到2019年底，中國利用獨特的體(ti) 製力量實現了780個(ge) 貧困縣“摘帽”，堪稱人類史上偉(wei) 大的減貧奇跡。但是，致貧的原因非常複雜和多元，減貧也必然是一個(ge) 長期、艱巨的過程。kaiyun官方地址開放以來的減貧績效，取決(jue) 於(yu) 體(ti) 製改革釋放的經濟活力、區域性開發項目創造的機會(hui) 與(yu) 能力提升，以及黨(dang) 的十八大以來的精準扶貧殲滅戰。“摘帽”以後的貧困表現與(yu) 前三個(ge) 階段相比不同，解決(jue) 貧困問題的方式也需要創新。

　　1 中國式扶貧與(yu) 減貧績效

　　kaiyun官方地址開放以來的扶貧一般被分為(wei) 三個(ge) 階段。第一階段是通過製度變革與(yu) 權利開放使一些農(nong) 民擺脫土地束縛的製度減貧。改革開放之前，中國鄉(xiang) 村處於(yu) 普遍性貧困狀態，主要原因是，在城鄉(xiang) 二元結構下，農(nong) 民不得不進行集體(ti) 勞作、鄉(xiang) 村的農(nong) 產(chan) 品必須以“剪刀差”方式提供給城市，從(cong) 而服務於(yu) 國家工業(ye) 化。改革開放後兩(liang) 方麵的權利開放，推動農(nong) 民投身商品經濟大潮，通過改變自身要素稟賦及抓住發展機遇改善生存狀況：一是以家庭聯產(chan) 承包責任製為(wei) 主的農(nong) 村體(ti) 製改革賦予農(nong) 民土地承包經營權，提供了更大的剩餘(yu) 權激勵，農(nong) 副產(chan) 品市場化改革則使農(nong) 民從(cong) 放鬆價(jia) 格管製當中受益;二是鄉(xiang) 村工業(ye) 化與(yu) 城鎮大門拱開，20世紀80年代後期鄉(xiang) 鎮企業(ye) 成為(wei) 農(nong) 村勞動力的主要吸納主體(ti) ，20世紀90年代起，城市成為(wei) 農(nong) 村勞動力的主要流入場，提供非農(nong) 就業(ye) 機會(hui) ，間接減少了農(nong) 村貧困。以當時較低水平的生存標準衡量，農(nong) 村貧困人口從(cong) 1978年末的2.5億(yi) 人減少到1985年末的1.25億(yi) 人，農(nong) 村貧困發生率從(cong) 1978年末的30.7%下降到1985年末的14.8%。1986—1990年，農(nong) 民淨增收入的一半以上來自鄉(xiang) 鎮企業(ye) ，隨著農(nong) 村勞動力持續向非農(nong) 產(chan) 業(ye) 轉移，農(nong) 村居民工資性收入占純收入的比重不斷上升，2005年達到36.08%。

　　第二階段是通過國家主導的開發項目扶持區域性貧困人群，成立國家級農(nong) 村扶貧機構，製定“八七扶貧攻堅計劃”和《中國農(nong) 村扶貧開發綱要(2001—2010)》《中國農(nong) 村扶貧開發綱要(2011—2020)》。實施區域性扶貧，針對的是經濟增長的“涓滴效應”無法惠及的人群，他們(men) 主要分布於(yu) 官方認定的“老少邊窮”地區，除了資源稟賦、自然災害等限製以外，更為(wei) 嚴(yan) 峻的是基礎設施的不可得性，以及由此導致的發展能力與(yu) 發展機會(hui) 的缺失。國家在這一階段以財政資金投入為(wei) 主要推動力，實施大規模、有組織、有計劃的減貧：一是擴大貧困地區的勞務輸出，鼓勵農(nong) 村勞動力流動;二是推動發展包含種養(yang) 業(ye) 、勞動密集型企業(ye) 、農(nong) 產(chan) 品加工企業(ye) 、市場流通企業(ye) 等增收項目的開發，明確“用‘造血’代替‘輸血’……形成貧困地區和貧困戶的自我積累和發展能力”;三是加大基礎設施建設投入，確保農(nong) 業(ye) 生產(chan) 、電力、交通、基礎教育及基本醫療在貧困地區的可及性，改變貧困地區勞動力與(yu) 外界隔絕的狀態。以現行農(nong) 村貧困標準衡量，2012年末我國農(nong) 村貧困人口9899萬(wan) 人，比1985年末減少5.6億(yi) 多人，減少了85%;農(nong) 村貧困發生率則下降到10.2%，比1985年末下降了68.1個(ge) 百分點。前兩(liang) 階段的減貧經驗表明，通過改變貧困人群的約束條件，有可能使部分想改變命運的人發揮內(nei) 在動力，對機會(hui) 做出積極反應。

