2021年中央經濟工作會(hui) 議是在嚴(yan) 峻複雜的國際形勢、艱巨繁重的國內(nei) 改革發展、穩定任務特別是新冠肺炎疫情的嚴(yan) 重衝(chong) 擊下，我們(men) 保持戰略定力，準確判斷形勢，精心謀劃部署，果斷采取行動，付出艱苦努力，交出了一份人民滿意、世界矚目、可以載入史冊(ce) 答卷的背景下召開的。2021年是“十四五”規劃的開局之年，如何總結經驗、落實黨(dang) 的十九大、二中、三中、四中、特別是五中全會(hui) 精神，精準部署開局之年的各項戰略任務具有重要意義(yi) 。限於(yu) 篇幅，本文僅(jin) 探討中經會(hui) 涉及的稅收改革任務。

　　一、完成“十三五”任務的曆史經驗

　　“十三五”時期，我國經濟實力、科技實力、綜合國力和人民生活水平又躍上新的大台階，全麵建成小康社會(hui) 勝利在望，中華民族偉(wei) 大複興(xing) 向前邁出了新的一大步。取得如此輝煌戰果靠的是“五個(ge) 根本”：

　　第一、根本依靠黨(dang) 中央的權威。危難時刻全黨(dang) 全國各族人民迎難而上，在重大曆史關(guan) 頭，重大考驗麵前，黨(dang) 中央的判斷力、決(jue) 策力、行動力發揮了決(jue) 定性的作用;

　　第二、根本前提是堅持人民至上的基本原則。始終把人民利益放在最高位置，就一定能夠作出正確決(jue) 策，確定最優(you) 路徑，並依靠人民戰勝一切艱難險阻;

　　第三、根本保障是製度優(you) 勢。隻要堅定“四個(ge) 自信”，堅持集中力量辦大事的製度優(you) 勢，就一定能夠使全黨(dang) 全國各族人民緊密團結起來，發揮出攻堅克難、推動事業(ye) 發展的強大能量;

　　第四、根本方法是科學決(jue) 策和創造性措施。隻要準確識變、科學應變、主動求變，就一定能夠在抗擊大風險中創造出大機遇;

　　第五、根本支撐是科技自立自強。隻要秉持科學精神、把握科學規律、大力推動自主創新，就一定能夠把國家發展建立在更加安全、更為(wei) 可靠的基礎之上。

　　二、2021年經濟工作的指導思想

　　要以習(xi) 近平新時代中國特色社會(hui) 主義(yi) 思想為(wei) 指導，全麵貫徹黨(dang) 的十九大和十九屆二中、三中、四中、五中全會(hui) 精神，2021年經濟工作的指導思想是“三新五個(ge) 一”：

　　一是堅持“三新”，即立足新發展階段，貫徹新發展理念，構建新發展格局。

　　二是“一個(ge) 主題”即以推動高質量發展為(wei) 主題，處理好速度與(yu) 質量關(guan) 係時強調質量優(you) 先。

　　三是“一條主線”即以深化供給側(ce) 結構性改革為(wei) 主線，處理好供給側(ce) 與(yu) 需求側(ce) 的結構性改革關(guan) 係。

　　四是“一個(ge) 動力”即以改革創新為(wei) 根本動力，處理好改革與(yu) 創新的關(guan) 係。

　　五是“一個(ge) 目標”即以滿足人民日益增長的美好生活需要為(wei) 根本目的。要處理好改革發展與(yu) 人民需求的關(guan) 係，即人民需求牽引改革供給、發展供給創造人民需求的更高水平動態平衡。

　　三、積極財政政策的總基調

　　黨(dang) 的十九屆五中全會(hui) 明確提出要建立現代財稅金融體(ti) 製，這是一個(ge) 財政、稅收、金融“三位一體(ti) ”協同共治的國家治理體(ti) 係的新提法，積極的財政政策包括積極的稅收政策，“十三五”時期國家實施積極的財稅政策，累計減稅降費7.6萬(wan) 億(yi) 。2021年積極財稅政策的總基調是：

　　第一、保持積極財稅政策的連續性。

　　所謂連續性是由於(yu) 疫情變化和外部環境存在諸多不確定性，我國經濟恢複基礎尚不牢固。明年世界經濟形勢仍然複雜嚴(yan) 峻，複蘇不穩定不平衡，疫情衝(chong) 擊導致的各類衍生風險不容忽視等原因所致。因此，政策操作上要更加精準有效，不急轉彎。

