2020年10月29日，黨(dang) 的十九屆五中全會(hui) 通過《中共中央關(guan) 於(yu) 製定國民經濟和社會(hui) 發展第十四個(ge) 五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》(以下簡稱“《建議》”)。

　　《建議》根據“十三五”如期完成的實際情況、當前和未來一段時間國際國內(nei) 的具體(ti) 形勢、十八大以來中央在治國理政方麵的重要經驗，進一步提出了全麵深化改革、構建高水平社會(hui) 主義(yi) 市場經濟體(ti) 製的基本方略和具體(ti) 舉(ju) 措。

　　《建議》在加快構建以國內(nei) 大循環為(wei) 主體(ti) 、國內(nei) 國際雙循環相互促進的新發展格局的宏觀背景下，明確提出加快建設現代化經濟體(ti) 係，堅持目標導向和問題導向相結合，全麵係統地提出了在新時代建立現代財稅體(ti) 製的目標要求、主要任務和實現路徑，以進一步推進國家治理體(ti) 係和治理能力現代化，推動經濟社會(hui) 發展取得新成效、民生福祉達到新水平，為(wei) 2035年基本實現社會(hui) 主義(yi) 現代化奠定堅實基礎。

　　一、新挑戰與(yu) 新契機：為(wei) 何需要現代財稅體(ti) 製?

　　當今世界正經曆百年未有之大變局，但我國發展仍然處於(yu) 重要戰略機遇期，機遇和挑戰同時存在並開始發生新的變化。我國的經濟發展程度、全麵深化改革和全麵推進依法治國進程全麵進入新階段，但發展不平衡不充分、創新能力與(yu) 高質量發展內(nei) 在要求之間存在差距、民生保障和社會(hui) 治理仍存弱項等客觀情況依然存在。

　　在新的曆史時期推動建立現代財稅體(ti) 製，可以更好地發揮現代財稅體(ti) 製在資源配置、財力保障和宏觀調控等方麵的基礎作用，促進深化供給側(ce) 結構性結構改革和“雙循環”戰略下的新發展格局提供有效支撐，為(wei) 盡早基本實現社會(hui) 主義(yi) 現代化奠定堅實基礎。建立現代財稅體(ti) 製，既是全麵建設社會(hui) 主義(yi) 現代化國家的重要舉(ju) 措和必然要求，也是有效提升國家治理效能的重要保障和內(nei) 在需要。

　　一是前瞻性需要。在國內(nei) 外環境發生深刻變化的新時期，我國的國家治理需要統籌中華民族偉(wei) 大複興(xing) 戰略全局和世界百年未有之大變局，準確把握新特征新要求，以有效應對新矛盾新挑戰。

　　目前，我國經濟增速進入中高速平台期，“十四五”時期我國的年均增速將有所減緩，這對財政收支基礎的前景將產(chan) 生直接而重大的影響。今年以來，受新冠疫情影響，實體(ti) 經濟杠杆率迅速上升，同時各地方債(zhai) 務負擔加重，城鄉(xiang) 新基礎設施建設和經濟社會(hui) 發展的資金呈現較為(wei) 緊張的局麵。而以中美貿易摩擦發端的國際格局的新變化，亦讓宏觀經濟的外部環境發生變化，我國的宏觀經濟政策的國際協調麵臨(lin) 著更多的挑戰。現代財稅體(ti) 製的建設，通過更加穩健集約的預算支持、公平賦能的稅收製度和均衡有效的政府間財政關(guan) 係，能夠有效培育和推動新興(xing) 經濟業(ye) 態的新增長，並妥善解決(jue) 政府運行和地方發展的財政資金問題。

　　二是係統性需要。堅持係統觀念和係統性思維，是《建議》中提出的在新的曆史時期實現高質量發展的重要指導原則。建立現代財稅體(ti) 製，就是要更好地發揮財政稅收製度在資源配置、財力保障和宏觀調控等方麵的基礎性作用和係統性動能。

