為(wei) 貫徹落實黨(dang) 的十九大和十九屆二中、三中、四中全會(hui) 要求，鞏固機構改革成果，構建更加科學係統完備的經營者集中審查法律體(ti) 係，市場監管總局在總結執法經驗、整合完善現有規章製度的基礎上，製定出台《經營者集中審查暫行規定》(以下簡稱《規定》)。《規定》是經營者集中反壟斷審查製度健全完善的重要裏程碑，為(wei) 保護市場公平競爭(zheng) ，營造寬鬆便捷的市場準入環境和有利於(yu) 經濟高質量發展的競爭(zheng) 環境，提供了堅實的法治保障。

　　一、起草背景

　　經營者集中反壟斷審查製度是《反壟斷法》的重要組成部分。《反壟斷法》實施以來，經營者集中審查製度不斷完善，國務院製定了《關(guan) 於(yu) 經營者集中申報標準的規定》1部行政法規，反壟斷執法機構製定了《經營者集中申報辦法》《經營者集中審查辦法》《金融業(ye) 經營者集中申報營業(ye) 額計算辦法》《未依法申報經營者集中調查處理暫行辦法》《關(guan) 於(yu) 經營者集中附加限製性條件的規定(試行)》等5部部門規章、《關(guan) 於(yu) 評估經營者集中競爭(zheng) 影響的暫行規定》《關(guan) 於(yu) 經營者集中簡易案件適用標準的暫行規定》等8件規範性文件、《經營者集中案件審查工作規則》等10件內(nei) 部工作規則和28件專(zhuan) 用文書(shu) ，形成了較為(wei) 完備的法律規則體(ti) 係。經營者集中反壟斷審查工作取得明顯成效，“十三五”時期，收到經營者集中申報2159件(總局成立以來1380件)，審結2023件(總局成立以來1282件)，附加限製性條件批準22件(總局成立以來13件);查處違法實施經營者集中案件53件(總局成立以來41件)，貫徹新發展理念，有力保護了市場公平競爭(zheng) ，助力企業(ye) 優(you) 化重組和經濟轉型升級，維護了消費者利益和社會(hui) 公共利益，促進了社會(hui) 主義(yi) 市場經濟健康發展。

　　黨(dang) 的十九屆四中全會(hui) 明確提出健全反壟斷審查製度。現行經營者集中反壟斷審查法律規定較為(wei) 分散，部分條款不能適應當前工作需要，有的需要與(yu) 總局相關(guan) 規定加強銜接，有必要在總結執法經驗、梳理整合現有規章製度的基礎上，製定《規定》，構建更加科學係統完備的製度框架，為(wei) 加強和改進經營者集中反壟斷審查提供法治保障。

　　二、指導思想和起草原則

　　市場監管總局堅持以習(xi) 近平新時代中國特色社會(hui) 主義(yi) 思想為(wei) 指導，深入貫徹落實黨(dang) 和國家機構改革精神，全麵落實黨(dang) 的十九大提出的“打破行政性壟斷，防止市場壟斷”和十九屆四中全會(hui) 健全反壟斷審查製度的戰略部署，圍繞建設高標準市場體(ti) 係和推動經濟高質量發展要求，著力健全反壟斷審查製度，提升執法的專(zhuan) 業(ye) 化規範化法治化水平，實現反壟斷工作優(you) 化協同高效，推動構建統一開放、競爭(zheng) 有序的市場體(ti) 係。在《規定》起草過程中，市場監管總局堅持“服務發展、統一規範、問題導向、開門立法”的十六字方針。

　　(一)堅持服務發展。深入落實國務院“放管服”改革要求，服務市場監管工作大局，進一步優(you) 化和規範經營者集中反壟斷審查製度。增加委托地方執法條款，優(you) 化審查程序，便利經營者申報、提高審查效率，大幅壓縮調查時間，增強經營者集中反壟斷執法透明度和可預期性，降低企業(ye) 製度性交易成本，服務經濟高質量發展。

　　(二)堅持統一規範。原經營者集中反壟斷審查法律規定較為(wei) 分散，涉及4部部門規章和2部規範性文件，且部分條款不能適應工作需要。起草工作全麵貫徹落實黨(dang) 和國家機構改革精神，整合現有分散的規章和規範性文件，統一審查規則和標準，為(wei) 執法機構依法行政提供清晰指引。加強與(yu) 市場監管相關(guan) 規定銜接，增強改革的係統性、整體(ti) 性、協同性，提升市場監管的整體(ti) 效能。

