近兩(liang) 個(ge) 月來，強化反壟斷被頻頻提及，一些互聯網巨頭也被監管約談。近期阿裏巴巴、閱文集團、豐(feng) 巢網絡三家公司因未依法申報違法實施經營者集中被國家市場監管總局處以50萬(wan) 的罰款，反壟斷成為(wei) 公眾(zhong) 關(guan) 注的一大熱門議題。為(wei) 何強化反壟斷被反複提及?反壟斷重點為(wei) 何落在互聯網平台?新京報圍繞這些問題采訪了曾任國家發改委價(jia) 監與(yu) 反壟斷局副局長、國家市場監管總局價(jia) 監競爭(zheng) 局副局長李青。作為(wei) 前執法官員，李青曾先後調查了多起重大經營者價(jia) 格壟斷案件以及行政機關(guan) 濫用行政權力排除限製競爭(zheng) 案件，並負責研究起草我國的公平競爭(zheng) 審查製度。

　　在李青看來，我國一直都很重視反壟斷，不能認為(wei) 現在才開始重視反壟斷。她同時還指出，也不能簡單認為(wei) 互聯網企業(ye) 就是當前反壟斷監管的重點。“隻要存在濫用市場支配地位、達成實施壟斷協議等《反壟斷法》禁止的違法行為(wei) ，任何領域、行業(ye) 和企業(ye) 都會(hui) 受到《反壟斷法》的規製，在某個(ge) 時間點上往往會(hui) 被認為(wei) 是反壟斷的對象和重點。”

　　現有的法律政策體(ti) 係能否有效解決(jue) 互聯網平台競爭(zheng) 的問題?李青認為(wei) ，中國現有法律包括政策框架體(ti) 係，能為(wei) 我們(men) 解決(jue) 互聯網平台的競爭(zheng) 問題提供基本框架和基本思路，但同時也麵臨(lin) 挑戰和難題。“反壟斷執法具有很強的專(zhuan) 業(ye) 性，對互聯網平台企業(ye) 的監管上還麵臨(lin) 一些理論上的不同觀點，不過所有的監管資源進行有效配置，采取漸進式方法，能夠逐步形成共識，解決(jue) 互聯網平台競爭(zheng) 問題。”

　　近年來，國外在不斷加強對互聯網巨頭的反壟斷，有哪些經驗可以借鑒?李青認為(wei) ，中國和美國互聯網產(chan) 業(ye) 的發展有相似性，中國可以學習(xi) 美國的監管經驗和不足，少走彎路。她指出，美國反壟斷執法以促進國家整體(ti) 競爭(zheng) 力的提升為(wei) 目的，對影響行業(ye) 發展的重大案件，考量因素會(hui) 更多關(guan) 注行業(ye) 發展和國家整體(ti) 競爭(zheng) 力。“我們(men) 在對互聯網平台企業(ye) 進行規製的時候，要把國際競爭(zheng) 也考慮進來。”李青說。

　　“我國並非最近才開始重視反壟斷”

　　新京報貝殼財經：為(wei) 何2020年開始、尤其是最近兩(liang) 個(ge) 月以來強化反壟斷被反複提及，強化反壟斷有何意義(yi) ?

　　李青：我的觀點可能和這個(ge) 有點區別。並不是以前不重視反壟斷，更不能說現在才開始重視反壟斷。我國一直都很重視反壟斷，隻是公眾(zhong) 何時會(hui) 關(guan) 注反壟斷並不確定，更不能反過來說，因為(wei) 公眾(zhong) 這段時間特別關(guan) 注反壟斷，所以說現在才重視反壟斷。

