【編者按】：12月20日，由中國經濟體(ti) 製改革雜誌社、紹興(xing) 市委市人民政府聯合主辦的“學習(xi) 貫徹十九屆五中全會(hui) 精神，加快構建新發展格局——kaiyun官方地址(2020)年會(hui) 暨新發展階段开云kaiyun官方推進高層研討會(hui) ”在浙江省紹興(xing) 市舉(ju) 行。本文為(wei) 中國經濟體(ti) 製改革研究會(hui) 學術委員會(hui) 主席、原國務院振興(xing) 東(dong) 北辦副主任宋曉梧的演講內(nei) 容。

　　昨天看了紹興(xing) 一些改革創新的典型，精神為(wei) 之一振。紹興(xing) 無論是創新發展，還是綠色發展、協調發展、開放發展、共享發展方麵，都有非常好的經驗值得全國推廣。我曾從(cong) 事振興(xing) 東(dong) 北的工作，很容易把紹興(xing) 的發展與(yu) 東(dong) 北一些地方的情況做比較，但那是區域協調發展的問題。會(hui) 議組織方安排我今天講的題目是城鄉(xiang) 社保一體(ti) 化建設，我圍繞這個(ge) 主題談幾點看法。

　　中央關(guan) 於(yu) “十四五”規劃的建議提出，要健全“覆蓋全民、統籌城鄉(xiang) 、公平統一、可持續的多層次社保體(ti) 係。”把統籌城鄉(xiang) 提到“十四五”時期社會(hui) 保障體(ti) 係建設的重要位置，對於(yu) 長期從(cong) 事社保行政工作和一直關(guan) 注這方麵理論研究的同誌，一定有很深的體(ti) 會(hui) 。因為(wei) 在一個(ge) 較長的時期，從(cong) 改革開放初期到本世紀初，大約20多年，社保製度改革是作為(wei) 國有企業(ye) 改革的配套措施加以推進的。因為(wei) 在那個(ge) 階段，我們(men) 一直把國有企業(ye) 改革明確為(wei) 經濟體(ti) 製改革的中心環節，其他各項改革要圍繞這個(ge) 中心環節逐步展開。盡管在黨(dang) 的十四屆三中全會(hui) 決(jue) 定中把社會(hui) 保障體(ti) 係提高到社會(hui) 主義(yi) 市場經濟體(ti) 係的五大子體(ti) 係之一，但在實際工作中，社保工作還是圍繞國有企業(ye) 解困開展，因此很難顧及到農(nong) 民、農(nong) 村問題，也很難顧及到非國有企業(ye) 以及城鎮居民問題。例如，在2000年前後研究農(nong) 村新型合作醫療的時候，一些同誌提出建立農(nong) 村新型醫療保障製度，包括國家出資引導的新型合作醫療、貧困農(nong) 民家庭的醫療救助和大病商業(ye) 醫療保險。考慮到農(nong) 村也有一部分先富起來了，他們(men) 可以出錢買(mai) 商業(ye) 保險。但是建立多層次的農(nong) 村醫療保障體(ti) 係的這個(ge) 提法，當時就被駁回了。一些同誌認為(wei) ，目前城鎮社保還缺錢，現階段農(nong) 村因病致貧、因病返貧問題要解決(jue) ，但不能提出過高的目標，不要提出農(nong) 村的社會(hui) 保障體(ti) 係。這是20年前的事，有當時的曆史背景。

