完善“十四五”時期文化經濟政策 促進文化要素市場化配置
發稿時間：2020-11-30 15:02:19 來源：《行政管理改革》 作者：閆爍 祁述裕
完善文化經濟政策是謀劃“十四五”時期文化產(chan) 業(ye) 發展的重點內(nei) 容之一。“十三五”時期我國文化產(chan) 業(ye) 有了長足的發展，文化產(chan) 業(ye) 占GDP的比重持續提升，文化市場不斷完善，文化業(ye) 態日趨豐(feng) 富，但仍然存在著文化要素配置結構不合理、要素流動不暢等突出問題。“十四五”時期實現文化產(chan) 業(ye) 高質量發展，要以完善文化經濟政策為(wei) 抓手，推進文化要素市場化配置，為(wei) 健全現代文化產(chan) 業(ye) 體(ti) 係和市場體(ti) 係提供支撐。
一、我國文化經濟政策的發展脈絡
改革開放以來，我國的文化經濟政策在推動由計劃配置文化要素資源向市場配置文化要素資源轉型過程中，發揮著至關(guan) 重要的作用。
(一)文化經濟政策及其主要內(nei) 容
“文化經濟政策”一詞於(yu) 1991年首次出現在《文化部關(guan) 於(yu) 文化事業(ye) 若幹經濟政策意見的報告》中。作為(wei) 黨(dang) 和國家在一定時間內(nei) 為(wei) 實現經濟和社會(hui) 發展目標而製定的總的經濟政策在文化領域的具體(ti) 體(ti) 現，文化經濟政策屬於(yu) 中國特色社會(hui) 主義(yi) 文化政策體(ti) 係的範疇。具體(ti) 而言，文化經濟政策是指按照市場規律和文化生產(chan) 規律、運用經濟手段配置要素資源，旨在科學引導和調節文化經濟活動的相關(guan) 政策法規。
在我國，文化經濟政策與(yu) 財政金融政策、文化管理創新和國有文化企業(ye) 改革密切相關(guan) 。財政金融政策是文化經濟政策的核心內(nei) 容，政府相關(guan) 部門借助財政、稅收、金融等手段，對文化產(chan) 業(ye) 進行宏觀調控，優(you) 化文化要素配置。文化管理創新深刻影響著文化經濟政策的製定及實施，主要包括市場準入、特許經營、產(chan) 權製度以及市場管理等，關(guan) 係到文化市場的公平競爭(zheng) 秩序維護、要素自由流動及要素配置效率的高低。國有文化企業(ye) 改革是文化經濟政策的重要領域，是破除計劃經濟體(ti) 製路徑依賴的必然選擇，也是探索社會(hui) 主義(yi) 市場經濟的必由之路。
(二)我國文化經濟政策的階段性特征
改革開放以來，我國文化經濟政策的演變大致可分為(wei) 兩(liang) 個(ge) 階段，即支持文化事業(ye) 發展的階段和支持文化產(chan) 業(ye) 發展的階段。
1.支持文化事業(ye) 發展的階段
改革開放初期，我國文化經濟政策的基本特點是行政配置文化要素資源。文化事業(ye) 是文化生產(chan) 的基本載體(ti) ，承擔著為(wei) 社會(hui) 提供精神文化產(chan) 品、滿足人民群眾(zhong) 文化需求的主要職責。與(yu) 之相適應，這時期文化經濟政策的主要內(nei) 容是支持文化事業(ye) 發展。
這一階段的文化經濟政策，一方麵是通過發揮財稅政策的杠杆作用，為(wei) 文化事業(ye) 注入發展資金，主要包括政府補助和稅收優(you) 惠兩(liang) 種方式。政府補助是通過財政無償(chang) 轉移支付直接增加文化事業(ye) 單位的收入。稅收優(you) 惠則是政府通過稅收政策給特定的課稅對象的激勵手段和照顧措施，比如這時期頒布的《國家稅務總局關(guan) 於(yu) 對電影發行單位的發行收入不征收營業(ye) 稅的通知》等;另一方麵，通過推進文化事業(ye) 單位體(ti) 製機製改革，使其能夠適應改革開放的要求。比如，1978年，《人民日報》等8家媒體(ti) 聯合向財政部打報告，要求試行“事業(ye) 單位、企業(ye) 化管理”，得到財政部的批準，由此拉開了文化事業(ye) 單位改革的序幕。1987年2月，為(wei) 了彌補文化事業(ye) 建設資金來源不足，文化部、財政部、國家工商局出台《文化事業(ye) 單位開展有償(chang) 服務和經營活動的暫行辦法》，承認文化事業(ye) 單位開展有償(chang) 服務和經營活動的合法性，但規定有償(chang) 服務所獲得的資金仍需用於(yu) 事業(ye) 發展。這一做法發揮了市場機製的作用，緩解了財政壓力。上述政策成為(wei) 改革開放以後文化經濟政策的重要起點。