　　在經濟增速放緩與(yu) 不平等程度加劇的情況下，一方麵是“大推動”式的政策無力“瞄準”差異化群體(ti) ，另一方麵是扶貧政策如何落到實處、真正改變貧者境況的問題還沒有完全得到解決(jue) 。中國式減貧進入“精準扶貧”的第三階段。黨(dang) 的十八大以來，國家首先是將扶貧作為(wei) 一種政治任務，落實到具體(ti) 崗位及領導個(ge) 人，以“黨(dang) 的領導權威超越行政治理規範”的方式克服現實製約;其次是將扶貧瞄準區域縮小到貧困人口，建立建檔立卡貧困戶識別機製，采用易識別、可操作的貧困指標，加大核查力度;明確致貧原因，有針對性地采取政策，包括發展生產(chan) 、易地搬遷、生態補償(chang) 、發展教育、社會(hui) 保障等，提升貧困戶的人力資本。按現行農(nong) 村貧困標準，2019年末貧困人口減少到551萬(wan) 人，貧困發生率降至0.6%;2013—2019年，全國832個(ge) 貧困縣農(nong) 民人均可支配收入由6079元提高到11567元，年均增長9.7%。這一時期，貧困地區的基礎設施條件、基本社會(hui) 保障和公共服務水平得到明顯改善。

　　2 不會(hui) 因“摘帽”而去的貧困課題

　　(一)貧者持續增收的難度加大

　　2018年，在貧困地區農(nong) 村居民可支配收入構成中，工資性收入、經營淨收入、財產(chan) 淨收入與(yu) 轉移淨收入占比分別為(wei) 35.0%、37.5%、1.3%與(yu) 26.2%，其中經營淨收入占比與(yu) 轉移淨收入占比均高於(yu) 全國農(nong) 村平均水平。這說明，貧困地區農(nong) 戶收入增長主要依賴於(yu) 外出就業(ye) 、地方產(chan) 業(ye) 帶動和財政轉移支付，相較於(yu) 其他地區會(hui) 更依賴於(yu) 後兩(liang) 者。在外出就業(ye) 方麵，貧困地區農(nong) 戶難以接觸到非農(nong) 就業(ye) 機會(hui) ，特別是處於(yu) 極端貧困的家庭，較高的勞動力流動成本將進一步阻礙其勞動力流動意願。易地搬遷雖然改變了貧困戶居住的自然約束條件，卻難以改善貧困戶經濟、政治、社會(hui) 等其他方麵的製約，搬遷安置與(yu) 搬遷後發展銜接不佳，例如2018年一項調查研究顯示，2011—2015年陝南地區僅(jin) 有不到一半的遷移人口能夠實現城鎮安置，且90%以上的已遷移人口就業(ye) 存在困難，遷移人口在流入地麵臨(lin) 社會(hui) 資本薄弱和社會(hui) 支持缺失的困境。在產(chan) 業(ye) 發展方麵，產(chan) 業(ye) 扶貧項目與(yu) 市場邏輯的匹配度不高。到後精準扶貧時期，那些被進城大潮排除在外、留在鄉(xiang) 村的農(nong) 戶的收入增長將主要依賴於(yu) 鄉(xiang) 村產(chan) 業(ye) 發展的可持續性與(yu) 農(nong) 戶要素使用效率。然而，當前許多貧困地區以政府主導的特色產(chan) 業(ye) 開發麵臨(lin) 可持續發展難題，其具體(ti) 表現為(wei) ：土地、勞動力、資本、社會(hui) 化服務等要素的組合效率較低，並未真正形成靠高回報吸引新型經營主體(ti) 進入、從(cong) 而推動要素進一步組合的良性循環;產(chan) 業(ye) 發展仍然存在市場需求薄、市場競爭(zheng) 力弱的瓶頸，產(chan) 業(ye) 鏈延長與(yu) 產(chan) 業(ye) 轉型升級受阻。在轉移支付方麵，農(nong) 村最低生活保障、新型農(nong) 村社會(hui) 養(yang) 老保險和其他現金補貼(如五保戶補助、農(nong) 業(ye) 補貼等)主要覆蓋生存性消費，總體(ti) 效果有限，且存在瞄準效率不高、減貧效果遞減等問題。

