行政處罰是國家行政機關(guan) 實施行政執法的重要方式。行政處罰法是集中規製行政處罰行為(wei) ，包括行政處罰的設定和實施的基本法。該法製定於(yu) 1996年，後經2009年和2017年兩(liang) 次修正。2021年1月22日，第十三屆全國人大常委會(hui) 第二十五次會(hui) 議對行政處罰法作了全麵修訂，新修訂的行政處罰法將於(yu) 今年7月15日實施。這是我國推進法治政府建設、提高行政執法水平的一項重大舉(ju) 措。同時，它也對我國行政執法機關(guan) 和執法人員提出了新要求，帶來了新考驗。

　　如何在行政處罰中真正體(ti) 現“執法為(wei) 民”，既提高效率又增加溫度?

　　行政處罰法既要保障、又要監督行政機關(guan) 有效實施行政管理，既要維護公共利益和社會(hui) 秩序，又要保護公民、法人或者其他組織的合法權益。此次修訂秉持執法為(wei) 民理念，重點突顯教育功能。一是明確教育和處罰相結合原則。行政處罰法規定，實施行政處罰，糾正違法行為(wei) ，應當堅持處罰與(yu) 教育相結合，教育公民、法人或者其他組織自覺守法。這表明，執法機關(guan) 不能為(wei) 了處罰而處罰，處罰的目的是為(wei) 了讓公民、法人或者其他組織自覺守法。二是嚴(yan) 格要求執法人員公正文明執法。行政處罰法規定，行政處罰應當由具有行政執法資格的執法人員實施。執法人員不得少於(yu) 兩(liang) 人，法律另有規定的除外。執法人員應當文明執法，尊重和保護當事人合法權益。這一規定強調文明執法，著力保護公民、法人或者其他組織的合法權益。三是確立輕微不罰、初次不罰、無錯不罰製度。輕微不罰，是指對於(yu) “違法行為(wei) 輕微並及時改正，沒有造成危害後果的，不予行政處罰”;初次不罰，是指“初次違法且危害後果輕微並及時改正的，可以不予行政處罰”;無錯不罰，是指“當事人有證據足以證明沒有主觀過錯的，不予行政處罰。法律、行政法規另有規定的，從(cong) 其規定”。這三種“不罰”，都是為(wei) 了突出教育功能，通過教育實現法治目的。四是當事人履行處罰決(jue) 定經濟上有困難的，可以變通履行。行政處罰法增加規定，當事人確有經濟困難，需要延期或者分期繳納罰款的，經當事人申請和行政機關(guan) 批準，可以暫緩或者分期繳納。

　　上述修改內(nei) 容，要求執法機關(guan) 及執法人員要深刻領會(hui) 行政處罰法的立法宗旨，防止把“嚴(yan) 格執法”等同於(yu) “從(cong) 嚴(yan) 處罰”，依法實施輕微不罰、初次不罰、無錯不罰製度，切實提高依法執法、公正執法、文明執法的水平。

　　如何在行政處罰中貫徹“處罰法定”原則，不讓任何行政處罰行為(wei) 遊離於(yu) 法律的約束之外?

　　“處罰法定”是行政處罰法所確立的首個(ge) 法治原則，指行政處罰必須依法設定和依法實施。這次修訂明確了“行政處罰”的定義(yi) ，即行政處罰是指行政機關(guan) 依法對違反行政管理秩序的公民、法人或者其他組織，以減損權益或者增加義(yi) 務的方式予以懲戒的行為(wei) 。這就是說，隻要為(wei) 了製裁當事人的違法行為(wei) ，要求他承受減損權益或者增加義(yi) 務的不利後果，就屬於(yu) 行政處罰，而不論在名稱上是否標有“行政處罰”。這就全麵準確地把握住了“行政處罰”的內(nei) 涵與(yu) 外延，真正把握住了“行政處罰”的法律特征。而且，根據新修訂行政處罰法的規定，如果要在常規性處罰手段，即警告、通報批評、罰款、沒收、暫扣許可證件等12種之外增加新的處罰手段，就必須有法律、行政法規的依據。這就有效地防止和阻卻了對行政處罰的“亂(luan) 設亂(luan) 罰”現象。

