區等，國家普適性標準的適用難以體(ti) 現這些具體(ti) 流域和區域汙染防治工作的難易程度;流域和區域內(nei) 的一些省份實施了嚴(yan) 格的地方標準，但是難以適用於(yu) 流域和區域內(nei) 的其他地區，難以全部提升全流域汙染防治的整體(ti) 要求。基於(yu) 此，2020年生態環境部發布的《生態環境標準管理辦法》規定了省(區、市)內(nei) 的流域水環境質量標準和汙染物排放標準，2020年製定的《長江保護法》規定了全流域的水環境質量標準和水汙染物排放標準。但是《生態環境標準管理辦法》的效力層級低，且僅(jin) 適用於(yu) 各省域內(nei) 的河流或者河段，《長江保護法》規定的流域標準製定權具有個(ge) 別性，難以適用於(yu) 其他流域。

　　“十四五”時期，有必要修改《環境保護法》《水汙染防治法》《大氣汙染防治法》《土壤汙染防治法》等法律，規定生態環境部按照各跨省流域和區域的生態環保和經濟社會(hui) 發展等實際情況，製定適用於(yu) 全流域和區域且嚴(yan) 於(yu) 國家標準的環境質量標準和汙染物排放標準。至於(yu) 更加嚴(yan) 格的程度，取決(jue) 於(yu) 流域和區域的環境質量狀況和經濟社會(hui) 發展整體(ti) 水平。還可以針對大流域的跨省支流，規定嚴(yan) 於(yu) 幹流標準的水環境質量標準和水汙染物排放標準。各省級人民政府可以製定嚴(yan) 於(yu) 所處流域和區域生態環境標準的省級區域標準，可以針對省域內(nei) 的跨市(州)河流和區域，製定比本省域普適性生態環境標準更嚴(yan) 的環境質量標準與(yu) 汙染物排放標準。這樣既有利於(yu) 提升各流域和區域生態環保工作的充分性，減少全國普適性立法在流域和區域的實施成本，也有利於(yu) 為(wei) 一些新組建的流域生態環境執法機構統一執法尺度，開展全流域的生態環保執法和監察。京津冀、長三角、汾渭平原、成渝地區等跨省區域的碳排放強度標準和地區碳排放總配額，也可以參照上述方法製定。

　　五　實行“法定義(yi) 務+企業(ye) 承諾”履行製度，因企製宜地落實各生產(chan) 經營單位的生態環保責任

　　對於(yu) 一些企業(ye) 環境影響評價(jia) 文件的審批和排汙許可證、危險廢物許可證的發放，既要遵守法律規定的強製要求，也要結合區域和流域內(nei) 現實的生態環境容量和汙染物處置能力。一些區域內(nei) 剩餘(yu) 的生態環境容量資源和汙染物集中處置資源已經有限，隻有生產(chan) 經營單位做出一些立法強製規定之外的額外承諾，如建設固體(ti) 廢物集中收集和處置設施、產(chan) 能置換、煤炭等量替換、排汙指標購買(mai) 、產(chan) 業(ye) 轉型升級、企業(ye) 搬遷、全麵守法、信息公開、重汙染情況下限產(chan) 停產(chan) 等，生態環境主管部門才能批準企業(ye) 的建設和運行。既然地方生態環境主管部門把緊缺的生態環境容量和土地等稀缺資源給予批準的企業(ye) ，那麽(me) 企業(ye) 應當遵守自己作出的所有承諾，一旦違反承諾，就應當承擔雙方依法約定的強製性責任。

　　“十三五”時期，生態環境部和一些省域開展了有益的探索。如2020年3月，生態環境部印發了《關(guan) 於(yu) 統籌做好疫情防控和經濟社會(hui) 發展生態環保工作的指導意見》，將《建設項目環境影響評價(jia) 分類管理名錄》中17大類44小類行業(ye) 納入了環評告知承諾製審批改革試點範圍。目前，北京等15個(ge) 城市和浙江省試點了環評告知承諾製審批改革。江西則更進一步，在生態環境審批領域全麵采取了承諾製，如2020年4月，江西省生態環境廳印發《江西省企業(ye) 生態環境保護公開承諾製度(試行)》，要求本省排汙企業(ye) 就履行生態環保主體(ti) 責任、執行法律法規和規範標準、落實各項管理製度等方麵製定統一的承諾模板上做出承諾。該製度先行在年度重點排汙單位推行。這項製度體(ti) 現了生態環境法律法規實施的針對性和靈活性，為(wei) 了在全國推廣此法，李克強總理在2020年12月9日的國務院常務會(hui) 議上，針對排汙許可管理指出必須強化企業(ye) 承諾製。

　　“十四五”時期，修改的生態環境法律法規涉及環境影響評價(jia) 、生態環境許可證審批、企業(ye) 整改驗收等環節的規範時，建議普遍推行“法定義(yi) 務+企業(ye) 承諾”履行製度，將區域的生態環境管控實際與(yu) 企業(ye) 的實際情況相結合，既體(ti) 現法律強製規定的普適性，又體(ti) 現企業(ye) 生態環境管理的差異化;既盡可能保障各企業(ye) 正常開展生產(chan) 經營活動，又提升區域生態環保的守法度。當然，在企業(ye) 履行法律規定的強製性義(yi) 務和自己依法依規作出的承諾外，也應鼓勵企業(ye) 自願承擔其他的生態環保責任，如減排更多的汙染物、減少更多的化石燃料消費量、減少單位產(chan) 品的碳排放量、公開非強製性公開的生態環境信息等。對於(yu) 企業(ye) 的這些自願行為(wei) ，生態環境主管部門應當製定相關(guan) 的獎勵措施。

　　六　發揮市場調節的作用，總結和推廣基層自治經驗，促進生態環境國家治理

　　“十四五”時期，生態環境國家治理還可在以下兩(liang) 個(ge) 方麵體(ti) 現更多的靈活性：一是進一步發揮市場機製對生態環境資源和生態環保產(chan) 業(ye) 發展的調節作用。例如，可以在需求量不一的省域間開展煤炭總量指標交易製度，盤活總量指標資源，在確保全國煤炭消耗總量得到有效控製的同時，提升交易雙方的經濟活躍度。對市場機製能調節的，政府可以建立規則予以指導;對市場機製失靈的，政府必須依據規則予以介入。隻有這樣，才能減少生態環境部門的監管成本和企業(ye) 的守法成本，提升生態環境資源的配置效率。二是國家生態環境立法需要總結和推廣一些地方創新的靈活性工作方法。如浙江省的生態環境議事廳是新時代國家和社會(hui) 治理的一項創新，通過社區居民或者居民代表對具體(ti) 生態環保事項的討論和協商，既促進了執法監管部門的有效執法及企業(ye) 自覺守法和改造提升，又提高了群眾(zhong) 的生態環保意識;既改善了最普惠的生態環境民生福祉，促進了經濟的發展，又把矛盾化解在了基層，促進了社會(hui) 的和諧。“十四五”時期，建議修改生態環保法律法規，或者由生態環境等有關(guan) 部門出台指導意見推廣此做法，把握好協商的度，規範好協商的程序，銜接好議事與(yu) 守法、執法的關(guan) 係，促進生態環境國家治理的長效和規範化發展。