在“精準脫貧”階段，中國創造了一種新的貧困治理模式——發展式扶貧。發展式扶貧的本質是共同富裕，是一種全民福利，運用財政資金、通過市場化機製，將經濟活動所得以福利形式惠及貧困人口。這種以福利分配為(wei) 目標的貧困治理，超越了西方的“福利國家”模式。

對西方“福利國家”的一種誤讀

向公民提供基本的福利計劃，諸如貧困救濟、養(yang) 老保險、失業(ye) 保險、住房補助等，已成為(wei) 現代國家的一項基本職能。第二次世界大戰以來，西方發達國家越來越廣泛地介入民眾(zhong) 社會(hui) 權利的保護過程，以此形成的公共政策構成了現代國家的核心製度。

在這個(ge) 意義(yi) 上，現代國家也被稱作“福利國家”。人們(men) 習(xi) 慣於(yu) 認為(wei) ，發達國家的公民普遍享有社會(hui) 權利，因此其社會(hui) 福利的分配具有普遍性和平等性。這種認識是對資本主義(yi) 福利國家的一種誤讀。

實際上，西方“福利國家”沒有一個(ge) 是基於(yu) 公民的社會(hui) 權利而分享普遍福利的。相反，政府常常利用福利政策，迎合那些能夠為(wei) 選舉(ju) 作出更大貢獻的中產(chan) 階級，而不是那些分散的、缺少資源的底層人口。福利分配的政治化、功利化不僅(jin) 盛行於(yu) 西方發達國家，在廣大第三世界也十分盛行。福利分配的政治功利化主要表現在以下三個(ge) 方麵。

首先，福利分配是國家實施社會(hui) 控製的手段。政治精英始終麵臨(lin) 著來自底層社會(hui) 的挑戰，作為(wei) 應對策略，需要對社會(hui) 做出讓步。統治者同樣意識到，社會(hui) 福利能夠抑製關(guan) 鍵群體(ti) 給政治帶來的潛在威脅，比如產(chan) 業(ye) 工人。福利分配的社會(hui) 控製功能還通過國家推行的免費教育得以實現，因為(wei) 統一的教育標準與(yu) 內(nei) 容能夠在年輕一代中培養(yang) 政治認同。

其次，福利分配能夠提高政治合法性。民眾(zhong) 社會(hui) 權利的法治化對政治合法性建設能夠產(chan) 生積極效果。政治家常常以福利分配動員社會(hui) 支持，公民對國家的政治信任也因此得到維護與(yu) 提高。發展中國家也接受福利分配對合法性建設的價(jia) 值。為(wei) 滿足人們(men) 對新製度的期待，政府優(you) 先考慮社會(hui) 福利的再分配，以此提高合法性，實現政治鞏固。

最後，福利分配能夠幫助政治精英穩定和擴大選民基礎。那些教育水平較高、相對富有、職業(ye) 更加重要的城市人口，如工人、知識分子、基層官僚等，是社會(hui) 福利優(you) 先覆蓋的對象。

拉丁美洲的政治精英擅長此道，以福利供給爭(zheng) 取城市工人階級或農(nong) 民對選舉(ju) 的政治支持。在競選過程中，候選人會(hui) 承諾增加社會(hui) 開支、改善公共福利，以此吸引更多選票。1988年，墨西哥總統大選，在任總統推出“國家團結計劃”的福利政策主張，確保了選舉(ju) 的勝利。

中國貧困治理模式的理論基礎

中國的貧困治理經曆了一個(ge) 不斷探索的過程，無論是扶貧內(nei) 容還是扶貧形式，都在持續追求充分發揮中國特色社會(hui) 主義(yi) 製度的優(you) 越性。以福利分配為(wei) 導向的貧困治理模式，正是建立在一係列先進的思想觀念基礎之上的。

第一，實行一個(ge) 沒有自身利益的強大政黨(dang) 的全麵領導。西方發達國家的選舉(ju) 機製使得福利政策深受政黨(dang) 輪替的影響，政策缺乏連續性與(yu) 穩定性。不同於(yu) 西方的多黨(dang) 製度，中國的福利分配是通過一個(ge) 代表全體(ti) 人民利益的中國共產(chan) 黨(dang) 的領導來推動和實現的。中國共產(chan) 黨(dang) 隻有人民的普遍利益，沒有自身的特殊利益，由此才能確保福利政策的持久性與(yu) 連續性。