　　執法機關(guan) 及執法人員一定要遵循處罰法定原則，真正把握行政處罰的法律特征，防止和杜絕亂(luan) 設處罰，決(jue) 不讓“名為(wei) 教育實為(wei) 處罰”的懲罰手段遊離於(yu) 行政處罰法之外。

　　如何在行政處罰中讓行政執法程序製度真正落地，保證行政處罰的合法性和適當性?

　　這次行政處罰法的修訂，在保留原有的4項程序製度(事先告知製度、聽證製度、重大處罰集體(ti) 討論和權利救濟製度)的基礎上，增設了3項行政執法程序製度，即執法公示製度、執法全過程記錄製度和重大執法決(jue) 定法製審核製度。

　　行政執法公示製度，是要求執法機關(guan) 依法及時主動向社會(hui) 公開有關(guan) 行政執法信息，行政執法人員在執法過程中要主動表明身份，接受社會(hui) 監督的程序製度。執法全過程記錄製度，是要求通過文字、音像等記錄方式，對行政執法行為(wei) 進行記錄並歸檔，實現全過程留痕和可回溯管理製度。這是調查取證階段必須遵循的製度。重大執法決(jue) 定法製審核製度，是要求執法機關(guan) 在作出重大執法決(jue) 定之前，必須進行法製審核的程序製度。未經法製審核或者審核未通過的，不得作出決(jue) 定。新修訂的行政處罰法將重大複雜的，較大範圍內(nei) 的行政處罰案件納入到法製審核之中，為(wei) 行政處罰決(jue) 定的合法性設立了最後一道屏障。

　　麵對行政處罰法修訂所增加的3項執法製度，執法機關(guan) 及執法人員應當及時做好各項準備，保證這3項製度從(cong) 新修訂的行政處罰法生效之日起真正落地。

　　如何在行政處罰中適度擴大行政處罰的設定權，既激發行政和地方在國家治理中的作用，又防止行政處罰的濫設濫罰?

　　行政處罰必須依法設定，接著才是依法實施。依法設定是依法實施的前提和基礎。原行政處罰法規定，行政處罰必須由法律、行政法規、地方性法規和規章設定，並對它們(men) 之間的設定權限作了劃分。這樣規定的目的主要是限製法規和規章隨意設定行政處罰，防止侵犯公民、法人或者其他組織的合法權益。但是這一規定對地方性法規的限製過於(yu) 嚴(yan) 格，不利於(yu) 發揮地方性法規在地方治理中的作用。這次修訂，對行政法規和地方性法規的設定權作了適度擴大，以增強行政處罰製度的活力。如第11條第3款規定，法律對違法行為(wei) 未作出行政處罰規定，行政法規為(wei) 實施法律，可以補充設定行政處罰。同時第12條第3款規定，法律、行政法規對違法行為(wei) 未作出行政處罰規定，地方性法規為(wei) 實施法律、行政法規，可以補充設定行政處罰。

　　這裏增加了行政法規對法律、地方性法規對法律和行政法規的補充設定權。同時，為(wei) 了防止行政法規和地方性法規超越職權濫設行政處罰侵害行政管理相對人的合法權益，新修訂的行政處罰法還規定：行政法規和地方性法規擬補充設定行政處罰的，應當通過聽證會(hui) 、論證會(hui) 等形式廣泛聽取意見，並向製定機關(guan) 作出書(shu) 麵說明。地方性法規報送備案時，應當說明補充設定行政處罰的情況。

　　隨著新修訂的行政處罰法的實施，行政法規和地方性法規對行政處罰的設定權已得到一定程度的放大。但是，有關(guan) 部門一定要認識到：行政處罰設定權的“放大”，不等於(yu) 對行政處罰設定權的“放開”，更不是對行政處罰設定權的“放任”。有關(guan) 部門一定要把握住行政法規對法律、地方性法規對法律和行政法規補充設定權的條件和程序。

　　如何在行政處罰中相對集中和適度下放行政處罰權，不因集中而過度處罰，不因放權使處罰失控，激化矛盾?