　　隨著經濟社會(hui) 進一步的發展、綜合國力的進一步提高，我們(men) 逐步把社保體(ti) 係城鄉(xiang) 統籌問題提到議事日程。2003年科學發展觀提出，經濟與(yu) 社會(hui) 協調發展，城鎮與(yu) 農(nong) 村統籌發展，理論上突破了社保體(ti) 係作為(wei) 國企配套措施的局限性，農(nong) 村居民和城鎮居民的相關(guan) 社會(hui) 保障項目開始正式納入我國社會(hui) 保障體(ti) 係建設。一是建立城鄉(xiang) 居民基本醫療保險製度。2003年國務院辦公廳轉發了衛生部、財政部和農(nong) 業(ye) 部的《關(guan) 於(yu) 建立新型農(nong) 村合作醫療製度的意見》，2007年國務院發布《關(guan) 於(yu) 開展城鎮居民基本醫療保險試點的指導意見》。這兩(liang) 個(ge) “意見”第一次把我國基本醫療保障製度擴展到城鎮和農(nong) 村居民，填補了我國基本醫療保險製度覆蓋麵的空白。二是建立城鄉(xiang) 居民基本養(yang) 老保險製度。從(cong) 2003年開始，各地在總結“老農(nong) 保”經驗的基礎上，開始探索新型農(nong) 村養(yang) 老保險製度。2009年國務院出台《關(guan) 於(yu) 開展新型農(nong) 村社會(hui) 養(yang) 老保險試點的指導意》，2011年國務院下發《關(guan) 於(yu) 開展城鎮居民社會(hui) 養(yang) 老保險試點的指導意見》，決(jue) 定在全國逐步推行城鎮居民養(yang) 老保險。這標誌著在製度設計層麵上，實現了全體(ti) 國民人人“老有所養(yang) ”的全覆蓋。三是建立覆蓋城鄉(xiang) 的最低生活保障製度。在總結一些地區試點經驗的基礎上，2007年頒布了《國務院關(guan) 於(yu) 在全國建立農(nong) 村最低生活保障製度的通知》。

　　2003年至2012年，這十年是我國社會(hui) 保障體(ti) 係建設統籌城鄉(xiang) 的曆史性起點。同時也應看到，由於(yu) 在不同時期按不同群體(ti) 分類建立各項社會(hui) 保障製度，不同群體(ti) 之間的法定基本社會(hui) 保障水平不夠平衡，管理方式不夠銜接。如為(wei) 城鄉(xiang) 居民建立了養(yang) 老和醫療保險製度，但在製度設計上仍然采用城鄉(xiang) 分立的做法，尤其是城鄉(xiang) 居民醫療保險製度由不同部門管理，與(yu) 城鄉(xiang) 統籌發展的要求還有一定的距離。2012後，社會(hui) 保障製度城鄉(xiang) 一體(ti) 化提到了議事日程。2012年《國務院關(guan) 於(yu) 進一步加強和改進最低生活保障工作的意見》頒布，適應新形勢，對城鄉(xiang) 享受低保人員的對象認定、標準製定、規範管理、能力建設等提出了明確要求。2014年國務院下發《關(guan) 於(yu) 建立統一的城鄉(xiang) 居民基本養(yang) 老保險製度的意見》， 2016年國務院下發《關(guan) 於(yu) 整合城鄉(xiang) 居民基本醫療保險製度的意見》。最低生活保障以及城鄉(xiang) 居民的基本養(yang) 老保險和基本醫療保險，這三方麵實現城鄉(xiang) 一體(ti) 化，對統籌城鄉(xiang) 發展，推進城鄉(xiang) 基本公共服務均等化，具有重要的意義(yi) 。

　　近年來，我國社會(hui) 保障城鄉(xiang) 一體(ti) 化建設取得了顯著進展。但一些媒體(ti) 在宣傳(chuan) 這方麵成績時，也有過頭的地方。我看到有一些人撰文提出要把各類養(yang) 老保險、醫療保險都統一為(wei) 一個(ge) 製度，這就值得商榷。社會(hui) 保障體(ti) 係是多層次的，如企業(ye) 年金和個(ge) 人儲(chu) 蓄性商業(ye) 養(yang) 老、醫療保險分別屬於(yu) 社保的第二、第三支柱，不存在城鄉(xiang) 一體(ti) 化的問題。即便在基本社會(hui) 保障層次，針對就業(ye) 者與(yu) 非就業(ye) 者，也遵循不同的原則。一個(ge) 是就業(ye) 關(guan) 聯原則，實行這一原則，依法由企業(ye) 和職工雙方繳費籌集基本社會(hui) 保險基金，個(ge) 體(ti) 就業(ye) 者可視為(wei) 自雇就業(ye) 。還有一個(ge) 是普遍關(guan) 聯原則，和就業(ye) 沒有關(guan) 係，主要是針對城鄉(xiang) 居民的。如最低生活保障，不管參保人是否就業(ye) ，隻要其家庭人口平均收入沒有達到當地的最低生活保障線，政府就給予補足。我認為(wei) ，社會(hui) 保障城鄉(xiang) 一體(ti) 化側(ce) 重的不是就業(ye) 關(guan) 聯原則的社會(hui) 保障項目，而是普遍關(guan) 聯原則的社會(hui) 保障項目。社會(hui) 救助、社會(hui) 福利等方麵也是遵循普遍關(guan) 聯原則的，但當前主要應該聚焦在城鄉(xiang) 居民基本養(yang) 老保險、基本醫療保險和最低生活保障這三個(ge) 方麵。這三方麵的城鄉(xiang) 統籌，紹興(xing) 做得非常好，在全國處於(yu) 領先地位。紹興(xing) 的基本醫療覆蓋率達99.05%，基本養(yang) 老保險覆蓋率達到96.56%。這個(ge) 統計數據當然包括了就業(ye) 關(guan) 聯的職工基本社會(hui) 保障項目，從(cong) 統計社會(hui) 保障覆蓋麵來說，這是沒有問題的。

