【編者按】：2020年9月18日，由中國經濟體(ti) 製改革雜誌社、中共麗(li) 水市委、麗(li) 水市人民政府聯合主辦的“新時代地方治理體(ti) 係和治理能力現代化——機關(guan) 內(nei) 部‘最多跑一次’改革暨市域社會(hui) 治理麗(li) 水實踐研討會(hui) ”在浙江省麗(li) 水市舉(ju) 行。本文為(wei) 中國人民大學法學院市域社會(hui) 治理研究院院長、中央政法委研究室原副主任黃文藝的主題演講內(nei) 容，未經本人審核。

中國人民大學法學院市域社會(hui) 治理研究院院長、中央政法委研究室原副主任  黃文藝

尊敬的彭森會(hui) 長、胡海峰書(shu) 記、朱晨書(shu) 記、各位領導、各位專(zhuan) 家，上午好!

　　首先感謝會(hui) 議主辦方的邀請，使我有這樣一次難得的學習(xi) 和交流的機會(hui) 。

　　深入推進基層社會(hui) 治理改革，構建富有活力和效率的新型基層社會(hui) 治理體(ti) 係，是加快推進社會(hui) 治理現代化，建設更高水平平安中國的重要內(nei) 容。去年的中央政法委工作會(hui) 議上，習(xi) 近平總書(shu) 記明確提出了加快推進社會(hui) 治理現代化的重大命題，也明確提出了“構建富有活力和效率的新型基層社會(hui) 治理體(ti) 係”的新要求。今年黨(dang) 中央國務院下發的《關(guan) 於(yu) 加快推進社會(hui) 治理現代化開創平安中國建設新局麵的意見》，對基層社會(hui) 治理體(ti) 係的建設作出了頂層設計和全麵部署。

　　去年以來，中央政法委部署推進的全國市域社會(hui) 治理現代化試點工作，把基層社會(hui) 治理體(ti) 係建設作為(wei) 重要任務來抓。下麵我主要從(cong) 政法工作的角度，結合個(ge) 人的學習(xi) 體(ti) 會(hui) ，把新時代基層社會(hui) 治理改革方向和任務概括為(wei) 七個(ge) 堅持和創新完善。

　　第一，堅持發揮黨(dang) 的領導優(you) 勢，創新完善黨(dang) 組織領導基層社會(hui) 治理體(ti) 係。黨(dang) 的領導既是基層社會(hui) 治理的定海神針，又是基層社會(hui) 治理的最大優(you) 勢。從(cong) 實踐來看，過去基層治理中的一些問題，往往與(yu) 基層黨(dang) 組織的領導力不強有關(guan) 。比如，最近三年，我們(men) 開展的掃黑除惡專(zhuan) 項鬥爭(zheng) 中發現，黑惡勢力橫行的城鄉(xiang) 基層往往是基層黨(dang) 組織軟弱渙散的地方，有的甚至是黑惡勢力直接把持基層的兩(liang) 委組織。政法機關(guan) 和組織部門都深刻認識到，加強基層黨(dang) 組織建設和基層黨(dang) 建工作是鏟除黑惡勢力生存土壤的重要舉(ju) 措。現在，政法機關(guan) 已經參與(yu) 到組織部門對基層兩(liang) 委組織幹部任選的考察推薦工作中，防止涉黑涉惡人員進入到基層兩(liang) 委組織。

　　另一方麵，基層社會(hui) 治理很多難題的攻克都有賴於(yu) 加強黨(dang) 的領導，比如，基層社會(hui) 治理的碎片化問題。這方麵北京的經驗是“街鄉(xiang) 吹哨、部門報到”。麗(li) 水的經驗是平台、區域、服務、力量、責任“五個(ge) 統籌”。這裏麵核心的一條是加強黨(dang) 的領導力和組織力，統籌協調基層各方麵的治理力量資源，構建共建、共治圈，共同發力解決(jue) 基層治理的難點、堵點問題。

