宅基地是指農(nong) 村居民以其集體(ti) 經濟組織成員資格為(wei) 前提，為(wei) 了維持農(nong) 戶居住和農(nong) 業(ye) 生產(chan) ，由集體(ti) 經濟組織無償(chang) 分配並長期使用，可用來建造農(nong) 房以及附屬生產(chan) 生活等設施的農(nong) 村集體(ti) 建設用地。從(cong) 計劃體(ti) 製延續而來的宅基地製度是以戶籍製度為(wei) 基礎、保障集體(ti) 成員的基本居住條件為(wei) 初衷、實現工業(ye) 優(you) 先發展為(wei) 目標、保障農(nong) 村社會(hui) 穩定為(wei) 根本宗旨而作出的一種製度安排，具有“公有”“私用”“無償(chang) ”“無期”等顯著特征，曾經為(wei) 我國城市發展、工業(ye) 發展、農(nong) 村發展和保障農(nong) 民居住權發揮了曆史性作用。

鄉(xiang) 村發展與(yu) 宅基地製度改革的關(guan) 聯

製度總是在向前發展變化，通過總結和吸取曆史教訓，能夠以史為(wei) 鑒，明得失、知興(xing) 替，從(cong) 而更好地開展製度設計。同時，製度變遷一旦進入某一路徑，由於(yu) 改變成本、發展慣性等諸多原因，在很大程度上將對這一路徑產(chan) 生依賴，並在這一過程中不斷自我強化這種路徑依賴。

1、鄉(xiang) 村集體(ti) 經營轉型：農(nong) 戶擁有所有權，宅基地自由流動 (1949～1962年)

自1949年新中國成立後，在“農(nong) 村支持城市”的總體(ti) 思路下，農(nong) 村地區進行了深入的土地改革，互助組、初級農(nong) 業(ye) 合作社和高級農(nong) 業(ye) 合作社等農(nong) 村社會(hui) 的組織形式相繼出現，農(nong) 村土地從(cong) 起初的農(nong) 民個(ge) 體(ti) 經營逐漸發展到收歸集體(ti) 經營。1950年頒布的《土地改革法》規定農(nong) 村宅基地歸農(nong) 民私人所有，宅基地所有權與(yu) 使用權集於(yu) 一體(ti) ， 農(nong) 戶以房契作為(wei) 產(chan) 權憑證，可以自由轉讓、買(mai) 賣以及抵押宅基地。1954年《中華人民共和國憲法》明確列示，農(nong) 戶對農(nong) 村宅基地的所有權受到國家強製力捍衛，私有財產(chan) 沿襲繼承同樣受到國家的認可和保護。這一時期，為(wei) 了提升農(nong) 民的自我價(jia) 值、勞動熱情和集體(ti) 認可，農(nong) 民擁有宅基地以及房屋等生活資料的完整產(chan) 權，宅基地可以自由流動。

2、鄉(xiang) 村公社化發展：宅基地所有權集體(ti) 化，使用權首次被提出 (1962～1978年)

經曆3年自然災害和經濟困難時期之後，國家於(yu) 1961年開始針對農(nong) 村政策予以調整，農(nong) 村產(chan) 權由私有化轉變為(wei) 集體(ti) 所有，除農(nong) 民生活所用日用品外，其他所有財產(chan) 都屬於(yu) 共有財產(chan) 。1962年頒布的《農(nong) 村人民公社工作條例》明確了“三級所有、隊為(wei) 基礎”的農(nong) 村土地集體(ti) 所有製，其中規定宅基地不準出租和買(mai) 賣，社員有買(mai) 賣或者租賃房屋的權利。1963年《中共中央關(guan) 於(yu) 各地對社員宅基地問題作一些補充規定的通知》明確了農(nong) 村宅基地“地隨房走”的交易模式，農(nong) 民對宅基地的所有權轉變為(wei) 使用權， 首次使用了“宅基地使用權”概念，其核心邏輯在於(yu) 維護集體(ti) 所有製，保障集體(ti) 經濟組織成員基本居住需求。

3、鄉(xiang) 村經濟重塑發展：宅基地“一戶一宅”無償(chang) 取得，使用權主體(ti) 寬泛 (1978～1998年)