　　(二)農(nong) 戶能力貧困引致返貧的風險

　　學界依阿馬蒂亞(ya) ·森的可行能力研究法得出，維持健康、接受教育、參與(yu) 社會(hui) 活動等功能的喪(sang) 失是貧困產(chan) 生的原因，也是多維貧困的直接體(ti) 現。貧困人群往往需要更多的技能和更強的意誌力才能發揮其能力，常人所忽略的小花費、小障礙、小錯誤是貧困人群生活中的突出問題。收入改善並不一定能帶來能力貧困的改善，並極有可能在今後因能力貧困而再度陷入經濟貧困。農(nong) 戶的能力貧困主要體(ti) 現在：一是農(nong) 村貧困人口大多健康狀況不佳，疾病成為(wei) 致貧的重要因素之一。在尚未脫貧的家庭中，因病、因殘致貧占比高達70%，其主要收入來源是政府的轉移支付，一旦轉移支付減少，家庭因病返貧的可能性較高。此外，醫療保健支出的城鄉(xiang) 差距也十分明顯，2018年，農(nong) 村居民人均醫療保健支出為(wei) 1240.1元，比城鎮居民少805.6元，但農(nong) 村居民醫療保健支出占消費性支出比重為(wei) 10.2%，城鎮居民僅(jin) 為(wei) 7.8%。二是人力資本不足與(yu) 貧困的高關(guan) 聯。2018年，在農(nong) 村地區，受教育程度較低的群體(ti) 貧困發生率相對較高，戶主為(wei) 文盲的群體(ti) 中貧困發生率為(wei) 6.5%，遠高於(yu) 其他教育程度組別;在貧困地區，常住勞動力中初中及以下學曆人群仍達87.9%，農(nong) 村勞動力中僅(jin) 有22.7%接受過技能培訓，僅(jin) 有11.7%接受過非農(nong) 技能培訓。更重要的是，改善人力資本並非一朝一夕之功。在中國農(nong) 村，初中層級的教育收益率始終最高，即便近年來初、高中人力資本教育收益率均有提高，農(nong) 村勞動力接受教育的動力仍明顯不足。職業(ye) 教育回報率也存在空間異質性，東(dong) 部或經濟發達地區職業(ye) 教育回報較高，但貧者更為(wei) 集聚的西部地區職業(ye) 教育回報不高。三是能力貧困的代際傳(chuan) 遞。中國兒(er) 童營養(yang) 和健康的城鄉(xiang) 差距較大，貧困地區兒(er) 童生長遲緩、低體(ti) 重、貧血等狀況尤為(wei) 嚴(yan) 峻。此外，貧困地區的基礎教育效果也麵臨(lin) 挑戰：2018年，貧困地區農(nong) 村7—15歲非在校兒(er) 童比例仍有1.7%;在中途輟學的兒(er) 童中，義(yi) 務教育階段輟學的比例達到84.0%;17歲以下中途輟學的兒(er) 童中，因不願意讀書(shu) 而輟學的比例達到77.9%，因生病殘疾等健康問題而輟學的比例達到10.2%。