　　2020年以來，國家市場監管總局就《〈反壟斷法〉修訂草案》公開征求意見，發布《關(guan) 於(yu) 平台經濟領域的反壟斷指南(征求意見稿)》，對阿裏巴巴、閱文集團、豐(feng) 巢網絡三家公司處以50萬(wan) 的罰款。12月的中央政治局會(hui) 議提出，強化反壟斷和防止資本無序擴張。此外，有關(guan) 部門兩(liang) 次約談螞蟻集團。這些事件放在一起，給公眾(zhong) 的感覺是，反壟斷工作最近才被重視和強化。我個(ge) 人認為(wei) 這些情況在很近的時間段內(nei) 發生，可能有一定的必然性，但並不是說我國現在才開始重視反壟斷。實際上，我們(men) 回頭來看，從(cong) 1993年開始的反壟斷立法工作，到2007年出台、2008年實施《反壟斷法》，再到2018年三家反壟斷執法機構合並，可以清晰地看出反壟斷在我國立法、起步、實施、提升不同階段的發展趨勢。同時，如果我們(men) 認真學習(xi) 這幾年黨(dang) 的重要決(jue) 議、政府工作報告等，都可以看到加強反壟斷執法的提法和要求，所以說我國一直都很重視反壟斷。我主編的《中國反壟斷十二年：回顧與(yu) 展望》一書(shu) 在近期出版，這本書(shu) 由我國反壟斷領域的多位專(zhuan) 家、學者、官員、律師等撰寫(xie) ，從(cong) 寫(xie) 實的角度展示了我國實施《反壟斷法》12年來取得的成就，這也印證了我國對反壟斷工作一直都很重視。但之所以反壟斷一直沒有全民熱議式地進入公眾(zhong) 視野，可能是反壟斷實際上是一個(ge) 非常專(zhuan) 業(ye) 的事情，比如相關(guan) 市場界定、經營者集中審查、市場支配地位濫用、達成實施壟斷協議等，和公眾(zhong) 的距離比較遠。而最近有關(guan) 部門約談、調查的企業(ye) ，是公眾(zhong) 比較熟悉的企業(ye) ，所以大家感覺自己離反壟斷也很近，引發了公眾(zhong) 普遍的關(guan) 注。

　　在我看來，無論是防止資本無序擴張，還是強化反壟斷，監管是有穩定路徑的，那就是依法行政。我國已經出台了較為(wei) 完善的反壟斷法律法規體(ti) 係，相信很多的問題會(hui) 迎刃而解。同時我們(men) 也要清醒地認識到，我們(men) 的市場經濟體(ti) 製還在不斷發展和完善中，在法律、政策方麵要把不完善的地方盡快完善上，為(wei) 執法工作提供更好的支撐。

　　“不能簡單認為(wei) 互聯網平台就是當前反壟斷監管的重點”

　　新京報貝殼財經：公眾(zhong) 還比較關(guan) 注的一個(ge) 問題是，反壟斷重點為(wei) 何落在互聯網平台?互聯網平台的壟斷行為(wei) 主要有哪些?

　　李青：我的觀點和前麵的觀點有點類似，我覺得這個(ge) 提法也有不全麵。現在加強對互聯網平台的監管，並不能反過來簡單地說互聯網平台是當前反壟斷監管的重點。實際上，隻要存在壟斷協議、濫用市場支配地位等《反壟斷法》明令禁止的違法行為(wei) ，隻要影響市場的正常競爭(zheng) ，任何領域、行業(ye) 、企業(ye) 都是反壟斷要規製的對象。其實我們(men) 可以看到，反壟斷執法機構對其他領域的壟斷行為(wei) 也在進行監管，隻不過沒有互聯網平台那麽(me) 受關(guan) 注。實際上，我國反壟斷執法機構的人力資源一直非常緊張，如果人力資源更多的話，會(hui) 有更多的反壟斷執法。