　　(三)堅持問題導向。《反壟斷法》實施十二年來，反壟斷執法機構在經營者集中審查方麵積累了較為(wei) 豐(feng) 富的執法經驗，對一些疑難問題形成了符合中國市場環境特點、適應經濟發展需要的思路和做法。《規定》注重總結執法經驗，對執法實踐中反映的問題作出針對性回應和解決(jue) ，進一步明確審查的標準和尺度，澄清疑問、統一認識，增強法律製度的科學性和可操作性，回應社會(hui) 期待。

　　(四)堅持開門立法。認真聽取政府部門、行業(ye) 協會(hui) 、市場主體(ti) 、專(zhuan) 家學者和中外律所等各方意見，充分保障相關(guan) 方知情權、參與(yu) 權、表達權和監督權，匯集各方智慧，切實提高立法質量。研究借鑒成熟市場經濟國家經驗，通過國際合作和專(zhuan) 題研究，吸收經營者集中反壟斷審查的理論研究最新成果，確保製度設計的科學性和前瞻性。

　　三、起草過程和製度設計

　　2019年10月，市場監管總局啟動《規定》起草工作。在整合商務部《經營者集中申報辦法》《經營者集中審查辦法》《未依法申報經營者集中調查處理暫行辦法》《關(guan) 於(yu) 經營者集中附加限製性條件的規定(試行)》4部部門規章及《關(guan) 於(yu) 評估經營者集中競爭(zheng) 影響的暫行規定》《關(guan) 於(yu) 經營者集中簡易案件適用標準的暫行規定》2部規範性文件的基礎上，形成《規定》征求意見稿，於(yu) 2020年1月7日至2月7日在中國法製信息網和市場監管總局官網征求社會(hui) 公眾(zhong) 意見，同時書(shu) 麵征求國務院反壟斷委員會(hui) 成員單位、總局各司局、各省級市場監管部門意見。2020年2月至6月，市場監管總局對相關(guan) 部門、行業(ye) 協會(hui) 、國內(nei) 外企業(ye) 、機構、律師事務所及個(ge) 人提交的意見反饋進行逐條深入研究論證，對《規定》草案反複修改完善，形成了《規定》並經批準頒布實施。

　　《規定》著眼於(yu) 規範經營者集中反壟斷審查執法、促進市場主體(ti) 依法合規經營進行製度設計。《規定》共六十五條，既總結執法經驗，又注重解決(jue) 現實問題，主要圍繞五方麵內(nei) 容進行製度設計：

　　(一)增強製度係統性。《規定》整合了原有部門規章和規範性文件內(nei) 容，梳理了經營者集中反壟斷審查的實體(ti) 和程序規定，內(nei) 容涵蓋經營者集中申報、審查、限製性條件的監督和實施、違法實施經營者集中調查全流程，整合各流程共性內(nei) 容，統一執法標準和程序，增加總則、法律責任和附則三章，建立了係統完備的經營者集中審查製度，有利於(yu) 進一步完善反壟斷立法體(ti) 係，也為(wei) 市場主體(ti) 依法開展經營者集中提供更多便利。

　　(二)強調執法統一性。在現行反壟斷法律框架下，經營者集中審查為(wei) 中央事權，由市場監管總局負責統一執法。2018年機構改革以來，市場監管總局已就壟斷協議、濫用市場支配地位和濫用行政權力排除、限製競爭(zheng) 三類行為(wei) 處理建立普遍授權的調查機製，形成國家和省兩(liang) 級執法機製，對提高反壟斷執法效能，維護市場公平競爭(zheng) 發揮了重要作用。《規定》明確市場監管總局可以委托省級市場監管部門實施經營者集中審查，為(wei) 今後在有條件的地區開展委托執法試點提供法律依據，有利於(yu) 充分調動地方積極性，發揮地方力量共同做好反壟斷工作，促進反壟斷執法機構縱向深度融合。

　　(三)提高法律確定性。《規定》適應實踐需要，總結執法經驗，進一步明確經營者集中審查製度中的實體(ti) 性判斷標準，包括控製權判斷因素、營業(ye) 額計算標準、簡易案件適用情形、評估經營者集中競爭(zheng) 影響和附加限製性條件承諾方案的考慮因素、買(mai) 方先行等特殊製度的適用情形、義(yi) 務人履行義(yi) 務的總體(ti) 要求、受托人的資格要求、剝離買(mai) 方要求、剝離完成前義(yi) 務人的相關(guan) 義(yi) 務、受托人職責、違法實施經營者集中的主要情形等，增強了法律的可操作性，既有利於(yu) 執法機構在執法中把握尺度，也有利於(yu) 市場主體(ti) 開展合規工作。