　　第二、保持積極財稅政策的穩定性。

　　所謂穩定性是因“六保”“六穩”的目標需要財力支持力度所致。因此，政策操作要把握好政策的時間、節奏和效果。

　　第三、保持積極財稅政策的可持續性。

　　所謂可持續性是中長期經濟社會(hui) 發展規劃對財稅政策的依賴所致。要用好寶貴時間窗口，集中精力推進改革創新，以高質量發展為(wei) “十四五”開好局。積極的財政政策要提質增效、更可持續，保持適度支出強度，增強國家重大戰略任務財力保障。

　　第四、積極財稅政策的調整方向

　　積極財稅政策應當在促進科技創新、加快經濟結構調整、調節收入分配上主動作為(wei) ，大有作為(wei) 。應當在抓實化解地方政府隱性債(zhai) 務風險，緊縮黨(dang) 政機關(guan) 支出過緊日子主動作為(wei) 、大有作為(wei) 。

　　四、2021年的稅收改革任務

　　黨(dang) 的十九屆五中全會(hui) 指出，“十四五”時期要“完善現代稅收製度”。《<中共中央關(guan) 於(yu) 製定國民經濟和社會(hui) 發展第十四個(ge) 五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議>輔導讀本》中財政部劉昆部長在闡述“進一步完善現代稅收製度，切實發揮稅收功能作用”時指出了完善現代稅收製度的三大任務，即健全地方稅體(ti) 係，培育地方稅源;健全直接稅體(ti) 係，逐步提高直接稅比重;深化稅收征管製度改革。根據五中全會(hui) 精神，中央經濟工作會(hui) 議做了如下相應安排：

　　(一)繼續推進個(ge) 人所得稅改革

　　中央經濟工作會(hui) 議在闡述堅持擴大內(nei) 需戰略基點時指出，擴大消費最根本的是促進就業(ye) ，完善社保，優(you) 化收入分配結構，擴大中等收入群體(ti) ，紮實推進共同富裕。這是個(ge) 人所得稅改革最直接、最基本的任務。讀者可能會(hui) 質疑，個(ge) 人所得稅法去年不是實施修改法案了嗎，怎麽(me) 劉昆部長又重提“適時推進個(ge) 人所得稅改革修法”，並且還提出了合理擴大納入綜合征稅的所得範圍，完善專(zhuan) 項附加扣除項目，完善吸引境外高端人才政策體(ti) 係的具體(ti) 修改意見?

　　黨(dang) 的十九大明確了個(ge) 人所得稅改革的定位，即“擴大中等收入群體(ti) ，增加低收入者收入，調節過高收入”。2019年的個(ge) 人所得稅改革盡管力度較大，特別是增加專(zhuan) 項扺扣、實行四項分類項目轉綜合的亮點突出，但距十九大的定位尚存較大距離需進一步完善，比如還存在相當多因“抵扣不能”而被改革邊緣化的弱勢群體(ti) 。中央經濟工作會(hui) 議強調指出，紮實推進共同富裕。如果說，從(cong) 第九個(ge) 五年規劃至第十三個(ge) 五年規劃，我們(men) 改革開放已經讓一部分地區、一部分人先富起來的話，那麽(me) ，從(cong) 第十四個(ge) 五年規劃開始，應當逐步實現共同富裕這一社會(hui) 主義(yi) 核心價(jia) 值目標，這正是人民至上這一黨(dang) 的最高宗旨的要求。個(ge) 人所得稅占比是判斷一個(ge) 國家經濟發展程度和國民收入分配結構的重要指標，目前我國第二大經濟實體(ti) 的地位與(yu) 基尼數奇高相悖而存的現象迫切要求推進個(ge) 人所得稅結構性改革。