　　互聯網平台的壟斷行為(wei) 有哪些?從(cong) 理論上看，《反壟斷法》禁止的各種壟斷行為(wei) ，包括互聯網平台企業(ye) 在內(nei) 的所有企業(ye) 都有可能發生。比如說，平台之間、平台與(yu) 企業(ye) 之間，有可能達成橫向的或者縱向的壟斷協議;比如說，互聯網平台企業(ye) 有可能具有並濫用市場支配地位;還比如說，互聯網平台企業(ye) 通過並購來消除潛在競爭(zheng) 等。不過，到目前為(wei) 止，還沒有看到反壟斷執法機構公布對大的互聯網平台企業(ye) 有關(guan) 壟斷協議、濫用支配地位等壟斷行為(wei) 的處罰決(jue) 定。

　　新京報貝殼財經：但我們(men) 也注意到，近期國家市場監管總局對阿裏巴巴投資有限公司收購銀泰商業(ye) (集團)有限公司股權、閱文收購新麗(li) 傳(chuan) 媒控股有限公司股權、深圳市豐(feng) 巢網絡技術有限公司收購中郵智遞科技有限公司股權等三起未依法申報違法實施經營者集中案，作出行政處罰決(jue) 定，每項罰款50萬(wan) 元。

　　李青：這三家企業(ye) 被處罰50萬(wan) 並不是因為(wei) 它們(men) 的並購行為(wei) 排除、限製了競爭(zheng) ，而是因為(wei) 它們(men) 在集中前未履行申報程序。按照我國《反壟斷法》的有關(guan) 規定，經營者集中達到申報標準的，在進行集中之前，要向反壟斷執法機構申報，反壟斷執法機構審查同意之後才能進行經營者集中。現在對三家企業(ye) 罰款50萬(wan) 元，主要是因為(wei) 三家企業(ye) 的並購沒有履行申報程序。

　　截至目前，反壟斷執法機構對互聯網的執法案例，主要是對三家企業(ye) 未履行經營者集中申報程序作出處罰的案例，還沒有壟斷協議、濫用支配地位的案例。因此，雖然從(cong) 理論上講，所有的壟斷行為(wei) ，互聯網企業(ye) 可能都會(hui) 涉及。但現實中，行政執法這一領域，確實隻有經營者集中應報未報的案例。出於(yu) 對執法機構的尊重，在反壟斷執法機構作出新的案件決(jue) 定之前，還不能簡單地下結論，說現在的互聯網平台存在哪些壟斷行為(wei) ，那是不準確的。

　　當然，我們(men) 應當看到，互聯網經濟已經大大改變了人類的生活，而且現在正在進入了產(chan) 業(ye) 互聯網時代。可以說，任何領域的監管都無法回避互聯網，也許在未來某個(ge) 時段，互聯網平台可能會(hui) 成為(wei) 反壟斷重點關(guan) 注的對象。

　　“監管采取漸進式方法能夠解決(jue) 互聯網競爭(zheng) 的問題”

　　新京報貝殼財經：現有的法律政策體(ti) 係能否有效解決(jue) 互聯網平台的競爭(zheng) 問題?

　　李青：總的來講，中國現有法律包括政策框架體(ti) 係，能為(wei) 我們(men) 解決(jue) 互聯網平台的競爭(zheng) 問題提供基本框架和基本思路，具有穩定性，同時也麵臨(lin) 挑戰和爭(zheng) 議。我個(ge) 人認為(wei) ，行業(ye) 部門管理、行政執法部門、司法係統等所有的監管資源進行有效配置，采取漸進式方法，能夠解決(jue) 互聯網競爭(zheng) 的問題。

　　首先，我們(men) 現有涉及競爭(zheng) 的法律政策還是比較齊全。現有的法律政策體(ti) 係中，涉及競爭(zheng) 的法律有《反壟斷法》、《反不正當競爭(zheng) 法》、《電子商務法》、《價(jia) 格法》等。比如《價(jia) 格法》中規定的經營者相互串通、價(jia) 格歧視等。還有一些具體(ti) 的條款分散在不同的法律中。