隨著建立社會(hui) 主義(yi) 市場經濟體(ti) 製目標的提出，構建適應市場經濟體(ti) 製要求的文化經濟政策體(ti) 係變得愈發迫切和重要。1996年，國務院發布了《關(guan) 於(yu) 進一步完善文化經濟政策的若幹規定》(以下簡稱《若幹規定》)，第一次對文化經濟政策進行了係統論述。《若幹規定》強調，“在加大各級財政對文化事業(ye) 投入力度的同時，拓寬文化事業(ye) 資金投入渠道，逐步形成適應社會(hui) 主義(yi) 市場經濟要求的籌資機製和多渠道投入體(ti) 製”。同時，從(cong) 開征文化事業(ye) 建設費、鼓勵對文化事業(ye) 的捐贈、繼續實行財稅優(you) 惠政策、建立健全專(zhuan) 項資金製度四個(ge) 方麵，明確了完善文化經濟政策的具體(ti) 路徑。《若幹規定》的出台標誌著以財稅支持為(wei) 重點，促進文化事業(ye) 發展的文化經濟政策在逐步走向成熟和定型。2000年，國務院又出台了《關(guan) 於(yu) 支持文化事業(ye) 發展若幹經濟政策的通知》，通過加大財稅支持力度，推動文化事業(ye) 的發展。文件提出國有文化單位要“轉換經營機製，健全財務製度，加強資金管理”的思路，政策工具更為(wei) 全麵和靈活。
這一階段，文化經濟政策在將政府補助和稅收優(you) 惠作為(wei) 資源配置重要手段的同時，也引入了要素市場化配置機製，提高了要素配置效率，尤其是資本要素的配置效率，緩解了事業(ye) 發展資金短缺的問題，激發了文化事業(ye) 單位的活力。
這時期，營業(ye) 性舞會(hui) (廳)、台球廳、錄像廳、卡拉OK等眾(zhong) 多新的文化經濟形態不斷打破禁區進入文化市場，文化消費需求更為(wei) 多樣化。為(wei) 了適應經濟社會(hui) 發展和文化發展需要，國家政策設計中明確提出了“文化市場”和“文化產(chan) 業(ye) ”等概念，這意味著文化產(chan) 業(ye) 逐漸成為(wei) 我國文化經濟領域的發展重點。文化經濟政策開始調整為(wei) 重點支持文化產(chan) 業(ye) 發展。
2.支持文化產(chan) 業(ye) 發展的階段
世紀之交，我國文化產(chan) 業(ye) 發展麵臨(lin) 的內(nei) 部環境和外部環境都發生了深刻變化。一方麵社會(hui) 主義(yi) 市場經濟體(ti) 製的建立，為(wei) 生產(chan) 要素的合理流動創造了條件，國內(nei) 文化要素市場初步形成;另一方麵，隨著我國加入世貿組織，文化產(chan) 業(ye) 逐步融入國際文化市場，生產(chan) 要素的國際化配置成為(wei) 重要趨勢。
在此背景下，要素市場化配置成為(wei) 文化經濟政策的主要目標導向。要素市場化配置有助於(yu) 降低文化生產(chan) 的要素成本，提高全要素生產(chan) 率，促進文化產(chan) 業(ye) 提質增效和轉型升級。2009年，國務院發布的《文化產(chan) 業(ye) 振興(xing) 規劃》(以下簡稱《振興(xing) 規劃》)明確提出降低準入門檻、加大政府投入、落實稅收政策、加大金融支持、設立中國文化產(chan) 業(ye) 投資基金等五項政策措施，推動文化產(chan) 業(ye) 發展。為(wei) 了貫徹落實《振興(xing) 規劃》，2010年，中宣部、中國人民銀行等九部門聯合印發《關(guan) 於(yu) 金融支持文化產(chan) 業(ye) 振興(xing) 和發展繁榮的指導意見》(以下簡稱《指導意見》)，從(cong) 銀行信貸、金融服務、直接融資、保險市場等六個(ge) 方麵係統提出了金融支持文化產(chan) 業(ye) 發展的措施，推動資本要素在文化產(chan) 業(ye) 領域的市場化配置。《指導意見》是我國首次圍繞單一文化要素市場化配置出台的正式文件，也是文化經濟政策的重心從(cong) 文化事業(ye) 轉向文化產(chan) 業(ye) 的標誌。2014年，文化部、中國人民銀行、財政部出台了《關(guan) 於(yu) 深入推進文化金融合作的意見》，強調從(cong) 創新文化金融體(ti) 製機製、創新符合文化產(chan) 業(ye) 發展需求特點的金融產(chan) 品與(yu) 服務等方麵推動文化金融發展。
這一階段文化經濟政策的另一個(ge) 鮮明特點，是推動特色文化資源要素的市場化配置。2014年，文化部、財政部發布《關(guan) 於(yu) 推動特色文化產(chan) 業(ye) 發展的指導意見》和《藏羌彝文化產(chan) 業(ye) 走廊總體(ti) 規劃》，以財稅金融扶持、人才支撐、重點項目支持等為(wei) 抓手，解決(jue) 特色文化資源市場化開發不足、產(chan) 業(ye) 基礎薄弱等問題，運用市場機製實現特色文化資源的有效保護和傳(chuan) 承。