　　持續深化體(ti) 製改革，必須堅持一張藍圖繪到底，按照係統集成、協同高效的要求，既鞏固已取得的製度建設成果，又在此基礎上進一步深化和拓展，全麵推動建立現代財稅體(ti) 製。與(yu) 此同時，建立現代財稅體(ti) 製，還需要將財稅體(ti) 製改革放在整個(ge) 國際國內(nei) “雙循環”的新發展格局中來，一方麵繼續加強推動財稅製度在小微企業(ye) 發展、科技創新、市場公平、保障民生、生態建設等方麵的支持作用，另一方麵持續強化涉外財稅製度在推動中國企業(ye) 參與(yu) “一帶一路”建設以及提升在當前嚴(yan) 峻國際形勢應對能力的實際效能。

　　三是協同性需要。從(cong) 政策供給的協同性來看，財政政策、金融政策、產(chan) 業(ye) 政策和就業(ye) 政策等關(guan) 係密切，在宏觀經濟調控中，宏觀經濟目標的實現有賴於(yu) 財政政策和貨幣政策的協調配合，更取決(jue) 於(yu) 產(chan) 業(ye) 政策、就業(ye) 政策的深度協同。

　　近些年來，政府債(zhai) 務風險又可能延伸出金融風險、社會(hui) 治理風險，現代財稅體(ti) 製的建設亦是防範係統性風險發生的需求所在。另一方麵，財稅政策對於(yu) 經濟社會(hui) 高質量發展和國家治理效能提升的協同性亦有重要的支撐和保障作用。建立現代財稅體(ti) 製不僅(jin) 僅(jin) 隻是涉及到經濟體(ti) 製改革層麵本身，而且對於(yu) 國家的民主法治建設亦能起到重要的促導和推進作用。無論是陽光預算的推行、稅收法定的落實，還是事權、支出責任與(yu) 力相適應的政府間財政關(guan) 係，都是在經濟體(ti) 製和政治體(ti) 製等多個(ge) 改革維度協同發力，發揮協同治理的最優(you) 效能。

　　二、新引擎與(yu) 新動能;怎樣建立現代財稅體(ti) 製?

　　在新的曆史時期，建立現代財稅體(ti) 製是推動更高水平發展和更高水平開放的必然要求，是加快推進國家治理體(ti) 係和治理能力現代化的重要抓手，是“十四五”期間和未來更長一段時間經濟社會(hui) 全麵發展的新引擎和新功能。

　　那麽(me) ，又該如何建立這樣一個(ge) 現代財稅體(ti) 製呢?這需要從(cong) 現代財稅體(ti) 製的基本特征和構成要素兩(liang) 個(ge) 方麵來分析。從(cong) 基本特征上講，現代財稅製度具有統一完整、權責對等、高效公平、公開透明等通用屬性，而且經由法治規範的製度來指導和保障其運行。從(cong) 構成要素上講，現代財稅製度需要從(cong) 預算製度、稅收製度、政府間財政關(guan) 係等方麵來係統建構，並且在政府債(zhai) 務管理體(ti) 製上作重點創新。進一步而言，在具體(ti) 推動建立現代財稅製度層麵，需要做到三個(ge) 基礎性的麵向。

　　一是麵向創新。十八大以來，中央更加高度堅持創新在現代化建設中的核心地位。整個(ge) 現代財稅體(ti) 製的建立過程，也就是財稅製度能夠真正發揮激勵創新、指導創新和保障創新的基礎性功能。

　　首先，預算製度改革要麵向創新。這一方麵是指財政預算資金的投入要更多關(guan) 注市場創新、科技創新等領域，另一方麵也指預算製度本身的創新，比如推進預算的績效管理和中長期預算機製等。

　　其次，稅收製度改革要麵向市場主體(ti) 創新活力的激發。我國目前已經出台並實施了一係列促進科技創新的財稅政策，比如企業(ye) 研發支出加計扣除等，但在新時期需要強調更加精準、更加妥適和更加靈活的創新型財稅製度。

　　再次，均衡有效的政府間財政關(guan) 係需要體(ti) 製機製創新。地方稅製度的設計和地方債(zhai) 的化解，需要在事權財權匹配性和相關(guan) 財政立法方麵作出更多的新規定。

