在曆經了四十多年的改革開放後，我國經濟社會(hui) 發展格局發生了根本性變化。未來的財政運行是這一變化繼續深化。原有的改革思路和發展模式將更加激烈地撞擊現行財政製度安排，最終促使財政赤字持續增加，極有可能出現如下幾個(ge) 因果鏈條。

　　基本公共服務支出增勢不減

　　目前我國雖為(wei) 全球第二大經濟體(ti) ，但人均GDP剛到1萬(wan) 美元，不僅(jin) 遠低於(yu) 發達經濟體(ti) ，而且低於(yu) 一些新興(xing) 經濟體(ti) 。同時，我國的基尼係數值又超過了發達經濟體(ti) 平均水平，人均基本公共服務保障支出更是低於(yu) 發達經濟體(ti) 乃至部分新興(xing) 經濟體(ti) 。因此，我國未來最艱巨的任務是如何優(you) 化公共福利體(ti) 係，然而要看到提高14億(yi) 人的基本公共服務水平是史無前例的難題。

　　具體(ti) 分析，財政支出勢必形成如下擴張點。

　　一是財政對社會(hui) 保險基金補助支出高速增長。本世紀初起我國進入老齡化社會(hui) ，目前60歲以上人口已達2.7億(yi) ，其中1.7億(yi) 為(wei) 65歲以上人口。未來五年老齡人口數將突破3億(yi) ，其後還將加速增長。我國屬於(yu) 養(yang) 老金替代率較高國家，且又建立了退休人員基礎養(yang) 老金逐年增長機製。這些因素對養(yang) 老保障構成了強勁支出增長壓力。近年來一般公共預算支出中養(yang) 老保障支出快速增長，2019年已突破1.8萬(wan) 億(yi) 元，年增加額近2000億(yi) 元。從(cong) 人口老齡化加速趨勢和養(yang) 老保障製度情況看，今後年度增加額應在2500億(yi) 元以上。特別是降低企業(ye) 養(yang) 老保險繳費率之後，養(yang) 老保障水平又不得降低，這實際上形成了新的收支缺口，要求加大一般公共預算對社會(hui) 保險預算的補助力度。

　　二是醫療衛生支出將高增長。保證14億(yi) 人享受基本醫療和公共衛生服務是有中國特色社會(hui) 主義(yi) 製度優(you) 越性的突出表現。這要求財政持續加大投入。2013-2018年醫療衛生與(yu) 計劃生育支出從(cong) 8279.9億(yi) 元增至15699.7億(yi) 元，增幅90%，分別超出教育44個(ge) 百分點、科技27個(ge) 百分點、交通運輸72個(ge) 百分點、社會(hui) 保障和就業(ye) 3個(ge) 百分點。未來人口老齡化加速、公共衛生體(ti) 係優(you) 化、醫療保障水平抬升和醫療保險繳費增速下調四大因素將迫使醫療衛生支出高速增長。近年來財政對城鄉(xiang) 居民基本醫療保險基金的補助跳躍式增長，已近5000億(yi) 元。今後增長強度不會(hui) 減弱，因為(wei) 在適齡人口數量增加的條件下保障水平還要提升。2020年新冠肺炎疫情席卷全球，對我國公共衛生體(ti) 係建設提出了更高要求。因此，未來一段時間內(nei) 公共衛生支出投入增長率將高於(yu) 近幾年8%的平均水平。

　　三是教育、節能環保、扶貧等支出仍將持續擴張。目前我國各類在校生2億(yi) 多(含學前教育)。從(cong) 上世紀90年代起教育支出進入高增長時期，近十年年均增速超過8%，占GDP比重已達4%。未來我國青少年人口數增速會(hui) 下調，但絕對數還會(hui) 增加。2億(yi) 多的在校生數短期內(nei) 不會(hui) 跌破。按占GDP比重4%推算，今後年度教育支出將在4萬(wan) 億(yi) 元以上。如果考慮到要加大學前教育和職業(ye) 教育投入因素，未來五年教育支出要突破4.5萬(wan) 億(yi) 元。同時，節能環保壓力和扶貧壓力不會(hui) 減弱。如按年均10%增速推算，兩(liang) 項支出合計未來五年將突破1.5萬(wan) 億(yi) 元。