　　(四)提升程序規範性。《規定》對經營者集中審查中的執法程序作了優(you) 化和細化，進一步增強執法透明度，提高執法效能，也為(wei) 經營者提供更加清晰的指引，包括增加申報指導條款;明確審查過程中補充文件、資料的義(yi) 務，受托人的選任程序，剝離時限和程序，限製性條件的變更和解除程序;大幅縮短調查違法實施經營者集中時間，細化違法實施經營者集中的調查程序要求;明確剝離業(ye) 務達到申報標準的應作為(wei) 一項新的集中進行申報;理順剝離買(mai) 方評估與(yu) 集中申報的關(guan) 係;對未達申報標準經營者集中調查程序作了原則性規定等。

　　(五)強化製度威懾性。《規定》以《反壟斷法》《行政許可法》《行政處罰法》等法律為(wei) 依據，專(zhuan) 章規定經營者集中申報、審查、附條件監督執行和違法實施集中調查處理等程序中涉及的法律責任相關(guan) 內(nei) 容，在規章有權規定的法律責任範圍內(nei) 增加對個(ge) 別行為(wei) 的行政處罰，強化法律約束，增強法律威懾效果。主要包括規定申報人隱瞞情況、提供虛假材料的法律責任;對未按要求履行職責的受托人增加處以罰款的法律責任;增加剝離業(ye) 務買(mai) 方的法律責任等。

　　四、主要修訂內(nei) 容

　　總體(ti) 看，相較於(yu) 《經營者集中申報辦法》等4部部門規章和2部規範性文件的有關(guan) 內(nei) 容，《規定》的主要變化有十個(ge) 方麵：

　　(一)強調平等對待所有經營者。

　　隨著我國反壟斷執法力度的加大，尤其是一些外國企業(ye) 成為(wei) 反壟斷調查和處罰的對象，國際上出現了一種聲音，質疑中國反壟斷執法是專(zhuan) 門對付外國企業(ye) 的，即存在所謂的“選擇性執法”和通過反壟斷來實現貿易保護和投資保護的問題。與(yu) 其他兩(liang) 部反壟斷部門規章相同，《規定》在總則第五條明確，“市場監管總局開展經營者集中反壟斷審查工作時，應當平等對待所有經營者”。這一規定既是依法行政的必然要求，也重申和體(ti) 現了對待內(nei) 資和外資、國有與(yu) 民營、大公司與(yu) 中小企業(ye) 一視同仁的執法原則，有利於(yu) 消除外界誤解，增進執法機構與(yu) 各方互信，完善各類市場主體(ti) 公平競爭(zheng) 的法治環境。

　　(二)委托開展經營者集中審查。

　　依照《反壟斷法》規定，經營者集中審查屬於(yu) 中央事權，由市場監管總局負責執法工作，不能像《禁止壟斷協議暫行規定》《禁止濫用市場支配地位暫行規定》一樣授權地方市場監管部門實施經營者集中審查。近年來，經營者集中申報案件數量逐年增加，2019年審結案件465件，較2015年增長40%，中央層麵執法機構人員和力量不足的矛盾日益突出。依照《行政許可法》的規定，《規定》明確市場監管總局根據工作需要，可以委托省、自治區、直轄市市場監管部門實施經營者集中審查，充分調動地方力量共同做好經營者集中審查工作，進一步形成工作合力，提高審查效率。委托實施審查，被委托的行政機關(guan) 應以市場監管總局的名義(yi) 實施審查並作出審查決(jue) 定，市場監管總局對被委托機關(guan) 的行為(wei) 進行監督和指導，相關(guan) 法律責任由市場監管總局承擔。《規定》出台後，總局將在部分有條件的地區開展先行先試，進一步優(you) 化經營者集中審查執法機製。

　　(三)明確審查實體(ti) 性判斷標準。

　　《反壟斷法》實施以來，反壟斷執法機構審結經營者集中案件超過3000件，其中禁止2件，附加限製性條件批準48件，積累了較為(wei) 豐(feng) 富的經驗，就審查中的一些重點問題形成了較為(wei) 清晰的思路。為(wei) 提高經營者集中審查的規範性和科學性，並提供更加清晰的指引，《規定》明確和細化了經營者集中申報、審查和調查中涉及的實體(ti) 性判斷標準：