　　(三)農(nong) 民工權利缺失與(yu) 城市相對貧困的關(guan) 聯

　　40歲及以下的農(nong) 二代已逐漸成為(wei) 農(nong) 民工的主體(ti) 。與(yu) 農(nong) 一代戀土回鄉(xiang) 的傾(qing) 向不同，農(nong) 二代更希望定居城市。但是，農(nong) 二代麵臨(lin) 的城市權利不平等將引致他們(men) 在城市的相對貧困。權利不平等主要表現在：一是進入權。農(nong) 民進城在不同類型城市麵臨(lin) 不同的進入門檻，在人口規模為(wei) 50萬(wan) 以上的城市，流動人口落戶門檻隨城市人口規模增大逐級提升。不同類型的農(nong) 民還麵臨(lin) 積分落戶政策對進城人員的差異性區分。二是就業(ye) 與(yu) 收入權。農(nong) 民工在城市麵臨(lin) 著各類就業(ye) 歧視，在從(cong) 業(ye) 類型方麵，農(nong) 民工主要從(cong) 事製造業(ye) 、建築業(ye) 及服務業(ye) 等行業(ye) ，一些行業(ye) 將農(nong) 民排斥在外;在收入方麵，2009年，農(nong) 民工務工月平均收入1417元，比城鎮單位就業(ye) 人員月均收入低1270元，到了2019年，農(nong) 民工務工月均收入3962元，與(yu) 城鎮單位就業(ye) 人員月均收入差距為(wei) 3580元，收入差距總體(ti) 上呈擴大趨勢。三是居住權。近年來，部分地區開放落戶吸引農(nong) 民工購房，但農(nong) 民工與(yu) 本地人並未實現居住平權。流動人口中購買(mai) 商品性住房的比例遠低於(yu) 租房比例，過高的租房成本已成為(wei) 流動人口的沉重負擔。農(nong) 民工的居住環境和條件並未得到明顯改善，居住地集中在遠郊、“城中村”，城市居住空間割裂帶來進一步的階層分化。四是基本保障權。在城鄉(xiang) 二元社會(hui) 保障體(ti) 製下，農(nong) 民工參保率整體(ti) 低。2018年，流動人口參加失業(ye) 保險、養(yang) 老保險、醫療保險與(yu) 工傷(shang) 保險的比例分別隻有15.22%、23.84%、23.14%與(yu) 19.28%。此外，農(nong) 民工的社會(hui) 保障還麵臨(lin) 著相關(guan) 法律法規不健全、社保關(guan) 係轉移接續困難等問題。五是社會(hui) 融入權。農(nong) 民工對務工所在地的融入程度較低，2019年，在進城農(nong) 民工中，僅(jin) 有40%認為(wei) 自己是所居住城市的“本地人”，且城市規模越大，農(nong) 民工對所在城市歸屬感越弱、適應難度越大。六是子女受教育權。2019年，小學年齡段隨遷兒(er) 童仍有16.6%不在公辦學校就讀，初中年齡段仍有14.8%。在農(nong) 民工群體(ti) 中，反映義(yi) 務教育階段兒(er) 童本地升學難或費用高的農(nong) 民工所占比重達63.1%，較2018年有明顯提高;反映隨遷子女無法在本地參加高考的農(nong) 民工所占比重也有明顯增加。地區經濟越發達、城市規模越大，升學、費用和高考問題越突出。