　　二是麵向市場。構建高水平的社會(hui) 主義(yi) 市場經濟體(ti) 製是新時期建立現代化經濟體(ti) 係的必然要求。現代財稅體(ti) 製的建立，在現代化的市場經濟和競爭(zheng) 環境中，市場主體(ti) 需要承擔更加積極主動的創新責任，亦需要更加科學合理的市場運行成本，更加高效運轉的市場監管體(ti) 製機製。

　　在深化財稅體(ti) 製改革的進程中，簡明的財稅製度、合理的稅費負擔以及高度市場化的行政體(ti) 係和政府服務，是供給側(ce) 結構性改革所致力實現的目標。麵向市場化的現代財稅製度可以科學規範政府與(yu) 市場、社會(hui) 的關(guan) 係，更好地發揮各方麵積極性，將現代財稅製度優(you) 勢充分轉化為(wei) 現代國家的綜合治理效能。需要特別指出的是，政府預算管理不能單純以實現年度財政收支平衡為(wei) 目標，而要以維護經濟社會(hui) 穩定和市場預期穩定為(wei) 主要目標，發揮好財政對於(yu) 經濟周期的逆向對衝(chong) 作用，推動有效市場和有為(wei) 政府更好地結合。

　　三是麵向法治。在新的曆史時期，財稅體(ti) 製改革是麵向法治化的改革。無論是政府營商環境的改善與(yu) 優(you) 化，還是包括財稅體(ti) 製改革在內(nei) 的全麵深化改革，都是依法治國戰略深入推進的動態進程。

　　在現代財稅體(ti) 製建設過程中，對政府公權力的有效約束一直居於(yu) 較為(wei) 中心的位置。無論是政府預算的全口徑要求，還是陽光預算背景下的績效管理，都特別強調預算的民主與(yu) 法治，強調預算製度改革需要“以人民為(wei) 中心”，持續推動“人大實質有效監督”和“預算程序的剛性化”。在落實稅收法定原則的當下，稅收政策的確定性為(wei) 市場主體(ti) 進行有效市場預測和規劃提供了穩定基礎，稅收法治開始成為(wei) 評價(jia) 法治政府的重要構成。在地方政府招商引資和地方債(zhai) 務管理中，法律規範也應該成為(wei) 政府是否承擔責任的唯一適用標準。

　　三、新活力與(yu) 新格局：現代財稅體(ti) 製促進高質量發展

　　黨(dang) 的十八大特別是十八屆三中全會(hui) 召開以來，我國的國家治理體(ti) 係和治理能力現代化水平持續提高，國家治理體(ti) 係中的“四梁八柱”已經基本建立，國家治理效能也在新的曆史時期接受了充分的實踐檢驗。

　　在“十四五”期間和麵向2035的未來一段時間，我國的財稅體(ti) 製改革將按照係統集成、協同高效的要求，既鞏固已取得的製度建設成果，並以此為(wei) 前提和基礎，加快推動建立現代財稅體(ti) 製的步伐。建立現代財稅體(ti) 製，需要全麵提升預算配置財政資源的科學性、規範性和有效性，更好推進中央和地方各級政府分工協作、有序運轉、有效履職，增強稅製促進高質量發展、社會(hui) 公平和市場統一的作用，以期推動實現更高質量、更有效率、更加公平、更可持續、更為(wei) 安全的發展。

　　一是更加法治規範的預算管理體(ti) 製。

　　首先，要強化對預算編製的宏觀指導，加強財政資源統籌。要確立政府收入即財政收入的概念，協調好“四本賬“之間的關(guan) 係，審慎使用未來的財政資源空間，防止財政能力透支。

　　其次，要推進財政支出標準化，更好發揮標準在預算管理中的基礎性作用。合理確定支出的定額標準，建立定額標準動態調整機製，並將標準運用於(yu) 預算評審和評價(jia) 過程中。

　　再次，強化預算約束和績效管理，不斷提升財政資源配置效率和資金使用效益。將全部政府收支納入預算管理，並有效提升績效評價(jia) 的層次，從(cong) 現在的項目評價(jia) 為(wei) 主擴展到對政策、部門進行評價(jia) ，從(cong) 源頭上提升科學決(jue) 策的水平。