　　改革開放40多年，從(cong) 計劃經濟體(ti) 製下的單一國家保障逐步轉向適應社會(hui) 主義(yi) 市場經濟要求的多層社會(hui) 保障，我國社會(hui) 保障製度經曆了先企業(ye) 後居民、先城鎮後農(nong) 村的發展過程。其實其他發達國家在城鄉(xiang) 社會(hui) 保障製度建設方麵也不是一步到位，有的經過二三十年，有的經過更長的時間才把法定醫療保險、養(yang) 老保險等擴展到農(nong) 村，覆蓋全民。總體(ti) 看，我國社會(hui) 保障體(ti) 係建設雖然也經曆了曲折的發展過程，但總體(ti) 方向和實施步驟大致上與(yu) 其他工業(ye) 化國家差不太多。2016年國際社會(hui) 保障協會(hui) 第32屆全球大會(hui) 還授予中國政府“社會(hui) 保障傑出成就獎”。但在社會(hui) 保障覆蓋麵上，有一個(ge) 問題我們(men) 和發達國家差別很大，即農(nong) 民工問題。從(cong) 農(nong) 業(ye) 社會(hui) 向工業(ye) 社會(hui) 轉移，是不是應該出現如此龐大的、如此長期存在的農(nong) 民工群體(ti) ?這是中國特色。其他發達市場經濟國家，從(cong) 農(nong) 業(ye) 社會(hui) 向工業(ye) 社會(hui) 轉移並沒有出現這樣的問題。我國現在有近3億(yi) 農(nong) 民工，究其根本原因，在於(yu) 我們(men) 用戶籍製度和與(yu) 戶籍製度密切相關(guan) 的基本公共服務，包括基本社會(hui) 保障，行政分割了城鄉(xiang) 勞動力市場。城鄉(xiang) 行政分割大大阻礙了勞動力的合理流動。一些發展中國家可能有貧民窟，但沒有長期存在的龐大農(nong) 民工。目前社會(hui) 保障覆蓋麵最差的是農(nong) 民工。他們(men) 在農(nong) 村又在城市，有時候又兩(liang) 不沾邊，有時候又兩(liang) 邊都沾。為(wei) 此有些同誌曾經提出建立獨立的農(nong) 民工保障製度，經過爭(zheng) 論以後被否定了。農(nong) 民進城當了工人，正確的方向是融入城市。解決(jue) 農(nong) 民工問題的根本途徑是市民化，而不是針對他們(men) 現在的一些特殊情況，獨立設計農(nong) 民工社會(hui) 保障製度。如果那樣做，將固化農(nong) 民工群體(ti) ，進一步分化社會(hui) 階層。