　　一是明確控製權的判斷因素。控製權是經營者集中審查製度的核心概念之一。根據《反壟斷法》第二十條，經營者是否取得對其他經營者的控製權或者能夠對其他經營者施加決(jue) 定影響(以下統稱為(wei) 控製權)是判斷一項交易是否構成經營者集中的標準。《反壟斷法》中的控製權與(yu) 公司法或者證券法所稱的控製在內(nei) 涵和外延上均有所不同，是指經營者對其他經營者的生產(chan) 經營活動或者重大經營決(jue) 策具有或者可能具有決(jue) 定性影響的權利或者狀態，包括直接和間接、單獨和共同、積極和消極的控製權，也包括控製的權利和事實狀態。實踐中，控製權的情形和形式複雜多樣。《規定》在梳理法律製度、總結執法經驗的基礎上，列舉(ju) 了判斷控製權應當考慮的因素，包括交易目的及計劃、交易前後股權結構及變化、股東(dong) 大會(hui) 和董事會(hui) 表決(jue) 事項及表決(jue) 機製、高級管理人員任免機製、股東(dong) 和董事間是否存在一致行動等特殊關(guan) 係、經營者之間是否存在重大商業(ye) 關(guan) 係或合作協議等。在判斷經營者之間是否存在控製關(guan) 係時，需要根據實際情況，對上述因素進行綜合分析和考慮。

　　二是明確評估競爭(zheng) 影響的考慮因素。《反壟斷法》第二十七條規定了審查經營者集中應當考慮的六項因素。《規定》在《關(guan) 於(yu) 評估經營者集中競爭(zheng) 影響的暫行規定》基礎上，總結經營者集中審查實踐經驗，明確了經營者集中競爭(zheng) 損害的分析思路，並對《反壟斷法》規定的六項考慮因素逐一進行細化。在競爭(zheng) 損害的分析思路方麵，《規定》第二十五條體(ti) 現了經營者集中競爭(zheng) 損害理論中的單邊效應和協調效應，即：經營者是否通過集中單獨或共同排除、限製相關(guan) 市場競爭(zheng) ，評估相應的單邊效應和協調效應時，需要考慮參與(yu) 集中經營者排除、限製競爭(zheng) 的能力、動機和可能性。涉及上下遊或關(guan) 聯市場等兩(liang) 個(ge) 以上相關(guan) 市場時，單邊效應和協調效應具體(ti) 表現為(wei) 經營者利用在一個(ge) 或者多個(ge) 市場的控製力，排除、限製其他市場的競爭(zheng) 。在審查經營者集中考慮因素方麵，《規定》第二十六條至第三十條對市場控製力、市場集中度、市場進入、技術進步、消費者福利、國民經濟發展等考慮因素逐項細化，為(wei) 評估經營者集中競爭(zheng) 影響提供了更加規範、清晰的指引。需要明確的是，第二十六條至第三十條各條中詳細列舉(ju) 了可以用於(yu) 評估的具體(ti) 內(nei) 容，但在審查實踐中並不是必須評估每條中的所有內(nei) 容，而是需要根據個(ge) 案實際情況確定。

　　三是細化營業(ye) 額計算標準。我國采用經營者集中事前申報製度。經營者營業(ye) 額的計算關(guan) 係到一項集中是否需要在事前強製申報，以及未申報是否需要承擔相應的法律責任，是經營者集中審查製度的重要內(nei) 容。我們(men) 在總結執法經驗、借鑒歐盟等其他司法轄區規定、吸收總局相關(guan) 司局及公眾(zhong) 意見的基礎上，對營業(ye) 額的計算方式進行了整合和優(you) 化，進一步明確經營者營業(ye) 額應當包含申報時與(yu) 經營者有控製關(guan) 係的所有經營者。同時，金融業(ye) 經營者營業(ye) 額的計算，按照《金融業(ye) 經營者集中申報營業(ye) 額計算辦法》執行。