　　(四)鄉(xiang) 村老人的生存與(yu) 發展困境

　　我國的鄉(xiang) 村老齡化程度已高於(yu) 城市，2015年鄉(xiang) 村人口中60歲及以上老年人口占鄉(xiang) 村總人口比例為(wei) 18.47%，比城市高4.27個(ge) 百分點。2020年以後，60歲以上人口的城鄉(xiang) 差距預計將持續擴大。鄉(xiang) 村留守老人不斷增多的同時，現有社會(hui) 保障和社會(hui) 照料卻無法滿足其養(yang) 老需求，鄉(xiang) 村老年人將成為(wei) 相對貧困的主要群體(ti) 。一是鄉(xiang) 村老人收入低下，養(yang) 老保障不足。2016年，中國鄉(xiang) 村老年人口的人均年收入隻及城鎮老年人口的三分之一。雖然2018年提高了基本養(yang) 老保險基礎養(yang) 老金最低標準，但基礎養(yang) 老金在改善生活與(yu) 抵禦風險方麵的作用很小。2015年，鄉(xiang) 村老年人的主要生活來源大多是家庭供養(yang) (46.40%)和勞動收入(34.36%)，僅(jin) 有7.48%的鄉(xiang) 村老年人以離退休金養(yang) 老金為(wei) 主要生活來源，與(yu) 之相對，71.05%的城市老年人以離退休金養(yang) 老金為(wei) 主要生活來源;還有6.81%的鄉(xiang) 村老年人靠最低生活保障金養(yang) 老，這一比例高於(yu) 城市老年人。二是鄉(xiang) 村老年人在健康與(yu) 教育上的能力貧困更為(wei) 突出。在健康方麵，2015年，認為(wei) 自己身體(ti) 健康的鄉(xiang) 村老年人口占35.48%，低於(yu) 城市水平;生活不能自理的鄉(xiang) 村老年人口占2.86%，高於(yu) 城市水平。在教育方麵，2015年，未上過學的鄉(xiang) 村老年人占全部鄉(xiang) 村老年人的比重為(wei) 29.47%，對應的城市水平僅(jin) 為(wei) 10.24%;高中及以上學曆的鄉(xiang) 村老年人所占比重僅(jin) 為(wei) 2.39%，對應的城市水平則高達25.06%。三是鄉(xiang) 村老年人具有較強烈的日常生活照料需求，包括最重要的“吃飯”、醫療保障、精神慰藉問題等，但需求往往難以得到覆蓋。2015年，鄉(xiang) 村老年撫養(yang) 比為(wei) 29.62%，即約3.4個(ge) 年輕人供養(yang) 一名老年人，而城市老年撫養(yang) 比僅(jin) 為(wei) 19.40%。受計劃生育減少子女數，以及人口流動、文化觀念變化帶來的影響，家庭養(yang) 老保障功能不斷弱化，當前鄉(xiang) 村的“空巢”居住模式給養(yang) 老帶來極大挑戰，未來鄉(xiang) 村老年人的相對貧困問題將更為(wei) 嚴(yan) 重。

　　3 納入鄉(xiang) 村振興(xing) 與(yu) 城鄉(xiang) 融合戰略的持續減貧策略

　　(一)以鄉(xiang) 村產(chan) 業(ye) 革命增加鄉(xiang) 村貧者發展機會(hui)

　　一是以農(nong) 業(ye) 工業(ye) 化增加貧者收入。在貧困地區農(nong) 村人口的生計仍依賴農(nong) 業(ye) 的現實下，通過農(nong) 業(ye) 工業(ye) 化提高農(nong) 業(ye) 回報率是鄉(xiang) 村產(chan) 業(ye) 突圍的重要出路。農(nong) 業(ye) 工業(ye) 化的本質在於(yu) 人口、資源或物力、社會(hui) 製度、生產(chan) 技術、企業(ye) 家的創新管理才能等各種生產(chan) 要素的有效組合，以及生產(chan) 要素組合方式連續發生由低級到高級的突破性變化，由此帶來農(nong) 業(ye) 產(chan) 業(ye) 生產(chan) 效率提高，實現規模報酬遞增。推動農(nong) 業(ye) 工業(ye) 化的關(guan) 鍵在於(yu) ，以製度變革打破原有均衡，實現土地使用權再配置和鄉(xiang) 村資源的有效利用，推動資本、勞動力向鄉(xiang) 村回流，進而促進各種生產(chan) 要素配比適度、協調一致，使生產(chan) 要素的投入從(cong) 數量增長轉為(wei) 有機組合，提高農(nong) 業(ye) 績效。由此，農(nong) 業(ye) 從(cong) 業(ye) 者的收入可能不再低於(yu) 城市其他行業(ye) ，甚至更高，不必再依賴於(yu) 財政轉移支付，形成農(nong) 民增收與(yu) 農(nong) 業(ye) 產(chan) 業(ye) 升級的良性循環，將貧者帶入要素組合過程，從(cong) 中分享產(chan) 業(ye) 升級的回報。二是促進鄉(xiang) 村經濟活動的複雜化。中國傳(chuan) 統的鄉(xiang) 土經濟是一種農(nong) 工混合經濟，農(nong) 民以農(nong) 業(ye) 為(wei) 主，兼具工匠的角色。提高鄉(xiang) 村經濟活動的複雜度，就能更充分利用鄉(xiang) 村勞動力，增加他們(men) 的發展機會(hui) 。因此，通過複興(xing) 和發展鄉(xiang) 土工業(ye) ，增大農(nong) 民利用鄉(xiang) 村資源從(cong) 事非農(nong) 活動的空間和權利，是給農(nong) 民提供不同途徑的增收機會(hui) 的重要方式。