　　適時推進個(ge) 人所得稅改革的路徑在哪?中央經濟工作會(hui) 議指出，以深化供給側(ce) 結構性改革為(wei) 主線。深化個(ge) 人所得稅供給側(ce) 結構性改革的主線在哪?在結構性改革。個(ge) 人所得稅結構性改革包括三個(ge) 層麵乛：第一層，調整直接稅與(yu) 間接稅結構。黨(dang) 的十八屆三中全會(hui) 明確指出，逐步提高直接稅比重，逐步提高目前直接稅僅(jin) 占30%的結構。因此，“十四五”時期直接稅應當是漸進式、結構性的增量改革，而間接稅則應當是漸進式、結構性的減量改革。第二層、調整直接稅內(nei) 部結構。當前主要是調整企業(ye) 所得稅和個(ge) 人所得稅的結構。企業(ye) 所得稅最高稅率與(yu) 個(ge) 人所得稅邊際最高稅率相差20個(ge) 點是導致兩(liang) 稅比重失衡的重要因素之一，因此，“十四五”時期調整兩(liang) 個(ge) 直接稅結構即降企提個(ge) 是結構性改革的應有之意。第三層，調整個(ge) 人所得稅要素結構改革，包括項目結構性調整即勞務與(yu) 資本結構性改革(提資降勞)，綜合與(yu) 分類結構性改革(擴綜降分)，專(zhuan) 項扣除結構性改革(提高標準結構、動態平衡等)。個(ge) 人所得稅結構性改革的終極目標是，將我國現行寶塔形分配結構調整為(wei) 橄欖形分配結構，毋容置疑，這樣一種分配結構不是一個(ge) 個(ge) 人所得稅能夠獨立完成的，需出組合拳才能實現。

　　(二)穩步推進房地產(chan) 稅立法

　　黨(dang) 的十八屆三中全會(hui) 提出“加快房地產(chan) 立法”以來曆時8年，這期間全國人大兩(liang) 次列入立法規劃，《政府工作報告》也由“穩妥推進”到“穩步推進”，特別是十九大明確提出“堅持房子是用來住的、不是用來炒的定位”以來，中央高層各種重要會(hui) 議都重申“隻住不炒”這一定位。2021年中央經濟工作會(hui) 議將解決(jue) 好大城市住房突出問題列為(wei) 2021年八項重點工作之一，再次重申要堅持房子是用來住的、不是用來炒的定位。十八屆三中全會(hui) 提出的房地產(chan) 稅何時出台?這需厘清以下幾個(ge) 基本問題：

　　第一、影響市場房價(jia) 因素與(yu) 房地產(chan) 稅改革與(yu) 立法定位

　　二者是既有聯係又有區別的兩(liang) 個(ge) 問題。

　　首先，經濟學基本原理告訴我們(men) ，市場商品價(jia) 格主要受供求關(guan) 係左右。十幾年來我國市場商品房供求失衡從(cong) 而引發房價(jia) 非理性暴漲的主要因素有：單一的住房製度改革;單一的投資主體(ti) 和單一的商品房供給形成的壟斷;城市發展規模引起的流動人口的集聚以及中國傳(chuan) 統文化固化的財產(chan) 觀等等，加之非經濟因素的影響，本世紀以來中國城市房價(jia) 尤其是一線大城市受多種因素疊加影響一直呈非理性上漲趨勢。

　　其次，稅收具有籌集財政資金、調節收入分配和調節經濟結構三大功能，但是任何一個(ge) 稅種都隻是國家實行宏觀經濟治理的政策工具，其三大功能難以集於(yu) 一身，總是會(hui) 有倚重。因此，開征一個(ge) 稅種首先要厘清其首要功能定位。關(guan) 於(yu) 房地產(chan) 稅的立法宗旨或改革定位，長期以來有三種爭(zheng) 議：一是籌集地方財政資金;二是調節財產(chan) 的貧富差距;三是調節房價(jia) 。當對一稅種的定位尚未達成基本共識之前，改革和立法就會(hui) 滯後。當前的“隻住不炒”顯然具有特殊的含義(yi) 即強調其民生含義(yi) 而遏製其投資含義(yi) 。