　　上述幾項剛性必保支出之和未來五年將超過13萬(wan) 億(yi) 元。如果把城鄉(xiang) 社區事務、農(nong) 林水、公共安全、交通運輸中與(yu) 人的生存密切相關(guan) 部分考慮進來，必保支出將超過25萬(wan) 億(yi) 元，如果再把國防支出、經濟調控所需的投資支出、推動創新能力提升的科技支出等的增長率考慮進來，一般公共預算的支出需求基本盤將超過30萬(wan) 億(yi) 元。如果收入跟不上，必須靠發債(zhai) 融資彌補支出。

　　財政收入增長乏力

　　截至2020年8月，全國一般公共預算收入同比下降7.5%，其中全國稅收收入同比下降7.6%，非稅收入同比下降7%，稅收收入中的增值稅下降15.2%，企業(ye) 所得稅下降5.3%，國內(nei) 消費稅下降5.7%。就此趨勢看，全年稅收同比將下降5%-7%。從(cong) 國內(nei) 外經濟運行格局和稅收政策取向看，與(yu) 2019年相比，2021年稅收或仍將負增長。因此，稅收總額基本盤將回落到15萬(wan) 億(yi) 元左右。未來五年一般公共預算收入總額將呈低水平平穩運行勢態。

　　原因主要有三點：一是稅製改革把增值稅和個(ge) 人所得稅兩(liang) 個(ge) 主體(ti) 稅種的收入增長製度空間大大壓縮。二是經濟增長下行壓力漸強將抑製總體(ti) 稅源擴張，即便大宗商品價(jia) 格深度下調後回到平穩上漲軌道，也不會(hui) 大幅推高稅收增長率。因為(wei) 產(chan) 業(ye) 結構轉變持續推進已改變了中國的稅收行業(ye) 分布格局。三是政府行政事業(ye) 性收費改革極大地規範了非稅收入製度，相應瓦解了收費收入增長的製度基礎。近年來一般公共預算收入中的國有資本經營收入持續高增長，累計已達數萬(wan) 億(yi) 元。這實際上是國有企業(ye) 留利充頂當期收入，但這些留利有限，加之後續留利增長後勁漸弱。由此可見，今後非稅收入增長空間將大大收縮。

　　綜合看，一般公共預算收入未來將在16萬(wan) 億(yi) 元左右。把從(cong) 政府性基金預算和預算穩定調節基金和結轉結餘(yu) 調入收入考慮進來，一般公共預算收入總量將在18萬(wan) 億(yi) 元左右。

　　赤字自循環壓力

　　所謂赤字自循環是指發債(zhai) 彌補赤字後，債(zhai) 務還本付息列入財政支出引起的增支反過來又形成赤字增加。我國為(wei) 彌補赤字，發債(zhai) 產(chan) 生的利息列入一般公共預算支出。從(cong) 2009年起實行積極的財政政策至2020年已11年，此間財政赤字不斷增長債(zhai) 務規模相應急劇擴張。我國彌補赤字的政府債(zhai) 務十年內(nei) 品種占主導地位，還本付息壓力近年來漸強。因此，一般公共預算中支出債(zhai) 務付息比重不斷上升，增速遠超支出總額增速。2017年為(wei) 23.6%，2018年為(wei) 18%，分別超出當年支出總額增速16和10個(ge) 百分點。2019年中央財政債(zhai) 務付息支出占中央本級支出比重為(wei) 13%。2020年已升至15%，支出絕對額達5399.4億(yi) 元，在中央本級各項支出中排位第二。在付息支出規模擴張過程中，其他剛性支出又不能減少，隻能靠增加赤字來解決(jue) 問題，結果是債(zhai) 務規模和付息規模越來越大，形成赤字擴張自循環。

　　上述情況表明，未來我國赤字將呈長期化趨勢，如何管控赤字相應成為(wei) 必須認真研究的重大問題。管控赤字涉及認識和操作兩(liang) 大層麵的多方麵問題。在認識層麵有兩(liang) 個(ge) 問題需要討論解決(jue) 。