二、要素資源市場化配置對文化經濟政策提出新要求
文化生產(chan) 要素(以下簡稱“文化要素”)指進行文化生產(chan) 經營活動時所必需的各類社會(hui) 資源及環境條件。隨著科學技術的突飛猛進以及知識經濟的興(xing) 起，除了傳(chuan) 統的土地、資本和勞動力三要素，知識產(chan) 權、技術、數據和特色文化資源正在成為(wei) 文化產(chan) 業(ye) 發展過程中不可或缺的生產(chan) 要素。約瑟夫·熊彼特把“創新”定義(yi) 為(wei) “生產(chan) 要素的重新組合”。因此，各類生產(chan) 要素自由流動和優(you) 化組合，是以文化創新為(wei) 核心的文化產(chan) 業(ye) 實現高質量發展的必要條件。
“十三五”時期，我國文化經濟政策十分重視要素資源配置問題。2017年，中共中央辦公廳和國務院辦公廳印發的《國家“十三五”時期文化發展改革規劃綱要》中明確提出“健全文化要素市場”。2020年，中共中央國務院印發的《關(guan) 於(yu) 構建更加完善的要素市場化配置體(ti) 製機製的意見》全麵論述了要素市場化配置的思路。謀劃“十四五”時期文化產(chan) 業(ye) 發展，推進文化要素市場化配置尤為(wei) 重要和緊迫。
(一)文化經濟政策助推“十三五”時期文化產(chan) 業(ye) 轉型升級
“十三五”時期，我國文化經濟總量明顯增加，文化產(chan) 業(ye) 增加值占GDP比重由2015年的3.97%提高到2018年的4.3%，預計2020年將達到4.74%。與(yu) 此同時，技術變革帶來的文化產(chan) 業(ye) 數字化轉型不斷加快。動漫遊戲、網絡視聽、視頻直播等基於(yu) 互聯網和移動互聯網的新興(xing) 文化業(ye) 態成為(wei) 文化產(chan) 業(ye) 發展的新動能和新增長點。
我國改革開放40多年的成功經驗證明，市場配置資源是最有效率的。因此，通過完善文化經濟政策來推進文化要素的市場化配置，有利於(yu) 要素自主有序流動，提高要素配置效率，從(cong) 而激發文化創新創造活力，實現文化產(chan) 業(ye) 高質量發展。
“十三五”時期，作為(wei) 利用經濟杠杆管理文化的手段，政府通過出台文化經濟政策不斷破除體(ti) 製機製的藩籬，引導生產(chan) 要素進行合理配置。主要體(ti) 現在以下幾個(ge) 方麵：
一是文化產(chan) 業(ye) 投資基金數量不斷增加，政府引導效果顯著。2015年，財政部發布《關(guan) 於(yu) 印發<政府投資基金暫行管理辦法>的通知》，提出逐步引入市場化運作模式，通過參股基金等方式，提高資源配置效率。在政府性投資基金的引導下，大量社會(hui) 資本流入文化產(chan) 業(ye) 領域，文化產(chan) 業(ye) 投資基金數量、規模逐步提升。據統計，2010年-2019年，我國發起設立文化產(chan) 業(ye) 投資基金共486支，其中348支總募資規模共計17397.58億(yi) 元。從(cong) 覆蓋範圍來看，全國各省、自治區、直轄市都設立了文化產(chan) 業(ye) 投資基金，其中北京市發起設立基金88支，募集資金規模為(wei) 3989.90億(yi) 元，居全國首位。廣東(dong) 省僅(jin) 次於(yu) 北京，發起設立60支基金，募資規模為(wei) 2648.96億(yi) 元。從(cong) 出資層麵來看，政府性文化產(chan) 業(ye) 投資基金具有更好的資本撬動作用。2010年-2019年9月，有政府參與(yu) 的基金共176支，占募集資金總額的40.55%。平均每支基金募集資金62.43億(yi) 元，遠高於(yu) 文化產(chan) 業(ye) 投資基金平均募集規模49.99億(yi) 元。[1]文化產(chan) 業(ye) 投資基金的設立為(wei) 文化產(chan) 業(ye) 提供了資金保障，同時市場機製的引入提高了資金使用效率。
二是減稅降費紅利釋放，要素生產(chan) 率不斷提高。對文化企業(ye) 實行稅收減免和稅收優(you) 惠政策，增加了企業(ye) 的實際收入。2016年-2019年，我國減稅降費取得顯著成效，共減免企業(ye) 稅收超過7萬(wan) 億(yi) 元。據2018年全國稅務工作會(hui) 議公布的數據，僅(jin) 2017年支持“大眾(zhong) 創業(ye) 、萬(wan) 眾(zhong) 創新”的稅收優(you) 惠政策就為(wei) 企業(ye) 減稅超5000億(yi) 元，有效緩解了小微企業(ye) 的稅收負擔。除了普惠性的稅收政策外，針對文化企業(ye) 的減稅降費措施也產(chan) 生了很好的效果。比如，從(cong) 1997年開始，我國針對廣告業(ye) 和娛樂(le) 業(ye) 實行按照銷售額的3%征收文化事業(ye) 建設費的政策。而2019年7月1號開始，文化事業(ye) 建設費將由原來的3%減少到1.5%。根據筆者在新浪的調研，這對新浪這家公司來講每年要節省數千萬(wan) 元的開支。