　　(四)完善審查程序性規定。

　　一是明確申報義(yi) 務人範圍。申報義(yi) 務人的範圍關(guan) 係到經營者是否需要因未依法申報承擔相應的法律責任。現行製度中雖然有申報義(yi) 務人概念，但未對申報義(yi) 務人的具體(ti) 範圍作明確規定。為(wei) 進一步厘清概念、明確權責，《規定》明確申報義(yi) 務人範圍，即通過合並方式實施的經營者集中，合並各方均為(wei) 申報義(yi) 務人;其他情形的經營者集中，取得控製權或者能夠施加決(jue) 定性影響的經營者為(wei) 申報義(yi) 務人。一項集中有多個(ge) 申報義(yi) 務人的，可以委托一個(ge) 申報義(yi) 務人申報，但是被委托的申報義(yi) 務人未申報的，其他申報義(yi) 務人不能免除申報義(yi) 務。

　　二是明確簡易案件適用情形。《反壟斷法》實施以來審結的經營者集中案件中，簡易案件的數量約占80%。為(wei) 進一步提高經營者集中反壟斷審查效率，減輕申報人經營者集中申報負擔，《規定》在總結簡易案件申報和審查實踐的基礎上，完善了經營者集中簡易案件的適用情形，進一步明晰了簡易案件適用及除外情形，為(wei) 申報人提供更加明確的指導。例如：《規定》第十七條第(一)項將橫向、縱向、混合集中情形下的市場份額標準歸入同一項，明確適用簡易案件程序須同時滿足3種市場份額情形;第十八條第(一)項增加了“市場份額之和大於(yu) 百分之十五”的限定條件，明確共同控製變單獨控製的橫向集中須同時滿足橫向集中的市場份額標準，否則不視為(wei) 簡易案件。需要說明的是，《規定》生效後，《關(guan) 於(yu) 經營者集中簡易案件申報的指導意見(試行)》仍然有效，申報人可以繼續根據該指導意見提交申報文件、資料，履行有關(guan) 申報義(yi) 務。

　　三是完善限製性條件監督執行的流程。《關(guan) 於(yu) 經營者集中附加限製性條件的規定(試行)》共7章32條，內(nei) 容較為(wei) 繁雜。《規定》對相關(guan) 內(nei) 容進行了整合與(yu) 簡化，對履行義(yi) 務的總體(ti) 性要求及監督執行方式、受托人選任程序及要求、剝離時限及買(mai) 方要求、受托人職責、限製性條件變更和解除等進行了重新梳理和整合，進一步簡化語言表述，增強規定的邏輯性和可操作性。

　　四是進一步明確剝離和集中申報程序的銜接。《規定》第四十一條規定，在限製性條件的執行過程中，剝離買(mai) 方和相關(guan) 協議均應事先獲得市場監管總局批準。同時，買(mai) 方購買(mai) 剝離業(ye) 務也可能達到申報標準，需要依法進行經營者集中申報。盡管限製性條件監督執行和經營者集中審查的執法機構都是市場監管總局，但上述兩(liang) 個(ge) 程序審核內(nei) 容不同，相互獨立，不能相互替代。《規定》第四十二條進一步明確剝離業(ye) 務達到申報標準的，應作為(wei) 一項新的集中進行申報，理順剝離買(mai) 方評估與(yu) 集中申報的關(guan) 係，並確保剝離不會(hui) 帶來新的競爭(zheng) 問題。

　　(五)完善變更或解除限製性條件的規定。

　　對於(yu) 附加限製性條件案件而言，條件的期限和解除方式直接影響義(yi) 務人實際履行義(yi) 務的時間以及限製性條件到期後義(yi) 務人的經營和業(ye) 務安排等，是限製性條件的關(guan) 鍵部分，也是義(yi) 務人和執法機構磋商的重點。《規定》第四十六條明確了審查決(jue) 定應規定附加限製性條件的期限，並對解除限製性條件的四類情形分別作出規定，有利於(yu) 進一步規範執法和指引經營者守法。

　　四類解除情形在對義(yi) 務人的要求、解除程序、審查重點等方麵有所不同。期限屆滿自動解除和義(yi) 務履行完成自動解除需經市場監管總局核查確認，相關(guan) 期限還可能因義(yi) 務人存在違反審查決(jue) 定情形延長。對於(yu) 期限屆滿評估解除和決(jue) 定生效期間變更或解除，市場監管總局需進行評估並決(jue) 定是否解除。評估期間，義(yi) 務人仍需履行相關(guan) 限製性條件。在評估中，市場監管總局主要考慮集中交易方是否發生重大變化、相關(guan) 市場競爭(zheng) 狀況是否發生了實質性變化、實施限製性條件是否無必要或不可能等因素。市場監管總局決(jue) 定解除限製性條件的，應當及時向社會(hui) 公布。《規定》對相關(guan) 內(nei) 容予以明確，進一步提高了程序透明度和義(yi) 務人可預期性。