　　首先，如何看待赤字的性質。改革過程中我國學術界曾開展過赤字有害還是有益的討論。實踐中赤字常態化的客觀存在使人們(men) 不再擔心赤字會(hui) 發生多大破壞作用，特別是當前經濟下行壓力增強，增加赤字反周期更是成為(wei) 主流觀點。事實上從(cong) 赤字的形成過程看，赤字本質上就是政府收入籌措的有償(chang) 化，赤字越多，國家財政支出的債(zhai) 務化程度越高。可見，使用赤字解決(jue) 支出問題理應慎重，其關(guan) 鍵原因是有償(chang) 化籌措政府收入人為(wei) 加大了公共產(chan) 品供給成本，實際上是加大了當代人和後代人的負擔。所以，不要把赤字看作是“良藥”，赤字隻能說是困難時期的高成本解困手段。事實上，即便說赤字是良藥，是藥三分毒，最好不用藥。既然如此，采用赤字手段時，就要權衡利弊和承受力時間分布，尋求成本收益最大化之策。

　　其次，不要誇大赤字的作用。凱恩斯主義(yi) 強調可運用赤字手段刺激經濟。這一觀點確實豐(feng) 富了宏觀經濟學，但對經濟理論和決(jue) 策理念的影響也已顯現出過度化傾(qing) 向。從(cong) 經濟增長拉動角度看，財政赤字形成的財政支出占總需求比重各國實踐上說至多不會(hui) 超過10%，大部分情況是在5%以內(nei) ，由此可說財政赤字隻能說是小幅助推經濟增長。如果從(cong) 結構角度分析問題，假如財政赤字派生的財政支出大部分是流向消費而不是投資，那麽(me) ，經濟增長拉動力就更低。發達經濟體(ti) 經濟增長率從(cong) 上世紀末至現在普遍低於(yu) 3%。在赤字高峰期時，赤字率普遍超過3%，同期年均經濟增長率反而低於(yu) 2%。究其原因，主要是赤字規模持續擴張源於(yu) 公共福利支出需求特別是社會(hui) 保障支出需求擴張。我國的統計數據也表明赤字增長率高的時期經濟增長率反而低。其主要原因也是赤字形成的支出大頭流向消費。可見，凱恩斯主義(yi) 提出的政策主張有效性同各個(ge) 經濟流派的政策主張一樣，都是有限的。凱恩斯主義(yi) 的政策主張是在公共福利製度改革尚未推進條件下提出的，隻能說是應對工業(ye) 化條件下經濟波動的短期措施，沒有理由被奉為(wei) 可長期堅持的金科玉律。

　　三方麵入手管控赤字

　　第一，優(you) 化一般公共預算和政府性基金預算的宏觀經濟調控功能定位。我國的預算體(ti) 係包括四本功能各異的預算。“預算法”明確規定一般公共預算是對以稅收為(wei) 主體(ti) 的財政收入安排用於(yu) 保障和改善民生、推動經濟社會(hui) 發展維護國家安全、維持國家機構正常運轉等方麵的預算且可以列赤字。關(guan) 於(yu) 政府性基金預算，預算法則規定是對依照法律、行政法規的規定在一定期限內(nei) 向特定對象征收、收取或者以其他方式籌集的資金，專(zhuan) 項用於(yu) 特定公共事業(ye) 發展的收支預算且該項預算須以收定支。這種功能定位實質上是要求一般公共預算以保障基本公共服務供給為(wei) 首任兼顧反周期，或說反周期可以體(ti) 現在基本公共服務供給支出規模變動上。同時也要求政府性基金預算資金隻能用於(yu) 投資性支出。因此，一般公共支出預算赤字規模的變動首先依基本公共服務供給製度安排的需求而定。當經濟處於(yu) 低迷狀態時，可以通過擴大基本公共服務供給、抬升供給標準來反周期。此時的赤字擴張本質上屬於(yu) 公共福利改善，具有反推經濟增長作用。但任何一項公共福利水平一旦抬升都會(hui) 居高不下。可見，如果把赤字擴張當作反周期的主要政策工具，最後勢必把財政支出推向無度擴張軌道。所以，在宏觀經濟調控方麵，一般公共預算應定位在適度協同上。相比較而言，政府性基金預算可以更多發揮反周期作用。