第二，貧困治理需要建立在強大的中央經濟實力的基礎之上。國家的財政能力決(jue) 定了福利的再分配能力。改革開放以來，中國政府始終將發展經濟放在首位，堅持“發展是硬道理”的基本原則。通過係統的政治經濟改革，中國社會(hui) 釋放出強大的經濟活力，中央與(yu) 地方政府積累了巨大的財富。為(wei) 發揮中央優(you) 勢、調動地方積極性，國家運用財稅杠杆，合理劃分央地財政支出的範圍與(yu) 責任，建立起強化中央財力、尊重地方自主權的集-分結合的財政關(guan) 係。

第三，福利分配不光能夠滿足廣大人民群眾(zhong) 的生活需求，而且致力於(yu) 擴展個(ge) 人實現自由的“可行能力”。不同於(yu) 世界上其他國家，中國的貧困治理沒有局限於(yu) 傳(chuan) 統的福利計劃，如公共教育、醫療保險、養(yang) 老保險等。中國以福利分配為(wei) 導向的貧困治理，致力於(yu) 解決(jue) 新時代我國社會(hui) 主要矛盾。作為(wei) 一種發展意義(yi) 上的分配製度，中國的公共福利不是簡單的社會(hui) 救濟，而是通過產(chan) 業(ye) 扶貧，將產(chan) 業(ye) 發展的實惠回饋給貧困人口，讓貧困人口形成致富能力，共享改革成果。

第四，福利分配必須堅持均等化原則。資本主義(yi) 社會(hui) 采取福利分配的等級製，在公民中實施不平等的福利分配政策。以人人平等、共同富裕為(wei) 目標的社會(hui) 主義(yi) ，重視通過福利分配縮小貧富差距，在福利分配過程中，不以公民的社會(hui) 地位、政治地位來區別對待，為(wei) 所有公民提供普遍平等的財富分享機會(hui) 。

第五，貧困治理需要依靠國有資本的再分配。私有製不利於(yu) 公共福利的發展，公有製則超越了私有製的局限，國有資本能夠以低利潤甚至無利潤的方式參與(yu) 貧困治理。國有資本的參與(yu) 既壯大了扶貧的資金力量，又能夠發揮專(zhuan) 業(ye) 扶貧的優(you) 勢。

第六，貧困治理需要實現精準化。既然扶貧的目標是改變貧困人口的生產(chan) 生活狀況，實現共同富裕，扶貧資金和項目就必須能夠盡可能準確地惠及那些真正需要幫助的人口。“精準脫貧”正是在總結多年扶貧經驗的基礎上提煉出來的科學的扶貧觀念。

中國貧困治理的運行機製

貧困治理的中國模式通過具有可操作性的關(guan) 鍵機製，從(cong) 宏觀、中觀和微觀層次展示了立體(ti) 化的行動策略。

第一，中央對財政資源配置的理性化。分稅製改革以來，為(wei) 落實國家的民生政策、提高扶貧資金的使用效率，中央對扶貧財政資金集中配置，扶貧資金支出特別是大規模的產(chan) 業(ye) 扶貧、異地搬遷的項目投資，實行中央統一預決(jue) 算管理。這種財政上的“雙軌製”一方麵鼓勵地方政府積極地創造財政收入，另一方麵有效地減輕了落後地區在貧困治理方麵的財政負擔。扶貧資金配置的權力集中化，體(ti) 現了社會(hui) 主義(yi) 集中力量辦大事的優(you) 勢，體(ti) 現了黨(dang) 執政為(wei) 民的決(jue) 心。