　　(六)規範受托人工作製度。

　　《規定》在梳理整合原有規定並總結執法實踐經驗的基礎上，建立了較為(wei) 完善的受托人工作製度。

　　一是規範受托人選任。《規定》要求在審查決(jue) 定中明確，相關(guan) 限製性條件由總局自行監督還是通過受托人監督，進一步增強了法律的確定性和執法透明度。附加限製性條件的監督執行需要多個(ge) 行業(ye) 的綜合知識以及大量時間人力的持續投入。由於(yu) 執法資源有限，通過委任具備專(zhuan) 業(ye) 能力的受托人作為(wei) 執法機構的“眼睛和耳朵”，既能降低行政成本，也可以確保審查決(jue) 定得到全麵落實。實踐中，通過受托人對義(yi) 務人進行監督，是附加限製性條件案件最主要的監督執行方式。截至2020年8月，市場監管總局附加限製性條件批準的48起案件中有40起委任了受托人。

　　二是提高受托人標準。將受托人過往履職情況作為(wei) 評估其是否符合要求的考慮因素之一，曾因監督不力、不履行監督職責等受到處罰的，將在五年內(nei) 喪(sang) 失受托人提名資格。市場監管總局從(cong) 獨立性、能力及資質、過往監督表現等方麵評估確定受托人，以實現最優(you) 的監督效果。

　　三是明確受托人義(yi) 務。受托人應當勤勉、盡職地履行職責。監督受托人負責監督義(yi) 務人履行義(yi) 務、評估買(mai) 方人選和出售協議、監督出售協議的執行、協調剝離義(yi) 務人與(yu) 潛在買(mai) 方就剝離事項產(chan) 生的爭(zheng) 議等，並定期向市場監管總局提交監督報告;未經市場監管總局同意，監督受托人不得披露其在履行職責過程中向市場監管總局提交的各種報告及相關(guan) 信息。剝離受托人有權以無底價(jia) 方式出售剝離業(ye) 務，負責為(wei) 剝離業(ye) 務找到買(mai) 方並達成出售協議。

　　(七)明確違法實施集中的主要情形。

　　《反壟斷法》第二十一條規定了未申報不得實施集中的情形，第四十八條統一規定了違法實施集中的法律責任，《未依法申報經營者集中調查處理暫行辦法》《關(guan) 於(yu) 經營者集中附加限製性條件的規定(試行)》也有相應規定。但從(cong) 字麵含義(yi) 看，“未依法申報”的表述無法涵蓋所有違法實施集中情形。實踐中，違法實施經營者集中案件包括多種情形，例如，經營者申報後未經批準實施的，如新希望投資集團有限公司收購興(xing) 源環境科技股份有限公司股權案;商談期間實施的，如複星醫藥收購二葉製藥案;違反審查決(jue) 定的，如西部數據違反公告義(yi) 務行為(wei) 等。同時，對於(yu) 違反審查決(jue) 定案件，《關(guan) 於(yu) 經營者集中附加限製性條件的規定(試行)》僅(jin) 規定了法律責任，未明確具體(ti) 調查程序。《規定》對違法實施集中的主要類型進行列舉(ju) ，首次在立法上明確違法實施經營者集中主要包括未依法申報、申報後未經批準實施以及違反審查決(jue) 定三種情形，不僅(jin) 能夠規範立法表述，避免爭(zheng) 議，同時明確了對違法實施集中案件進行調查的法律依據，統一執法程序，有利於(yu) 進一步完善法律規定，增強規範性和指導性。