三是投融資政策不斷豐(feng) 富，融資渠道進一步拓寬。為(wei) 持續推動文化體(ti) 製改革，國務院辦公廳於(yu) 2018年發布《關(guan) 於(yu) 印發文化體(ti) 製改革中經營性文化事業(ye) 單位轉製為(wei) 企業(ye) 和進一步支持文化企業(ye) 發展兩(liang) 個(ge) 規定的通知》，對通過投融資體(ti) 係支持國有文化企業(ye) 發展作了詳細的規定。此外，“十三五”期間，各級地方政府也積極探索金融政策支持文化產(chan) 業(ye) 發展，鼓勵文化企業(ye) 利用資本市場上市、重組和兼並。比如北京市出台《關(guan) 於(yu) 促進首都文化金融發展的意見》，陝西省出台《關(guan) 於(yu) 金融支持陝西文化產(chan) 業(ye) 進一步加快發展的指導意見》等。在一係列金融政策的推動下，文化信貸市場有了較為(wei) 可觀的增長。根據2018年中國銀行業(ye) 協會(hui) 發布的《銀行業(ye) 支持文化產(chan) 業(ye) 發展報告(2018)》，文化產(chan) 業(ye) 貸款餘(yu) 額從(cong) 2011年的不足千億(yi) 元，至2017年末已增長到7260.12億(yi) 元。文化企業(ye) 在資本市場上的表現也較為(wei) 活躍。據統計，2016年-2019年，我國新增文化及相關(guan) 產(chan) 業(ye) 上市公司44家，占全部上市公司數的4.5% 。② 截至2019年，共有200多家文化及相關(guan) 產(chan) 業(ye) 企業(ye) 在深交所和上交所的主板、創業(ye) 板上市，在新三板掛牌的文化及相關(guan) 產(chan) 業(ye) 企業(ye) 數量約占掛牌企業(ye) 總數量的13%。資本市場已成為(wei) 市場主體(ti) 的重要資金來源，有效緩解了文化企業(ye) 融資難的問題。
四是文化市場開放進一步擴大，要素國際化配置凸顯。建立和完善現代文化產(chan) 業(ye) 體(ti) 係和市場體(ti) 係，與(yu) 文化市場的對外開放密不可分。以北京為(wei) 例，2017年印發的《關(guan) 於(yu) 在北京市暫時調整有關(guan) 行政審批和準入特別管理措施的決(jue) 定》，進一步擴大了外資準入範圍。文件規定，在文化娛樂(le) 業(ye) 聚集的特定區域，允許外商投資設立娛樂(le) 場所和演出場所經營單位，並取消了投資比例限製。
(二)文化要素市場化配置存在的問題和挑戰
“十三五”時期，盡管我國文化要素市場化配置取得了長足的進步，但仍然存在著文化要素市場化配置效率不高、要素配置結構失衡、要素價(jia) 格扭曲等問題，製約著要素市場化配置的水平。
1.文化要素配置結構失衡導致資源錯配
要素資源配置結構失衡問題凸顯，引發資源錯配問題。主要表現在兩(liang) 個(ge) 方麵：
一是企業(ye) 間要素資源配置結構的失衡。目前，文化產(chan) 業(ye) 內(nei) 部的要素資源配置仍存在“所有製歧視”和“規模歧視”現象，即各類要素更傾(qing) 向於(yu) 流向風險較低、投資回報相對穩定的國有文化企業(ye) 和頭部企業(ye) ，而一些中小文化企業(ye) 盡管經營狀況良好，仍難以獲得所需的文化要素。二是區域間要素資源配置結構的失衡。一方麵，資本、人才等關(guan) 鍵要素越來越多的向東(dong) 部發達地區集聚，造成區域文化市場競爭(zheng) 力逐步拉大。另一方麵，城鄉(xiang) 間要素資源配置嚴(yan) 重失衡。各類文化要素不斷湧入城市，使得部分農(nong) 村地區文化生態呈惡化趨勢。
2.要素價(jia) 格扭曲導致供需不匹配
由於(yu) 行政幹預、市場壟斷、價(jia) 格形成機製不健全等原因，文化要素價(jia) 格扭曲問題突出。價(jia) 格扭曲是指價(jia) 格本身無法真實有效地反映市場供求狀況和使用成本，不能體(ti) 現出要素真正的價(jia) 值。這就使得文化要素的供給與(yu) 需求無法有效銜接，從(cong) 而導致要素資源配置效率低下。