　　(二)城鄉(xiang) 互相開放與(yu) 提升鄉(xiang) 村價(jia) 值

　　已有的城鄉(xiang) 二元體(ti) 製下，農(nong) 民缺少利用土地等鄉(xiang) 村資源平等參與(yu) 工業(ye) 化、城市化的權利，鄉(xiang) 村經濟活動窄化;城鄉(xiang) 間要素雙向流動的通道被阻塞，鄉(xiang) 村處於(yu) 要素流出的不利地位;城鄉(xiang) 社會(hui) 保障不平等，社會(hui) 福利與(yu) 公共服務水平存在明顯差距;鄉(xiang) 村文明受城市文明的抑製，鄉(xiang) 村作為(wei) 城市人群心靈棲息地的潛在功能沒有發揮。城鄉(xiang) 融合的核心在於(yu) 解決(jue) 城市本位思維下城鄉(xiang) 地位的不平等，實現城鄉(xiang) 互相需要，共存、共生、共榮的格局。應通過城鄉(xiang) 融合，拆除城鄉(xiang) 間的製度壁壘，既保持鄉(xiang) 村要素流向城市，也吸引城市要素進入鄉(xiang) 村，呈現城鄉(xiang) 美美與(yu) 共景象，實現鄉(xiang) 村價(jia) 值提升，使城鄉(xiang) 融合惠及貧困人群。

　　(三)全麵實現和保障農(nong) 民權利

　　首先，保障農(nong) 民在鄉(xiang) 村的財產(chan) 權利，為(wei) 農(nong) 業(ye) 轉型提供進一步的製度供給，促進要素組合與(yu) 升級。建立鄉(xiang) 村統一土地權利體(ti) 係，賦予農(nong) 民更完整的土地財產(chan) 權利，激活鄉(xiang) 村土地要素，牽引鄉(xiang) 村產(chan) 業(ye) 升級、經濟活動複雜化和鄉(xiang) 村形態改變。其次，針對進城農(nong) 民，特別是農(nong) 二代城市權利不平等的現狀，改變將進城農(nong) 民作為(wei) 他者的思維，改革城鄉(xiang) 二元勞動市場，完善流動人口的基本社會(hui) 保障體(ti) 係，保障農(nong) 二代的城市居住權和農(nong) 三代的教育權，避免群體(ti) 性相對貧困。最後，針對“易地扶貧”中的搬遷農(nong) 戶，保障他們(men) 原有利益不受損，提高公共服務效率並推動他們(men) 在遷入地的經濟社會(hui) 融入，防止這部分農(nong) 戶返貧。

　　(四)重塑鄉(xiang) 村老人的生存發展境遇

　　進一步提高養(yang) 老保障水平，改變鄉(xiang) 村養(yang) 老保險“廣覆蓋、低水平”的現狀，逐漸縮小養(yang) 老保障體(ti) 係的城鄉(xiang) 差距;在鄉(xiang) 村經濟活動主體(ti) 將長期是老年人的現實下，必須從(cong) 理念上改變將老年人當作負擔的思維，通過多種途徑開發鄉(xiang) 村留守老人人力資源，推進鄉(xiang) 村留守老人參與(yu) 農(nong) 業(ye) 技術服務項目，吸收農(nong) 村留守老人參與(yu) 社區服務，建立老年人協會(hui) 等社會(hui) 組織;完善鄉(xiang) 村老人助餐補貼，擴大助餐範圍，重點解決(jue) 獨居、高齡、失能失智、失獨等特殊困難的鄉(xiang) 村老年群體(ti) 精準化助餐優(you) 待;提高健康服務水平，保證基層醫療衛生機構正常運行，滿足老年人基本就醫需求，特別是急救呼叫和慢病治療的需求;通過完善鄉(xiang) 村留守老年人信息庫、建立社會(hui) 互助養(yang) 老體(ti) 係和完善家庭養(yang) 老支持政策，豐(feng) 富鄉(xiang) 村老年人的精神文化生活，解決(jue) 好鄉(xiang) 村老年群體(ti) “精神慰藉”問題。

　　(參考文獻略)