　　第二，堅持社會(hui) 事務社會(hui) 辦，創新完善基層社會(hui) 的自治體(ti) 係。把社會(hui) 自治自律挺在前麵，讓社會(hui) 事務社會(hui) 辦。改變過去政府大包大攬社會(hui) 事務的格局是基層社會(hui) 治理現代化的必由之路，這裏麵總結起來有“四個(ge) 更加注重”：一是更加注重企事業(ye) 單位的自我管理作用，引導其完善內(nei) 部的治理結構，維護職工權益機製，防止單位內(nei) 部問題外溢為(wei) 社會(hui) 矛盾;二是更加注重發揮行業(ye) 協會(hui) 的自律作用，保障行業(ye) 協會(hui) 行使製定行業(ye) 規章、約束成員行為(wei) 、維護成員權益、處理行業(ye) 糾紛等權力，讓行業(ye) 問題盡可能在行業(ye) 內(nei) 部得到有效解決(jue) ;三是更加注重發揮社會(hui) 組織的公益作用，積極培育公益性、服務性、互助性社會(hui) 組織，引導其承擔自願服務、救助幫扶、化解矛盾、預防犯罪等職能，讓社會(hui) 組織的微治理匯聚成善治的大能量;四是更加注重發揮基層群眾(zhong) 自組織的作用，加快推動眾(zhong) 創、眾(zhong) 包、眾(zhong) 扶、眾(zhong) 籌的新機製，引入到社會(hui) 治理領域，實現以眾(zhong) 智解眾(zhong) 憂，以眾(zhong) 力破眾(zhong) 困。

　　第三，堅持民事法律手段優(you) 先，創新完善基層社會(hui) 法治治理體(ti) 係。實踐證明，法治是最可靠最有效的機製，隻有依法處理社會(hui) 矛盾糾紛，才能經得起曆史檢驗，不留後遺症。過去我們(men) 有的地方和部門習(xi) 慣於(yu) 花錢買(mai) 平安，擺平就是水平，結果是按下葫蘆浮起瓢，後患無窮。堅定不移的推進基層治理法治化，堅持以法律為(wei) 準繩化解矛盾、保障權益，引導基層群眾(zhong) 在法律框架下分清是非，辯明對錯，形成有事找法、辦事循法的行為(wei) 習(xi) 慣。近年來政法機關(guan) 注重發揮好典型個(ge) 案的示範教育使用，立明規則，破潛規則，用法治規範社會(hui) 行為(wei) ，引領社會(hui) 風尚。麗(li) 水法院在這方麵創造了很好的經驗。

　　基層治理涉及到的法律手段有很多，主要有民法、行政法、刑法等手段。基層社會(hui) 治理應改變過去社會(hui) 治理“過度行政化”“過度刑法化”的傾(qing) 向。應該轉向更多的依靠民法手段來解決(jue) 社會(hui) 問題。基層社會(hui) 矛盾糾紛大多屬於(yu) 民事性質的糾紛，應該主要運用民法的手段來化解。對於(yu) 基層幹部來說，學好用好民法典，是做好基層社會(hui) 治理工作的基本功。今年我們(men) 國家法製建設的大事就是製訂了《民法典》。

　　第四，堅持以德政、德育、德化為(wei) 本，創新完善基層社會(hui) 德治體(ti) 係。德治是中國傳(chuan) 統社會(hui) 治理的精髓所在。德治的核心要義(yi) 在於(yu) 德政、德育、德化，為(wei) 社會(hui) 成員提供從(cong) 物質到精神全方位的關(guan) 懷嗬護，幫助解決(jue) 生活困難，解開思想疙瘩，解除心理疾患。最近幾年，基層社會(hui) 治理中出現了值得高度重視的現象，體(ti) 現為(wei) 個(ge) 人極端暴力犯罪案件增多，一些“生活失意、心態失衡、心理失常”的“三失”人員采取持刀砍人、開車撞人等極端手段報複社會(hui) ，造成群死群傷(shang) 事件。最新一個(ge) 典型案例是7月份貴州安順公交車墜湖事件，最終造成21人死亡、15人受傷(shang) 的重大事故。事件中公交車司機就屬於(yu) “三失”人員。對於(yu) 這樣一些問題應該更多采取德政、德育的措施。