　　(八)大幅壓縮違法實施集中調查時間。

　　近年來，市場監管總局不斷加大違法實施集中查處力度，進一步提升執法效率。2019年，對18起違法實施集中案件23家企業(ye) 作出處罰決(jue) 定，同比增長20%，占《反壟斷法》實施以來違法實施集中處罰案件總數的35%;合計處罰金額725萬(wan) 元人民幣，同比增長24%，案件的平均調查時間同比縮短8%，案件材料審核效率、調查程序和處罰程序銜接、與(yu) 相關(guan) 方溝通等方麵明顯優(you) 化。隨著競爭(zheng) 倡導的深入開展和經營者集中的積極執法，市場主體(ti) 和社會(hui) 公眾(zhong) 的競爭(zheng) 法律意識不斷提高，經營者合規經營意識顯著增強。2018年以來查處的違法實施集中案件中，22起案件係經營者主動報告涉嫌違法行為(wei) ，占比高達55%。《規定》將調查違法實施經營者集中案件的初步調查時間從(cong) 60日減少為(wei) 30日，進一步調查時間從(cong) 180日減少為(wei) 120日，大幅壓縮調查時間，將進一步提高案件調查效率，增加經營者對交易的可預期性，降低交易成本，減少法律風險，更好地服務經濟高質量發展。

　　(九)強化法律責任。

　　一是規定申報人隱瞞情況、提供虛假材料的法律責任。在當前的執法實踐中，經營者集中申報材料質量參差不齊，執法人員往往需要花費大量時間和精力與(yu) 申報人進行溝通，核實數據。為(wei) 提高申報材料水平和審查質量，節約執法資源，《規定》規定申報人應當對申報文件、資料的真實性負責，同時明確申報人隱瞞有關(guan) 情況或者提供虛假材料的，市場監管總局對經營者集中申報不予立案或者撤銷立案，並可以依照《反壟斷法》第五十二條的規定予以處罰。

　　二是增加受托人法律責任。受托人承擔的監督工作專(zhuan) 業(ye) 性強，複雜程度高，對限製性條件的監督執行具有非常重要的作用。一方麵，受托人的監督情況是反壟斷執法機構判斷義(yi) 務人是否按照審查決(jue) 定要求履行義(yi) 務的依據;另一方麵，受托人由義(yi) 務人支付報酬，其監督工作需要得到義(yi) 務人的配合，也會(hui) 對義(yi) 務人生產(chan) 經營活動產(chan) 生較大影響。因此，受托人是否勤勉盡職地開展監督工作，提供的信息是否真實、準確、全麵，將直接影響限製性條件的有效執行。對於(yu) 違反義(yi) 務的受托人，原規章僅(jin) 規定了責令改正的法律責任，市場監管總局在管理受托人過程中麵臨(lin) 威懾不足的問題。《規定》增加對受托人的罰款，並規定受到處罰後5年內(nei) 不得擔任受托人，有利於(yu) 進一步嚴(yan) 肅受托人履職要求，維護審查決(jue) 定權威，充分保障監督執行效果。

　　三是增加剝離業(ye) 務買(mai) 方的法律責任。剝離業(ye) 務買(mai) 方雖然不是審查決(jue) 定的義(yi) 務人，但剝離的完成離不開買(mai) 方的積極配合。在買(mai) 方適格性審查、簽訂出售協議、剝離轉移等階段，不僅(jin) 剝離義(yi) 務人應承擔相應法律義(yi) 務，買(mai) 方也需要積極配合，才能確保剝離及時有效完成。此前，《反壟斷法》及相關(guan) 配套規定均未對剝離買(mai) 方的法律責任加以規定，無法對剝離業(ye) 務買(mai) 方加以約束。《規定》明確剝離業(ye) 務買(mai) 方未按規定履行義(yi) 務，影響限製性條件實施的，由市場監管總局責令改正，並可以處三萬(wan) 元以下的罰款，有利於(yu) 確保剝離按期完成。

　　(十)明確未達申報標準經營者集中的調查程序。

　　《國務院關(guan) 於(yu) 經營者集中申報標準的規定》第四條規定，經營者集中未達到申報標準，但按照規定程序收集的事實和證據表明該經營者集中具有或者可能具有排除、限製競爭(zheng) 效果的，應當依法進行調查。該條賦予反壟斷執法機構調查未達申報標準經營者集中的職責，但未對調查程序、調查時限、法律責任等作出明確規定，可操作性不強，無法滿足調查工作需要。由於(yu) 我國采用營業(ye) 額作為(wei) 申報標準，一些經營者因商業(ye) 模式、前期投入、發展階段等因素導致營業(ye) 額不高，但其參與(yu) 的經營者集中對市場競爭(zheng) 可能產(chan) 生較大影響，需要對集中進行審慎的競爭(zheng) 評估。該條作為(wei) 經營者集中事前強製申報製度的補充，一方麵將未達申報標準但具有或者可能具有排除、限製競爭(zheng) 效果的經營者集中納入執法機構管轄範圍;另一方麵也對執法機構的自由裁量權加以約束，規定僅(jin) 在“按照規定程序收集的事實和證據表明該經營者集中具有或者可能具有排除、限製競爭(zheng) 效果”的情況下，反壟斷執法機構才將對其進行調查。為(wei) 有效落實行政法規的規定，《規定》明確，對未達申報標準但具有或者可能具有排除、限製競爭(zheng) 效果的經營者集中，依照本規定收集事實和證據，並進行調查，增強了法律規定的可操作性，進一步完善了經營者集中審查法律製度，有利於(yu) 維護市場公平競爭(zheng) 秩序，保護消費者利益和社會(hui) 公共利益。