造成文化要素價(jia) 格扭曲的主要原因，一是行政幹預和政府定價(jia) 等帶來的要素價(jia) 格扭曲。政府過多地參與(yu) 要素配置，幹擾了要素的市場化配置，抬高了文化企業(ye) 的運營成本。二是文化市場存在壟斷行為(wei) 。在市場競爭(zheng) 中，頭部文化企業(ye) 壟斷要素資源的現象十分突出，要素資源的定價(jia) 權掌握在壟斷方的手中，損害了要素所有人的權益，增加了中小文化企業(ye) 的負擔。三是要素價(jia) 格形成機製不健全。目前，知識產(chan) 權、技術、數據等文化產(chan) 業(ye) 的核心要素，尚未建立市場化的價(jia) 格形成機製，基本上是以“協商定價(jia) ”為(wei) 主要形式，缺少統一的市場評價(jia) 標準，無法準確反映要素的實際價(jia) 值。相關(guan) 產(chan) 權製度的不完善也容易造成要素交易信息不對稱等問題，進而導致要素價(jia) 格的扭曲。
3.要素壁壘造成要素流動不暢
文化生產(chan) 要素流動不暢，有需求的企業(ye) 得不到足夠的要素資源，大大降低了企業(ye) 的創新創造活力。一是部分領域存在市場準入壁壘。文化產(chan) 業(ye) 領域仍然麵臨(lin) 著市場準入限製帶來的行政壟斷等問題，致使要素配置效率低下，資本、知識產(chan) 權、數據等要素市場發育不健全。二是政策性依賴造成要素難以自由流動。當前，文化產(chan) 業(ye) 正在成為(wei) 各地經濟轉型的重要抓手，許多地方政府紛紛出台補貼政策或者建立投資基金來推動文化產(chan) 業(ye) 發展。然而，出於(yu) 對政績的追求，這些行為(wei) 往往具有短期化的特征，影響了生產(chan) 要素的正常流動，使得生產(chan) 要素流向低效率的文化企業(ye) ，造成要素資源的浪費。
綜上所述，“十四五”時期，如何選擇恰當的政策工具，對各類生產(chan) 要素進行更有效率的分配，將在很大程度上影響文化產(chan) 業(ye) 的發展。
三、“十四五”時期完善文化經濟政策的主要思路
“十四五”時期，建議在以下三個(ge) 方麵進一步完善文化經濟政策。
(一)完善財政金融支持文化產(chan) 業(ye) 高質量發展的政策
1.減少行政性資金配置，發揮市場配置資本要素的作用
文化產(chan) 業(ye) 專(zhuan) 項資金自2008年設立以來，對文化產(chan) 業(ye) 的發展起到重要推動作用。但這種行政性資金配置方式也存在著權力尋租、套利行為(wei) 以及不公平競爭(zheng) 等諸多問題。鑒於(yu) 此，自2016年開始，文化產(chan) 業(ye) 發展專(zhuan) 項資金規模不斷縮減，資金額度從(cong) 2014年的50億(yi) 元減少到2018年的30.5億(yi) 元，項目範圍也不斷縮小。
“十四五”時期需要進一步優(you) 化財政政策，探索更加科學合理的財政投入方式。一是優(you) 化市場化的資金運作方式，促進資本要素的市場化配置。例如北京市文化創意產(chan) 業(ye) 專(zhuan) 項資金取消了所有項目補貼資金，實施“投貸獎”聯動體(ti) 係，有效地提升了資本要素配置效率。二是縮減部分行業(ye) 文化產(chan) 業(ye) 專(zhuan) 項資金的規模和範圍。如影視、網絡視聽等市場化程度較高，已經能夠在市場配置中獲得所需的生產(chan) 要素的行業(ye) 。三是全麵實施文化專(zhuan) 項資金績效管理，健全公開透明的監督機製。通過引入專(zhuan) 家評審機製、項目製管理等方式，實現財政資金使用的目標與(yu) 效率。
2.實施精細化的稅收政策，降低要素成本
對文化產(chan) 業(ye) 實施稅收優(you) 惠政策，有利於(yu) 提高企業(ye) 對要素的實際購買(mai) 能力，提高要素配置效率。一是加大減稅降費力度。當前我國文化產(chan) 業(ye) 領域內(nei) 稅負普遍過高，以企業(ye) 所得稅為(wei) 例，美國2017年的稅改將企業(ye) 所得稅稅率由35%的累進稅率調整為(wei) 21%的單一稅率，而我國企業(ye) 所得稅稅率為(wei) 25%。增值稅方麵，韓國對與(yu) 文化有關(guan) 的產(chan) 品及勞務免征增值稅，我國則對文化產(chan) 業(ye) 征收6%的增值稅率。應進一步加大稅收減免力度，減輕文化企業(ye) 稅收負擔。二是完善差別稅收政策，細化稅收標準。有關(guan) 學者關(guan) 於(yu) “營改增”對文化企業(ye) 影響的研究顯示，不同類型的文化企業(ye) 獲得的減稅效果存在明顯差異，其中製造型文化企業(ye) 減稅幅度較大, 而創意型與(yu) 資源型文化企業(ye) 減稅幅度較小。 “十四五”時期稅收政策可考慮根據文化產(chan) 品與(yu) 服務的性質分類製定具有針對性的稅收政策，鼓勵企業(ye) 的內(nei) 容原創和技術研發，加大對創意型與(yu) 技術型文化企業(ye) 的稅收優(you) 惠力度，對低層次的文化裝備製造、工藝品生產(chan) 等領域則可采用一般的稅率。三是調整增值稅退稅方式，擴大增值稅的抵扣範圍。目前，我國增值稅優(you) 惠采用“先征後退”的方式進行退稅操作，存在一定的滯後性。應逐步調整為(wei) “即征即退”的方式，簡化操作流程，加快文化企業(ye) 資金流轉。另外，由於(yu) 文化企業(ye) 的輕資產(chan) 特征，無形資產(chan) 尚未納入增值稅的進項稅抵扣範圍，合法的抵扣憑證獲取困難。需要適當放寬增值稅抵扣範圍，對特定行業(ye) 實行免征或稅收返還政策，降低“營改增”的負麵影響。四是逐步推進版權交易免稅政策，促進原創內(nei) 容生產(chan) 。我國版權交易尚處於(yu) 初期階段，存在版權定價(jia) 機製不健全、版權轉讓規則不清等問題。需要通過免稅政策來促進版權交易、版權評估、版權質押等活動，保障內(nei) 容生產(chan) 者的權益，激發文化創造創新活力。
3.優(you) 化文化金融政策，健全文化金融體(ti) 係
2018年的統計數據顯示，相比於(yu) 文化產(chan) 業(ye) 增加值占GDP比重的4.3%，文化金融市場規模在整個(ge) 金融市場中的比重僅(jin) 占1% ，暴露出文化金融發展不充分的問題。再加上防範金融風險的壓力以及新冠疫情的衝(chong) 擊，股權市場尤其是文化領域的投融資活動普遍低迷。綜合當前文化金融發展現狀以及市場環境變化，“十四五”時期，應繼續完善文化金融政策。一是推動文化金融機構專(zhuan) 營化。鼓勵中小銀行設立文化專(zhuan) 營支行，推動在文化保險、文化擔保等業(ye) 務範圍內(nei) 設立專(zhuan) 門機構，開展麵向文化企業(ye) 的專(zhuan) 業(ye) 化服務。以南京市為(wei) 例，政府鼓勵金融機構提供文化金融專(zhuan) 業(ye) 化服務，成立了全國第一家文化小額貸款公司——金陵文化科技小額貸款有限公司，2018年發放各類貸款3296筆，總額達11.45 億(yi) 元。疫情期間，由南京市文化集團籌辦的南京文化金融服務中心聯合南京10家文化銀行，為(wei) 文化企業(ye) 紓困，緩解了企業(ye) 資金匱乏的困境。二是鼓勵金融機構創新和豐(feng) 富文化金融產(chan) 品。通過十幾年的努力，文化金融產(chan) 品體(ti) 係已初具雛形，但其規模、種類仍然存在不足。應鼓勵銀行、信托和保險機構進一步豐(feng) 富文化金融產(chan) 品供給，一方麵完善文化企業(ye) 信貸機製，鼓勵金融機構根據文化企業(ye) 資金需求特征，設計多樣化的文化金融產(chan) 品，進一步探索無形資產(chan) 抵押、質押貸款等模式，開發文化消費信貸產(chan) 品。另一方麵，創新非信貸產(chan) 品，利用短期融資券、私募債(zhai) 券、中小企業(ye) 集合債(zhai) 權信托基金等形式開發適應文化產(chan) 業(ye) 特點的金融產(chan) 品。三是支持中小微文化企業(ye) 發展。中小文化企業(ye) 融資渠道相對單一，信用等級較低，難以通過傳(chuan) 統的融資方式滿足資金需求。因此，應逐步推進針對中小型文化企業(ye) 的專(zhuan) 項債(zhai) 券品種，同時引導企業(ye) 充分利用中小板、創業(ye) 板、新三板等多層次資本市場，鼓勵科創板對文化科技類企業(ye) 實施融資優(you) 惠政策，降低企業(ye) 融資成本。四是健全無形資產(chan) 評估、交易等配套機製。由於(yu) 無形資產(chan) 的價(jia) 值存在不確定性，加劇了文化企業(ye) 融資難的問題，因此對無形資產(chan) 評估和交易等機製提出了更高要求。中國資產(chan) 評估協會(hui) 曾於(yu) 2016年發布《文化企業(ye) 無形資產(chan) 評估指導意見》，對無形資產(chan) 評估的操作要求、評估方法等進行了相應的規範，但政策可操作性不強，並且對於(yu) 數據要素等新的無形資產(chan) 沒有明確的說明。這就需要結合文化產(chan) 業(ye) 新情況，進一步完善無形資產(chan) 評估方法以及交易規範，為(wei) 文化企業(ye) 融資創造良好的環境。五是推進文化企業(ye) 信用評價(jia) 體(ti) 係建設。