改革開放後，以家庭聯產(chan) 承包責任製為(wei) 代表的鄉(xiang) 村改革極大地激發了廣大農(nong) 民自主經營和合理利用土地熱情。1983年“鄉(xiang) 政村治”的鄉(xiang) 村治理模式開始取代“政社合一”模式。“一號文件”持續將農(nong) 業(ye) 農(nong) 村問題作為(wei) 重點，要求逐步破除鄉(xiang) 村發展的障礙，隨後我國掀起市場化發展浪潮，基本建立了農(nong) 村社會(hui) 主義(yi) 市場經濟體(ti) 係，鄉(xiang) 村經濟的發展使得農(nong) 民有了更高的居住訴求和流轉收益需求，然而利益導向下農(nong) 村宅基地使用管理問題變得日益複雜。1982年，國務院頒布的《村鎮建房用地管理條例》, 第十二條規定：集鎮內(nei) 非農(nong) 業(ye) 戶建房用地的麵積標準，由縣級人民政府參照當地城鎮居民的平均居住水平作出規定。這說明集鎮內(nei) 非農(nong) 戶口可通過申請、審批程序無償(chang) 取得宅基地的使用權。同時，國家為(wei) 了解決(jue) 農(nong) 村粗放式使用建設用地的資源配置問題，於(yu) 1990年下發了《國務院批轉國家土地管理局關(guan) 於(yu) 加強農(nong) 村宅基地管理工作請示的通知》, 首次提出進行農(nong) 村宅基地有償(chang) 使用試點，並在1997年明確農(nong) 村居民每戶隻能“一戶一宅”且不超過限定標準，多出的宅基地依法收歸集體(ti) 所有。1998年，《土地管理法》修訂，將農(nong) 村“一戶一宅”原則列入其中。

4、城鎮化和新農(nong) 村建設發展：宅基地隱性流轉無序，城鎮居民禁購宅基地 (1998～2017年)

這一時期，國家持續關(guan) 注“三農(nong) ”問題，從(cong) 2004年開始，我國政府更是連續發布以“三農(nong) ”為(wei) 主體(ti) 的“一號文件”, 通過新農(nong) 村建設和協調城鄉(xiang) 發展，有效解決(jue) 了製約鄉(xiang) 村發展的部分問題，逐步實現了工業(ye) 反哺農(nong) 業(ye) 。然而，這一階段的鄉(xiang) 村發展模式設計仍然多基於(yu) 城鎮發展的需要，導致鄉(xiang) 村仍然是城市附庸，使得鄉(xiang) 村人口流失、宅基地閑置狀況愈演愈烈。同時，農(nong) 民通過宅基地隱性流轉和自發建設“小產(chan) 權房”等形式迫切要求分享快速城鎮化帶來的高額土地增值收益，引發了農(nong) 民失房、違法違建、粗放無序和小產(chan) 權房等一係列問題。因此，1999年《國務院辦公廳關(guan) 於(yu) 加強土地轉讓管理嚴(yan) 禁炒賣土地的通知》首次明確禁止城市居民購買(mai) 農(nong) 村住宅，並在2004年《國務院關(guan) 於(yu) 深化改革嚴(yan) 格土地管理的決(jue) 定》中再次明確禁止城鎮居民在農(nong) 村購置宅基地。“一刀切”的流轉限製的核心在於(yu) 防止宅基地使用無序和管理困難，但也切斷了宅基地從(cong) 福利保障轉化為(wei) 顯化財產(chan) 的通道。在後續實踐中，我國開始探索放活宅基地使用權的可能，2007年《物權法》恢複了宅基地用益物權的法律地位；《中共中央關(guan) 於(yu) 全麵深化改革若幹重大問題的決(jue) 定》明確要求改革完善農(nong) 村宅基地製度。

5、鄉(xiang) 村振興(xing) 發展：分離所有權、資格權和使用權， 以“三權分置”提供製度供給 (2017年至今)

針對當前存在的鄉(xiang) 村發展問題和社會(hui) 主要矛盾轉變的事實，黨(dang) 的十九大報告提出實施鄉(xiang) 村振興(xing) 戰略，標誌著我國鄉(xiang) 村發展進入了全新階段，已然從(cong) 城市附庸轉為(wei) 優(you) 先發展。以產(chan) 業(ye) 興(xing) 旺、生態宜居、鄉(xiang) 風文明、治理有效和生活富裕為(wei) 總要求的鄉(xiang) 村振興(xing) ， 強調基本居住福祉和財產(chan) 權利顯化的有機均衡。《中共中央、國務院關(guan) 於(yu) 實施鄉(xiang) 村振興(xing) 戰略的意見》明確提出：“完善農(nong) 民閑置宅基地和閑置農(nong) 房政策，探索宅基地所有權、資格權、使用權‘三權’分置，落實宅基地集體(ti) 所有權，保障宅基地農(nong) 戶資格權和農(nong) 民房屋財產(chan) 權，適度放活宅基地和農(nong) 民房屋使用權”。其基本邏輯是既要以所有權堅持公有製，又要以資格權突出體(ti) 現保障屬性，更要以使用權彰顯財產(chan) 屬性，最終實現以此平衡居住保障和財產(chan) 顯化，以切實成為(wei) 鄉(xiang) 村振興(xing) 戰略的製度性供給保障。

作者：嚴(yan) 金明，中國人民大學國家發展與(yu) 戰略研究院執行院長、長江學者特聘教授、博士生導師；迪力沙提，中國人民大學公共管理學院博士研究生；夏方舟， 中國人民大學公共管理學院講師。