　　第二，我們(men) 在互聯網反壟斷方麵還麵臨(lin) 挑戰，其中一個(ge) 挑戰是我們(men) 的市場經濟體(ti) 製不夠完善。從(cong) 監管的邏輯來講，理論界和實務界都有一個(ge) 基本的共識——首先我們(men) 會(hui) 相信市場，完善的市場機製、充分的競爭(zheng) 能對經營者行為(wei) 進行約束，來解決(jue) 很多問題;如果市場失靈的話，我們(men) 會(hui) 考慮製定規則進行規製;如果規製還不能解決(jue) 問題，可以用事後監管的方式，比如行政執法或司法訴訟。同時我們(men) 需要注意到，中國目前的市場經濟體(ti) 製仍不完善。完善的市場經濟體(ti) 製在市場失靈時能夠進行較好的自我調節，而在市場經濟體(ti) 製不夠完善的情況下，一旦出現大的市場失靈，對經濟運行、社會(hui) 管理、人民生活等衝(chong) 擊可能更大。這或許是我們(men) 對反壟斷的問題看得更重的原因。

　　第三，目前理論界和實務界對互聯網平台經濟的競爭(zheng) 問題的認識上，有共識也有分歧，甚至有較大的分歧。為(wei) 什麽(me) ?我想很大程度是因為(wei) 經濟學對互聯網平台經濟的一些基本理論問題，共識是有的，但成體(ti) 係的理論還沒有建立起來，導致實務中產(chan) 生分歧，比如相關(guan) 市場的界定、市場支配地位的認定等，理論認識對管理、規製、行政執法、司法的支撐還不夠。

　　最後，即使在互聯網競爭(zheng) 這一問題的監管上麵臨(lin) 挑戰和爭(zheng) 議，我覺得現有法律政策體(ti) 係可以為(wei) 處理這些分歧提供基本框架和思路，監管體(ti) 係有能力采取漸進式方式逐步解決(jue) 這些挑戰和分歧。就市場監管部門而言，目前有更好的執法資源和條件：一是2018年機構改革以後，市場監管總局職能更加全麵，《反壟斷法》、《反不正當競爭(zheng) 法》、《價(jia) 格法》、《電子商務法》等屬於(yu) 市場監管職能，一部法律解決(jue) 某個(ge) 問題有難度，還有其他法律的支撐;二是目前國家市場監管總局有若幹個(ge) 部際聯席會(hui) 議機製，能夠整合行業(ye) 規製和市場監管的資源，形成大監管的合力;三是市場監管係統有中央、省、市、縣四個(ge) 層級，如果把一些有爭(zheng) 議的問題放到基層去解決(jue) ，相當於(yu) 在更小範圍內(nei) 有了試錯空間，有利於(yu) 逐步形成共識、積累經驗。

　　“美國進行反壟斷的監管做法更具借鑒意義(yi) ”

　　新京報貝殼財經：比較歐美對互聯網平台進行反壟斷的做法，有沒有可以借鑒的監管經驗?

　　李青：中國的《反壟斷法》立法中吸取了很多歐美反壟斷法律的理念、原則、理論和技術，因此從(cong) 體(ti) 係上講，借鑒參考歐美對互聯網平台企業(ye) 反壟斷的實踐，對中國而言，都是有價(jia) 值的。具體(ti) 而言，如果比較歐洲和美國對互聯網平台企業(ye) 進行反壟斷的個(ge) 案，我認為(wei) 美國進行反壟斷的監管做法更具借鑒意義(yi) 。

　　首先，中國和美國有很多相似性。歐盟本土沒有大的互聯網平台，加上注重對消費者的保護，因此歐盟對互聯網平台的監管比較嚴(yan) 格細致，偏理想化，處罰也比較多。而美國的大型互聯網平台企業(ye) 比較多，在科技創新、應用技術和商業(ye) 模式上，美國的互聯網平台企業(ye) 在全世界處於(yu) 領先低位。同時，美國有3.3億(yi) 人口，擁有龐大的消費群體(ti) 。中國也有眾(zhong) 多的互聯網平台、龐大的消費者群體(ti) 。基於(yu) 這種相似性，美國在監管方麵的做法，有更多的參考價(jia) 值。