　　首先，政府性基金預算支出的投資性支出具有需求擴張拉動率高特征。因為(wei) 投資前通過購進原材料帶動上遊產(chan) 業(ye) 發展後可通過增加就業(ye) 帶動消費擴張。其次，政府性基金預算支出規模變動彈性大。因為(wei) 特定公共事業(ye) 發展時間彈性強。在經濟低迷時，可通過舉(ju) 債(zhai) 融資超前發展拉動經濟增長。當前大幅擴大專(zhuan) 項債(zhai) 規模發展相關(guan) 事業(ye) 充分體(ti) 現了這點。再次，政府性基金預算以收支定實際上比一般公共預算支出更具內(nei) 斂性、風險更低。比如當前擴大專(zhuan) 項債(zhai) 規模搞項目，專(zhuan) 項債(zhai) 要市場化發行，如果發不出去就不能搞且指標不結轉下年，這實際上就是一種風險控製機製，體(ti) 現出了政府性基金支出的內(nei) 斂性。鑒此，今後反周期，似應堅持主要依靠擴張政府性基金支出來拉動經濟增長，以一般公共預算適度擴張刺激消費反推供給擴張的原則來定調財政政策。

　　第二，在預算編製環節明確列示赤字資金流向。目前我國的赤字管理可以說相當粗放。突出表現是預算管理的頂層法規就沒有明確規定赤字使用方向。“預算法”第三十四條規定中央一般公共預算中必需的部分資金可以通過舉(ju) 借國內(nei) 外債(zhai) 務等方式籌措，其暗含的意思是可以列赤字，但未界定什麽(me) 是必需的資金，具體(ti) 到地方各級預算也隻是說部分建設性資金可舉(ju) 債(zhai) 融資，含義(yi) 是可列赤字。但“預算法”通篇沒有解釋什麽(me) 是財政赤字，更沒有說什麽(me) 情況下可以列赤字。與(yu) 之相對應，預算法實施條例也就無從(cong) 談起如何管理赤字。這種製度安排實際上表明赤字增長沒有明確的約束機製。必須看到，這不符合現代財政製度所強調的預算管理規範，理應改革。現在應該明確一個(ge) 原則：列赤字不違法但要說明理由列示資金流向，否則就等於(yu) 承認列赤字可隨性。為(wei) 此，今後列赤字似應區分不同情況說明赤字成因。對支出不減但收入下降引起的赤字要具體(ti) 說明收入下降程度和減收的理由。對支出增長收入下降或增量不夠引起的赤字，應具體(ti) 說明支出增長的依據和結構。具體(ti) 講，就是要說明支出增長究竟是發生在部門預算還是在政府預算上(如轉移支付增長)。這些增長究竟有哪些政策和製度變革依據。這實際上就是要通過講清資金流向來說明赤字的必要性和合理性。

　　第三，加強支出宏觀預測。“預算法”明確規定收支預測是各級預算編製的依據之一，但現狀是各級政府編製預算時往往重視收入預測輕視支出預測。因此，支出預算總是走不出基數加增長的怪圈。這使得赤字額度的確定失去了具體(ti) 支出核算基礎，因而也就無法向公眾(zhong) 解釋清楚赤字的成因和資金流向。長此以往，公共財政的公信力難免受影響。顯然，必須加強財政支出預測，做到這點似應從(cong) 支出總體(ti) 格局變動分析。具體(ti) 講，就是要先從(cong) 客觀因素約束出發對各類支出需求作出合理判斷。其後以此為(wei) 依據，對支出總額和支出結構作出推斷。在這方麵，中央財政應率先探索。因為(wei) 中央財政是總體(ti) 支出政策的製定者和評價(jia) 者。目前我國即將進入“十四五”時期，總體(ti) 看支出結構有必要作出戰略性調整。但這首先要以科學預測支出為(wei) 依據，政策取向則是第二位的依據。為(wei) 此，中央財政應站位全局和長期采用因素法對各項民生支出需求進行預測分析。比如教育，可選取適齡人口數、適齡人口區域分布、勞動力成本、教學設施維護價(jia) 格等因素進行支出預測。再如醫療衛生，可選取人口總量、人口結構、各類疾病發生率、醫療費用價(jia) 格、疾病發生區域分布等因素進行支出預測。其他類支出如養(yang) 老保障、環境保護、交通運輸、農(nong) 林水事務等可依此模式開展支出預測。當這些類別支出預測做完後，就可找出支出總額變動底線，而這一底線恰好也是推測赤字變動的基本依據之一。總之，我們(men) 要通過加強支出預測來找尋赤字變動的必然性和客觀性，以避免盲目列赤字。