　　一些學者早就提出“十二五”時期讓農(nong) 民工成為(wei) 曆史，現在已經快到“十四五”，農(nong) 民工還有2.9億(yi) 。這部分人的消費能力對於(yu) 我們(men) 中國居民消費影響巨大，拖了我們(men) 消費的後腿。農(nong) 民工的工資水平偏低，社會(hui) 保障覆蓋麵很窄。我沒查到2018年2019年農(nong) 民工社保覆蓋數據， 2017年農(nong) 民工參加基本社會(hui) 保障的情況，養(yang) 老、醫療、失業(ye) 、工傷(shang) 保險中，工傷(shang) 保險最高，還不到30%。因此，研究統籌城鄉(xiang) 社會(hui) 保障體(ti) 係建設時不能忽視農(nong) 民工群體(ti) 。目前公布的城市化率是65%，這是按常住人口計算的，如果按戶籍人口計算，我們(men) 的城市化率隻有45%。我在很多場合都說過，以人為(wei) 本的新型城鎮化應當是農(nong) 民工市民化的城鎮化。如果前30年我們(men) 的城鎮化是創造了近3億(yi) 農(nong) 民工的城鎮化，今後城鎮化就應該是農(nong) 民工市民化的城鎮化。這個(ge) 問題不盡快解決(jue) ，將對我國的社會(hui) 結構、收入分配差距、消費水平都起巨大的負麵作用，產(chan) 生深遠的影響。農(nong) 民工市民化，應該在城鄉(xiang) 統籌發展過程中引起社會(hui) 各界高度重視。

　　今年4月，中央、國務院出台了《關(guan) 於(yu) 構建更加完善的要素市場化配置體(ti) 製機製的意見》，對勞動力要素的市場化配置，意見明確提出是深化戶籍製度改革，暢通落戶渠道。“探索推動在長三角、珠三角等城市群率先實現戶籍準入年限同城化累計互認”，“放開放寬除個(ge) 別超大城市外的城市落戶限製，試行以經常居住地登記戶口製度”，“建立城鎮教育、就業(ye) 創業(ye) 、醫療衛生等基本公共服務與(yu) 常住人口掛鉤機製，推動公共資源按常住人口規模配置”。這對於(yu) 加快農(nong) 民工市民化進程，推進以人為(wei) 本的新型城鎮化建設，建立城鄉(xiang) 統一的勞動力市場具有重大意義(yi) 。紹興(xing) 位處長三角，已經在這方麵做出了很好的成績。希望紹興(xing) 在這方麵進一步的探索，落實中央關(guan) 於(yu) 勞動力要素市場化配置的各項政策，率先在農(nong) 民工市民化方麵為(wei) 全國樹立更好的榜樣。

　　數據顯示，紹興(xing) 在城鄉(xiang) 統籌發展方麵確實是全國的典型。全國農(nong) 村居民與(yu) 城市居民的收入差距曾高達時3.4、3.5倍，如果加上社會(hui) 保障和公共服務的轉移，城鄉(xiang) 收入差距反而擴大到5—6倍。近年來，我國城鄉(xiang) 居民收入差距已縮小到了3倍以內(nei) ，大致在2.6倍左右。紹興(xing) 的城鄉(xiang) 居民收入差距隻有1.77倍，在全國是領先的。紹興(xing) 提出城鄉(xiang) 共同發展，堅持城鄉(xiang) 共享發展的理念非常正確。紹興(xing) 大力實施城鄉(xiang) 協同發展戰略、鄉(xiang) 村振興(xing) 戰略，確保農(nong) 民收入增長快於(yu) 城鎮居民的收入增長，絕不讓一個(ge) 區縣市掉隊，不讓一個(ge) 村一個(ge) 老鄉(xiang) 掉隊，這些經驗值得在全國推廣。

　　結合其他地方的實踐，總結紹興(xing) 的經驗，我認為(wei) 當前社會(hui) 保障城鄉(xiang) 一體(ti) 化建設的重點是居民基本養(yang) 老、居民基本醫療和最低生活保障製度這三項。按照統一製度、整合政策、均衡水平、完善機製、提升服務的總體(ti) 思路，整合製度政策、理順管理體(ti) 製、提高服務效能，實現統一覆蓋範圍、統一籌資政策、統一保障待遇、統一社保目錄、統一定點管理、統一基金管理，建立起城鄉(xiang) 一體(ti) 化社會(hui) 保障管理製度。這裏所說的統一保障待遇，不是對城鄉(xiang) 居民實行絕對數值一刀切，而是統一平衡城鄉(xiang) 居民的基本社會(hui) 保障待遇水平。在城鄉(xiang) 經濟發展到一定程度後，如城鄉(xiang) 居民收入差距縮小到1.3倍以內(nei) ，也可以考慮實行統一的居民養(yang) 老、醫療、低保待遇標準。