　　第二，對互聯網平台進行反壟斷監管是一項具有挑戰的工作。我們(men) 可以從(cong) 互聯網創新中獲得巨大的收益，同樣如果監管失誤，也會(hui) 有巨大的風險和損失。因此，把美國作為(wei) 互聯網領域反壟斷的探路者，在學習(xi) 有益的經驗的同時注重汲取失誤和教訓，可以少走彎路。如果觀察美國的反壟斷曆史，他們(men) 曾經做過一些不成功的案例，同樣值得引以為(wei) 鑒。

　　“反壟斷要考慮國際競爭(zheng) 因素”

　　新京報貝殼財經：美國的哪些有益經驗可以學習(xi) ，同時我們(men) 要吸取美國的哪些教訓?

　　李青：就我個(ge) 人觀察，美國實際上把競爭(zheng) 政策作為(wei) 國家戰略的一部分，反壟斷執法以促進國家整體(ti) 競爭(zheng) 力的提升為(wei) 目的，在這個(ge) 大背景下，對影響行業(ye) 發展的重大案件，考量因素會(hui) 更多關(guan) 注行業(ye) 發展和國家整體(ti) 競爭(zheng) 力。同時，對於(yu) 影響行業(ye) 發展的重大案件，在美國的法律監管體(ti) 係中，存在多重博弈的機製和多方考量的空間，體(ti) 現了美國反壟斷執法對重大案件慎之又慎的態度，唯恐案件裁判不當影響行業(ye) 長遠發展。美國曆史上也確實有一些案例，事後他們(men) 自己也在反思，而正是這種反思推動了美國反壟斷執法的不斷提升，在整個(ge) 經濟發展和治理中發揮著越來越大的作用。

　　對我國而言，要更加重視反壟斷，重視競爭(zheng) 政策，促進我國經濟的健康持續發展：一是要盡快確立符合我國國情的多元化競爭(zheng) 政策目標體(ti) 係。直接目標是改善和維護市場中的公平競爭(zheng) 機製，核心目標是促進經濟效率提升，終極目標是提高消費者福利，另外還要兼顧維護市場統一、消除市場壁壘等目標。

　　二是提升競爭(zheng) 政策和反壟斷執法的戰略高度。競爭(zheng) 政策和反壟斷政策不僅(jin) 需要專(zhuan) 業(ye) 水準，也需要對行業(ye) 有深刻理解，更需要有戰略的高度，使競爭(zheng) 政策與(yu) 其他經濟政策相互協調，相互支撐，為(wei) 我國經濟的發展和綜合國力的提升保駕護航。

　　三是要有發展的眼光。一方麵，如果經營者確實違反了《反壟斷法》，導致市場競爭(zheng) 被削弱、損害了消費者權益等，要按照法律法規進行嚴(yan) 格執法。另一方麵，也要看到我國社會(hui) 主義(yi) 市場經濟還在逐步發展和完善的過程中，隨著有關(guan) 法律政策製度的完善，經營者的行為(wei) 也會(hui) 隨之調整合規。

　　四是觀察企業(ye) 之間的競爭(zheng) ，要有國際視野。在對互聯網平台企業(ye) 進行規製的時候，要把國際競爭(zheng) 也考慮進來。我國的重點領域、重點行業(ye) ，特別是高科技和新興(xing) 行業(ye) ，中美兩(liang) 國競爭(zheng) 更為(wei) 激烈，要盡可能給我國創新型企業(ye) 更大的發展空間、更好的政策環境和更有彈性的容錯空間，鼓勵企業(ye) 不斷創新、做大做強。（李青：曾任國家發改委價(jia) 監與(yu) 反壟斷局副局長、國家市場監管總局價(jia) 監競爭(zheng) 局副局長）