針對文化企業(ye) 信用評價(jia) 規範和標準缺失的現狀，製定文化企業(ye) 信用評價(jia) 國家標準，通過信用評價(jia) 體(ti) 係解決(jue) 文化企業(ye) 融資難的問題。與(yu) 銀行等金融機構展開合作，建設文化企業(ye) 信用共享平台，健全失信黑名單製度，形成守信聯合激勵和失信聯合懲戒機製。對不同信用等級的主體(ti) 進行分類監管，比如放鬆A類企業(ye) (信用優(you) 秀)監管，並優(you) 先為(wei) 其提供信貸服務;而由於(yu) D類企業(ye) (信用極差)違法可能性高，就要增加檢查頻次，審慎評估借貸行為(wei) 。綜合運用文化企業(ye) 信用評價(jia) 體(ti) 係，有助於(yu) 解決(jue) 文化要素錯配帶來的效率損失和資源流向扭曲等問題，提高文化企業(ye) 全要素生產(chan) 率。
(二)深化文化管理創新
1.降低市場準入門檻，激發小微文化企業(ye) 活力
小微企業(ye) 占文化企業(ye) 總數的九成以上，是文化產(chan) 業(ye) 的生力軍(jun) 。目前還存在著一些不利於(yu) 小微文化企業(ye) 發展的政策障礙需要解決(jue) 。以互聯網教育為(wei) 例，北京中關(guan) 村互聯網教育創新中心是中國唯一的一家以互聯網教育為(wei) 主題的互聯網企業(ye) 園區，擁有眾(zhong) 多小微互聯網教育企業(ye) 。由於(yu) 職稱和注冊(ce) 資本要求等限製，小微互聯網教育企業(ye) 普遍麵臨(lin) 著難以獲得互聯網教育經營許可證的尷尬處境。“十四五”時期要解決(jue) 小微企業(ye) 麵臨(lin) 的這些發展困境，應該從(cong) 以下幾方麵入手：一是降低市場準入門檻，努力為(wei) 小微文化企業(ye) 的發展提供更好的環境和空間。二是健全文化市場負麵清單準入機製和退出製度。梳理文化領域禁止準入項目，實現“法無禁止即準入”，鼓勵文化企業(ye) 有序進入負麵清單之外的文化行業(ye) ，促進競爭(zheng) 性交易和市場價(jia) 格形成。三是培育專(zhuan) 業(ye) 服務機構。深化“放管服”改革，引導中介機構、社會(hui) 組織為(wei) 文化企業(ye) 尤其是小微文化企業(ye) ，提供技術支持、投融資輔導、知識產(chan) 權培訓、法律谘詢等服務。
2.放寬互聯網經營限製，激發網絡視聽文化企業(ye) 活力
“十三五”時期，我國網絡視聽企業(ye) 快速發展。今日頭條、抖音、快手、喜馬拉雅等一大批網絡平台企業(ye) 發展勢頭良好。但受製於(yu) 網絡視聽節目許可證牌照的限製，很多企業(ye) 為(wei) 無法獲得網絡視聽節目許可證牌照而困擾，多個(ge) 企業(ye) 共用網絡視聽節目許可證的現象普遍存在。
2019年，為(wei) 緩解網絡傳(chuan) 播視聽節目許可證牌照資源緊張問題，國家廣播電視總局把新浪、快手、梨視頻、喜馬拉雅、今日頭條和秒拍6家重點企業(ye) 納入監管範圍，使之享受與(yu) 持證機構同等待遇，此舉(ju) 受到網絡視聽企業(ye) 的普遍歡迎。“十四五”時期，應繼續適當放寬網絡視聽市場牌照限製，激發網絡視聽文化企業(ye) 活力 。
3.完善文化要素產(chan) 權製度
當前，文化要素尚未建立市場化的價(jia) 格形成機製，缺少統一的市場評價(jia) 標準。產(chan) 權製度的不完善容易造成要素交易的信息不對稱等問題，進而導致要素價(jia) 格的扭曲。“十四五”時期，應以完善產(chan) 權製度和搭建要素平台為(wei) 依托，建立由市場決(jue) 定的競爭(zheng) 性要素價(jia) 格機製，促進文化要素形成有效的市場交易和市場價(jia) 格。一是盡快確立文化要素產(chan) 權的界定規則。針對不同類別的文化要素資源，通過搭建文化要素交易平台、文化要素產(chan) 權第三方評估體(ti) 係等方式，發揮市場競爭(zheng) 、市場價(jia) 格、市場規則的功能，確立各產(chan) 權主體(ti) 之間的關(guan) 係。二是強化文化要素產(chan) 權保護製度。完善文化要素產(chan) 權保護的法律法規體(ti) 係，增強文化要素市場的執法力量，加大知識產(chan) 權保護力度，重視數據隱私保護和安全管理。三是完善文化要素產(chan) 權權益，產(chan) 權一般由所有權、經營權、使用權、收益權等組成，要明確不同的文化工作者在各個(ge) 文化生產(chan) 環節的產(chan) 權歸屬和相關(guan) 權益。此外，可探索建立文化大數據共享機製，通過各級政府麵向社會(hui) 提供數據公共服務，降低數據要素使用成本，加快文化產(chan) 業(ye) 數字化轉型。