　　最後，加強中期財政規劃管理，增強國家重大戰略任務財力保障。從(cong) 中長期來看，國內(nei) 外環境更加複雜，經濟社會(hui) 發展的任務更加繁重，財政需要更加積極有為(wei) 。要通過實施中期預算框架，提高資金與(yu) 項目的適配程度，促進財政與(yu) 經濟的統籌協調。

　　二是更加均衡協調的政府間財政關(guan) 係。

　　在新的曆史時期，中央與(yu) 地方財政關(guan) 係仍將圍繞“權責清晰、財力協調、區域均衡”的基本主軸進行持續完善。需要特別指出的是，更加均衡協調的政府間財政關(guan) 係，要建立在“有利於(yu) 發揮中央和地方兩(liang) 個(ge) 積極性”的基礎上。“十四五”期間，需要著力在基礎性製度上抓好三個(ge) 方麵的工作。

　　其一是明確中央和地方政府事權與(yu) 支出責任。既要厘清政府與(yu) 市場之間的邊界，讓市場在資源配置中發揮決(jue) 定性作用，清晰界定好政府的事權範圍;又要將政府的事權在中央和地方之間合理分配。

　　其二是健全省以下財政體(ti) 製。推進省以下財政事權和支出責任劃分改革並完善財政轉移製度，保證基層穩定的財政收入來源。

　　其三是增強基層公共服務保障能力。要以各區域之間的基本公共服務均等化為(wei) 目標，合理確定基本公共服務保障標準。此外，要完善中央對地方的轉移支付辦法，將中央轉移支付的效果落實在區域提升基層公共服務保障能力水平上。

　　三是更加公平高效的稅收製度體(ti) 係。

　　現代稅收製度是現代財稅製度的重要構成，亦是現代財稅製度存在的技術基礎。

　　首先是抓緊健全地方稅體(ti) 係，培育地方稅源。既要考慮消費稅、資源稅、環保稅、土地增值稅等地方稅的主體(ti) 稅種設置，又要建立諸多地方稅稅種構成的地方稅體(ti) 係能滿足地方治理的要求。

　　其次是健全直接稅體(ti) 係，逐步提高直接稅比重。適當調低企業(ye) 稅收來源占比，持續完善個(ge) 稅製度並提高其收入規模，穩步推進房地產(chan) 稅立法，繼續深化增值稅改革，簡並降低稅率和增加抵扣以減少稅基。

　　再次是進一步規範稅收優(you) 惠。可以考慮建立稅式支出製度，將稅收優(you) 惠政策的財政減收效果顯性化，引入成本收益評估，提升政策的質量和效益，同時漸進式地減少優(you) 惠政策數量。

　　最後是深化稅收征管製度改革。堅持依法治稅理念，推動《稅收征收管理法》修訂工作，補全自然人稅收征管的相關(guan) 規則，並有效提高數字經濟時代的稅收征管效能。

　　四是更加穩健永續的政府舉(ju) 債(zhai) 機製。

　　政府舉(ju) 債(zhai) 是現代財稅製度框架下的特殊財政收入形式。在新的曆史時期，需要進一步健全政府債(zhai) 務管理製度，完善規範、安全、高效的政府舉(ju) 債(zhai) 融資機製。

　　首先是加快完善政府債(zhai) 務管理體(ti) 製機製。在合理確定政府債(zhai) 務規模基礎上，依法構建管理規範、責任清晰、公開透明、風險可控的地方政府舉(ju) 債(zhai) 融資機製，並有效建立從(cong) 發行、使用到付息、償(chang) 還的考核問責機製。

　　其次是依法防範化解地方政府隱性債(zhai) 務風險。健全市場化、法治化的債(zhai) 務違約處置機製，堅決(jue) 防止風險累積形成係統性風險。

　　再次是持續完善政府債(zhai) 券發行管理機製。在優(you) 化國債(zhai) 和地方債(zhai) 券品種結構和期限結構基礎上，健全及時反映市場供求關(guan) 係的國債(zhai) 收益率曲線，更好發揮國債(zhai) 利率的市場定價(jia) 基準作用。與(yu) 此同時，建立健全政府債(zhai) 務信息公開機製，促進形成市場化、法治化融資自律約束機製。