第二，貧困治理的責任化。扶貧是否成為(wei) 政府與(yu) 幹部的剛性責任，是決(jue) 定貧困治理績效的一個(ge) 關(guan) 鍵因素。在經濟發展、環境保護方麵，政府之間通過簽訂目標責任書(shu) ，強調政府優(you) 先執行上述政策，從(cong) 而有力地保障了地方政府忠實地執行中央重大政策。行政責任考核製度也被引入到貧困治理中。從(cong) 行政的角度而言，貧困治理的責任化是落實“精準脫貧”的保障機製；從(cong) 政治的角度而言，貧困治理的責任化能夠驅使地方政府不折不扣地落實黨(dang) 中央要求的“執政為(wei) 民”的理念，將貧困人口的脫貧問題放在工作首位。貧困治理的責任化在強調約束作用的同時，也引入了激勵機製，鼓勵地方政府在貧困治理方麵大膽創新，帶領貧困人口成功地走出一條產(chan) 業(ye) 扶貧的新路子。

第三，在基層社會(hui) 拓展政治網絡。黨(dang) 中央要求在貧困治理過程中，各級政府和幹部要堅持以人民為(wei) 中心的執政思想，將扶貧工作紮根每一個(ge) 貧困戶，為(wei) 脫貧致富出謀劃策、排憂解難。貧困治理當中的“結對子”“駐村幹部”“第一書(shu) 記”等實踐真正地落實了黨(dang) 中央倡導的“群眾(zhong) 路線”精神。在“精準脫貧”階段，黨(dang) 中央加大了聯係貧困群眾(zhong) 的力度，動員黨(dang) 政機關(guan) 、事業(ye) 單位和國有企業(ye) ，發揮各自優(you) 勢，為(wei) 貧困治理作出貢獻。黨(dang) 中央也倡導社會(hui) 力量積極參與(yu) 貧困治理，聽取貧困群眾(zhong) 的意見，以實際行動為(wei) 貧困戶提供幫助。

中國貧困治理超越了西方的“福利國家”模式

中國貧困治理的政治邏輯在根本上有別於(yu) 西方福利國家，體(ti) 現了中國特色社會(hui) 主義(yi) 民主的政治本質。首先，中國以貧困治理為(wei) 抓手的福利分配是一種“人民福利”，而不是“少數人福利”。憲法賦予全體(ti) 公民一律平等的權利，顯然也包括福利權利。

其次，中國的福利分配是一種國家目標，是基於(yu) “共同富裕”和“全麵實現小康社會(hui) ”原則的福利分配。資本主義(yi) 的福利分配是一種政治統治手段，是安撫選民的政黨(dang) 競爭(zheng) 的策略，福利政策經常隨著政黨(dang) 競爭(zheng) 而發生波動。

再次，中國的公共福利是一種發展意義(yi) 上的分配製度，不是簡單的社會(hui) 救濟，而是通過產(chan) 業(ye) 扶貧，讓貧困人口形成致富的能力，共享改革開放的成果。資本主義(yi) 的福利分配從(cong) 一開始就是一種“托底式”的救濟扶貧，是為(wei) 了確保市場秩序和政治秩序而實施的功利性政策。這些國家不可能通過公共投資與(yu) 產(chan) 業(ye) 發展，從(cong) 根本上解決(jue) 貧困人口的生活富裕問題。

以福利分配為(wei) 導向的中國貧困治理所取得的偉(wei) 大成就表明：隻有超越黨(dang) 爭(zheng) 與(yu) 自身利益的局限，才能使貧困人口獲得穩定並持續的福利改善；盲目仿效西方國家、試圖通過民主化實現社會(hui) 富裕的第三世界國家，難免會(hui) 陷入理論貧乏與(yu) 製度枯竭的困境。

對於(yu) 廣大發展中國家而言，要想實現有效的貧困治理，必須在國家層麵形成共識，將“共同富裕”作為(wei) 國家發展的基本方向與(yu) 製定大政方針的基本原則；經濟發展是貧困治理的“硬道理”，沒有足夠的財政資源，貧困問題不可能得到根本解決(jue) ；通過改革，強化中央政府的製度權威，福利分配的財政資金必須實行中央集權；擴大與(yu) 豐(feng) 富福利分配的內(nei) 涵與(yu) 外延，轉變傳(chuan) 統的社會(hui) 救濟式扶貧的弊端，從(cong) 被動、保守式福利分配向主動、開放式福利分配轉變；公共福利實行全民均等化分配，縮小貧富差距，實現“共同富裕”。

（作者為(wei) 上海交通大學政治經濟研究院兼職研究員）