(三)推進國有文化企業(ye) 改革
1.完善國有文化資產(chan) 出資人製度，推進政企分離
文化企業(ye) 國有文化資產(chan) 規模龐大，但要素配置效率低下，科技含量和產(chan) 業(ye) 附加值不高，盈利能力嚴(yan) 重不足的現象突出。根據《國有文化企業(ye) 改革發展報告(2019)》的數據顯示，截至2018年年底，國有文化企業(ye) 共計1.7萬(wan) 戶，其資產(chan) 總額達到5.3萬(wan) 億(yi) 元，所有者權益2.5萬(wan) 億(yi) 元，分別同比增長15.4%和11.7%。相比之下，全年實現營業(ye) 總收入1.5萬(wan) 億(yi) 元，利潤總額1491.1億(yi) 元，僅(jin) 同比增長0.1%和0.7%。 “十四五”時期實現國有文化企業(ye) 高質量發展，一是進一步完善和提升出資人製度。在保證意識形態安全的前提下，實現所有權與(yu) 經營權的分離，做好政企分離。二是繼續推進混合所有製改革。推動國有文化企業(ye) 的股份製改造，在國家許可範圍內(nei) 實現股權多元化，鼓勵國有文化資本與(yu) 非國有資本共同設立投資基金，參與(yu) 國有文化企業(ye) 改製重組。三是推動企業(ye) 經理人的聘任和選擇機製市場化。作為(wei) 管理者的企業(ye) 經理人應按照市場價(jia) 值進行選擇，使勞動力要素在國有文化企業(ye) 範圍內(nei) 自主有序流動。
2.構建市場主導的文化要素價(jia) 格形成機製，促進市場公平競爭(zheng)
市場化的文化要素價(jia) 格有助於(yu) 減少各類隱性補貼，消除國有文化企業(ye) 的不公平競爭(zheng) ，形成公平競爭(zheng) 的市場秩序。“十四五”時期，一是加強立法工作，細化《反壟斷法》在文化要素領域內(nei) 的配套細則，對所有市場主體(ti) 一視同仁。二是按照《關(guan) 於(yu) 進一步規範中央文化企業(ye) 國有資產(chan) 交易管理的通知》的規定，充分發揮市場配置資源作用，利用文化產(chan) 權交易所等機構，促進國有資產(chan) 合理流動。三是推動國有文化企業(ye) 薪酬機製改革，在部分企業(ye) 開展員工持股試點工作，推動勞動力要素價(jia) 格的市場化。
3.建立高效的現代企業(ye) 製度，提高國有文化企業(ye) 競爭(zheng) 力
市場化運作能力不足是國有文化企業(ye) 普遍存在的問題。“十四五”時期應繼續大力推動國有文化企業(ye) 建立“產(chan) 權清晰、權責明確、政企分開、管理科學”的現代企業(ye) 製度。一是完善法人治理結構。健全以董事會(hui) 、監事會(hui) 和經理層為(wei) 基本框架的企業(ye) 管理結構。二是完善績效考核機製。把國有資本收益與(yu) 市場化的薪酬製度相結合，激發企業(ye) 員工的積極性。明確市場化運作，依法平等使用各類生產(chan) 要素，使國有文化企業(ye) 成為(wei) 自主經營、自負盈虧(kui) 的獨立市場主體(ti) 。三是落實經營管理責任及追究製度。完善監事會(hui) 製度，強化內(nei) 部監督和社會(hui) 監督，建立長效約束機製，強化企業(ye) 經營投資責任追究。層層落實運營管理責任製，特別是運營安全和增值保值責任。
4.把握媒體(ti) 融合趨勢，促進國有媒體(ti) 企業(ye) 轉型升級
在技術變革的影響下，傳(chuan) 統媒體(ti) 受到互聯網和移動互聯網的強力衝(chong) 擊，以傳(chuan) 統媒體(ti) 為(wei) 主營業(ye) 務的企業(ye) 普遍陷入生存困境。因此，促進媒體(ti) 融合，推動主流媒體(ti) 轉型升級是國有媒體(ti) 企業(ye) 改革的重要舉(ju) 措。
“十四五”時期推動國有媒體(ti) 企業(ye) 轉型升級，一是在傳(chuan) 媒事業(ye) 和產(chan) 業(ye) 相區分的前提下，繼續對國有媒體(ti) 企業(ye) 實施市場化改造。充分發揮市場資源配置作用，完善以經濟手段和法律手段為(wei) 主，行政手段為(wei) 輔的傳(chuan) 媒市場管理製度。二是繼續推進國有經營性文化傳(chuan) 媒單位轉企改製，加快公司製、股份製改造。三是探索實行特殊管理股製度。對按規定轉製的重要國有傳(chuan) 媒企業(ye) ，在保持國有資本始終掌握最大決(jue) 策權和控製權，把握意識形態方向的基礎上，吸引社會(hui) 資本，實現股權結構多元化，提升企業(ye) 競爭(zheng) 力。
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