　　推進交叉領域的綜合執法，是行政執法體(ti) 製改革的方向之一，這次行政處罰法修訂也體(ti) 現了這一點，增設規定“國家在城市管理、市場監管、生態環境、文化市場、交通運輸、應急管理、農(nong) 業(ye) 等領域推行建立綜合行政執法製度，相對集中行政處罰權”。在上述領域新建綜合執法組織，將相對集中行政處罰權。

　　另外，行政處罰實施權向基層延伸，推動了執法重心的下移。原行政處罰法規定，行政處罰由縣級以上地方人民政府具有行政處罰權的行政機關(guan) 實施，把處罰權限製在“縣級以上”。據此，鄉(xiang) 鎮人民政府和街道辦事處不享有行政處罰的實施權。但在實踐中發現，鄉(xiang) 人民政府、鎮人民政府和街道辦事處是最基層的政府機關(guan) ，往往是最早、最直接發現違法行為(wei) 的機關(guan) 。如果它們(men) 一概沒有處罰權，會(hui) 造成“看得見的管不著”和“管得著的看不見”的現象。這次修訂，將行政處罰權適度延伸至鄉(xiang) 鎮基層人民政府和街道辦事處，就解決(jue) 了這一矛盾。

　　新修訂的行政處罰法使行政處罰權得到了一定程度的集中和下放。對於(yu) 執法機關(guan) 及其執法人員而言，決(jue) 不能將處罰權集中理解為(wei) 處罰加重;也不能把處罰權下放理解為(wei) 處罰權放開。尤其是不能認為(wei) 在新修訂的行政處罰法生效之後，鄉(xiang) 鎮人民政府和街道辦事處就理所當然地具有行政處罰權了。鄉(xiang) 鎮人民政府和街道辦事處最終是否具有行政處罰權，還須依照法律規定，考慮鄉(xiang) 鎮人民政府和街道辦事處的具體(ti) 條件，由省、自治區、直轄市人民政府酌情另行決(jue) 定。對於(yu) 依法承接下放處罰權的基層人民政府，提高其執法人員的素質、能力、水平成為(wei) 當務之急。

　　如何在行政處罰中應用電子技術手段，保證公民、法人和其他組織不因電子技術手段的“先進”而剝奪或限製其陳述、申辯和聽證等程序性權利?

　　新修訂的行政處罰法關(guan) 注到對電子技術手段的引進和使用，確認了電子證據，並對電子證據的使用作出要求，規定電子證據必須公開、審核、合法，不得采用電子證據而限製或者變相限製當事人享有的陳述權、申辯權;確認了電子郵件等網絡形式送達處罰決(jue) 定書(shu) ;確認電子支付繳納罰款的有效性。確認電子技術手段在行政處罰中的應用，大大提高了行政處罰實施的效率，既方便行政機關(guan) 的執法，也方便人民群眾(zhong) 對行政處罰程序的參與(yu) 。

　　但這同樣給執法機關(guan) 及執法人員提出了新課題：一是如何確保電子技術監控設備符合標準、設置合理、標誌明顯，設置地點應當向社會(hui) 公布;二是如何利用電子技術為(wei) 當事人查詢、舉(ju) 證、繳費等提供便利;三是如何防止因電子技術的采用而限製或者變相限製當事人陳述、申辯和聽證等程序性權利。為(wei) 此，我們(men) 需要抓緊研究和製定有關(guan) 配套製度。

　　(胡建淼專(zhuan) 家工作室供稿)