　　五、銜接與(yu) 發展

　　經營者集中審查既是反壟斷執法的組成部分，也是市場監管執法體(ti) 係的重要環節。《規定》作為(wei) 部門規章，既注重與(yu) 市場監管其他部門規章的銜接和協調，也注重與(yu) 其他反壟斷製度共同發揮合力，並在未來的執法實踐中不斷發展完善。

　　(一)與(yu) 市場監管總局其他程序性規章保持銜接。《規定》依照《反壟斷法》製定，應與(yu) 《反壟斷法》規定的程序保持一致;《反壟斷法》沒有規定的，應符合《行政許可法》《行政處罰法》等法律中關(guan) 於(yu) 行政程序的要求;對不存在特殊性的事項，包括聽證和送達程序，依照市場監管總局的統一規定執行。《規定》在附則中明確規定，審查和調查過程中的聽證程序依照《市場監督管理行政許可程序暫行規定》《市場監督管理行政處罰聽證暫行辦法》執行;對於(yu) 需要送達經營者的書(shu) 麵文件，送達方式參照《市場監督管理行政處罰程序暫行規定》執行。

　　(二)與(yu) 經營者集中審查相關(guan) 指導性規範保持銜接。《規定》對申報、審查的主要內(nei) 容作出明確規定，是經營者集中審查製度的核心。《規定》出台後，《經營者集中申報辦法》等部門規章將由商務部及時廢止，但《關(guan) 於(yu) 經營者集中申報的指導意見(試行)》《關(guan) 於(yu) 經營者集中申報文件資料的指導意見》《經營者集中反壟斷審查辦事指南》《關(guan) 於(yu) 經營者集中簡易案件申報的指導意見(試行)》等指導性規範仍然有效。對於(yu) 一些不宜在部門規章中規定過細的內(nei) 容，例如營業(ye) 額計算方法、申報文件資料具體(ti) 要求、申報前商談、立案及撤銷立案、可以申請撤回申報的具體(ti) 情形、簡易案件公示等內(nei) 容，相關(guan) 指導性規範有明確規定。這些指導性規範與(yu) 《經營者集中反壟斷審查申報表》《經營者集中簡易案件反壟斷審查申報表》《經營者集中簡易案件公示表》等文件共同構成了經營者集中審查製度的整體(ti) 框架，確保了法律製度的可操作性以及經營者集中審查實踐的延續性。

　　(三)與(yu) 國務院反壟斷委員會(hui) 指南保持銜接。《規定》作為(wei) 經營者集中審查的部門規章，明確規定了經營者集中申報、審查、附加限製性條件監督執行、調查違法實施集中等程序中的一般性製度。國務院反壟斷委員會(hui) 《關(guan) 於(yu) 汽車業(ye) 的反壟斷指南》《關(guan) 於(yu) 知識產(chan) 權領域的反壟斷指南》對特定行業(ye) 和領域中的經營者集中作出細化，為(wei) 執法機構提供了更加明確的指引。《規定》在執行中應與(yu) 上述指南保持良好銜接，更好地保障製度落地和有效實施。

　　徒法不足以自行，法律的生命在於(yu) 實施。《規定》是在整合多部部門規章和規範性文件、總結經營者集中審查執法經驗、合理借鑒其他司法轄區先進做法的基礎上製定的第一部完整、係統的經營者集中審查部門規章。目前，《反壟斷法》正在修訂過程中，經營者集中審查製度也將進一步優(you) 化和完善。隨著《反壟斷法》的修訂完善和執法實踐的不斷發展，反壟斷執法機構將根據實際情況適時修改完善《規定》，更好地規範和指導經營者集中審查工作，維護市場公平競爭(zheng) 和消費者利益，促進中國特色社會(hui) 主義(yi) 市場經濟持續健康發展。