　　因此，不能將市場房價(jia) 非理性漲價(jia) 與(yu) 房地產(chan) 稅立法混為(wei) 一談。

　　第二、影響房地產(chan) 稅立法滯後的三大因素

　　除上立法宗旨與(yu) 改革定位外，影響房地產(chan) 稅立法滯後還有住房製度、土地製度、財稅體(ti) 製等三大主要因素。

　　首先，單一市場分配的住房製度。我國的住房製度改革曆經了單一的福利分配到單一的市場分配，這是影響房地產(chan) 稅改革與(yu) 立法的第一個(ge) 製度性因素。十九大提出“加快建立多主體(ti) 供給、多渠道保障、租購並舉(ju) 的住房製度”。2021年中經會(hui) 指出“要高度重視保障性租賃住房建設，加快完善長租房政策，逐步使租購住房在享受公共服務上具有同等權利，規範發展長租房市場。”住房製度由單軌變雙軌為(wei) 房地產(chan) 稅改革與(yu) 立法奠定了製度基礎。深圳住房製度由香港型向新加坡型的變軌改革，為(wei) 盡快出台房地產(chan) 稅法提供了借鑒。需要強調的是，住房雙軌製後要加強市場監管，中經會(hui) 明確要求，要降低租賃住房稅費負擔，整頓租賃市場秩序，規範市場行為(wei) ，對租金水平進行合理調控。對哪些不法租賃壟斷中介機構尤其應當加強防範。

　　其次，土地的雙軌製是形成土地財政和影響房地產(chan) 稅立法的重要因素。土地公有、房產(chan) 私有的雙軌製是反對開征房地產(chan) 稅觀點的重要法律依據;小產(chan) 權房合理不合法是強製拆除、開征房地產(chan) 稅的最大障礙。土地製度的改革勢在必行。早在黨(dang) 的十八屆三中全會(hui) 就指出“建立城鄉(xiang) 統一的建設用地市場”。2021年中經會(hui) 明確指出，“土地供應要向租賃住房建設傾(qing) 斜，單列租賃住房用地計劃，探索利用集體(ti) 建設用地和企事業(ye) 單位自有閑置土地建設租賃住房，國有和民營企業(ye) 都要發揮功能作用。”這為(wei) 土地製度改革指明了方向，也為(wei) 多渠道保障、租購並舉(ju) 的住房製度落實了具體(ti) 措施。但土地製度改革的難度較大，隻能逐步推進。

　　最後，完善分稅製財政體(ti) 製是開征房地產(chan) 稅的基礎性前提條件。完善分稅製的關(guan) 鍵與(yu) 難點在於(yu) 中央與(yu) 地方事權與(yu) 支出責任的剪刀差，這種剪刀差使土地財政演變成金融財政、債(zhai) 務財政，在吹大了房地產(chan) 泡沫的同時也潛伏著巨大的杠杆風險。黨(dang) 的十九屆五中全會(hui) 指出，“明確中央和地方政府事權與(yu) 支出責任，健全省以下財政體(ti) 製，增強基層公共服務保障能力。”期待多年的健全省以下分稅製財政體(ti) 製，“十四五”時期應當全麵推行了。

　　(三)優(you) 化稅收營商環境，提高稅收治理能力現代化

　　習(xi) 近平總書(shu) 記指出，必須拿出更大的勇氣、更多的舉(ju) 措破除深層次體(ti) 製機製障礙，堅持和完善中國特色社會(hui) 主義(yi) 製度，推進國家治理體(ti) 係和治理能力現代化。中經會(hui) 指出，要深化重點領域和關(guan) 鍵環節改革，推進“放管服”改革，不斷優(you) 化營商環境。

　　財稅是國家治理的基礎和重要支柱。優(you) 化營商環境包括優(you) 化稅收營商環境。優(you) 化營商環境包括優(you) 化實體(ti) 稅收製度環境和優(you) 化程序稅收製度環境。優(you) 化實體(ti) 稅收製度營商環境主要指稅收負擔，我國法定稅負近幾年最高未到20%;國際可比法定稅負即社保費(外國為(wei) 稅)未到24%(近兩(liang) 年更低)。優(you) 化程序製度營商環境主要指納稅便利度，包括納稅次數與(yu) 納稅時間。據世界銀行發布的《2019年營商環境報告》顯示，我國納稅指標排名比去年提升16位。中經會(hui) 指出，營商環境包括市場化、法治化、國際化。海南自貿港推出的稅收營商環境改革方案體(ti) 現了“三化”要求、重慶的多稅種合並申報改革方案體(ti) 現了征收簡便化的要求，隨著全麵推廣電子發票、分步推進建成全國統一的新一代智能化電子稅務局，建設標準統一、數據集中的全國稅收征管信息庫，持續推進涉稅信息共享平台建設等現代科技手段的廣泛運用，稅收征管現代化的程度會(hui) 越來越高，稅收營商環境會(hui) 越來越好。

　　(作者：原國家稅務總局楊州稅務學院副院長)