　　一是立足於(yu) 解難紓困，健全社會(hui) 救助救濟體(ti) 係，對生活困難、經濟困難人員給予經濟幫扶和人文關(guan) 懷。

　　二是立足於(yu) 治心化性，健全社會(hui) 心理服務體(ti) 係和危機幹預機製，對一些特殊的群體(ti) 、特殊的人員，要加強心理疏導和束縛，塑造自尊、自信、理性、平和、積極向上的心態。

　　三是立足於(yu) 崇德向善，健全社會(hui) 、學校、家庭的德育體(ti) 係，加強社會(hui) 功德、職業(ye) 道德、家庭美德、個(ge) 人品德建設，以社會(hui) 成員良好的道德修養(yang) 和文明素質支撐起社會(hui) 的和諧、和順、和美。

　　四是立足於(yu) 移風易俗，充分挖掘本鄉(xiang) 本土優(you) 秀文化元素，發揮家風家訓、禮俗禮儀(yi) 、鄉(xiang) 賢鄉(xiang) 傑等規訓教化作用，促進家風正、民風純、社風淨。

　　第五，堅持把非訴訟糾紛化解決(jue) 機製挺在前麵，創新完善基層矛盾糾紛化解體(ti) 係。過去長講中國人厭訴，不願意打官司。幾十年過去，現在情況發生了很大變化，有的學者說中國已進入到了訴訟社會(hui) 。去年全國法院受理案件超過了三千萬(wan) 件，法院反映案多人少是最突出的矛盾，法官抱怨說自己是司法民工。現在有的基層法院人均年辦案量500件左右，法官因公犧牲的人數也比較多。麵對這種情況，中央政法委、最高人民法院提出，要把非訴訟糾紛化解機製挺在前麵，推進“訴源治理”，引導老百姓將更多的矛盾糾紛在訴訟外化解。這不是限製老百姓的訴訟權利，而是建強建優(you) 非訴機製，把非訴機製比較優(you) 勢顯現出來，釋放出來，吸引老百姓通過非訴機製解決(jue) 糾紛。

　　一是發揮非訴機製的便利性優(you) 勢為(wei) 目標，整合各部門糾紛解決(jue) 力量之源，實現各類矛盾的集中受理，做到“最多跑一地”，“最多跑一次”，讓群眾(zhong) 感受到非訴機製能提供更便捷的公平正義(yi) 。浙江省全省推開的矛調中心建設便是這方麵的創造性探索。

　　二是以發揮非訴機製的高效性優(you) 勢為(wei) 目標，健全群眾(zhong) 矛盾糾紛即訴、即辦工作機製，實現及時就地解決(jue) ，讓群眾(zhong) 感受到非訴機製能夠提供比訴訟更及時的公平正義(yi) 。

　　三是增強以非訴機製的權威性為(wei) 目標，吸收法律和其他行業(ye) 專(zhuan) 業(ye) 人士擔任非訴機製的調解調停人，讓群眾(zhong) 感覺到非訴機製也能夠提供專(zhuan) 業(ye) 的公平正義(yi) 。麗(li) 水市在訴源治理、非訴機製建設、矛調中心建設方麵已初見成效。據了解，從(cong) 去年到今年上半年，麗(li) 水全市法院新收案件連續出現負增長。

　　第六，堅持社會(hui) 治理智能化，創新完善基層社會(hui) 智慧治理體(ti) 係。智能化是社會(hui) 治理現代化的基本方向，是破解基層社會(hui) 治理諸多難題的思路和出路。

　　一是堅持依靠智能化破解基層社會(hui) 治理人手不足的問題。傳(chuan) 統基層社會(hui) 治理的戰術是人海戰術，靠人盯靠人管靠人防，因此，基層同誌反映最多的是人手不足的問題。要解決(jue) 這個(ge) 問題，很重要的思路是要靠科技，特別是加快人工智能科技的運用，提高社會(hui) 治理全過程智能感知、智能采集、智能分析、智能決(jue) 策水平，由人海戰術向科技戰法轉變。

　　二是依靠智能化破解基層社會(hui) 治理被動應對的問題。傳(chuan) 統的社會(hui) 治理模式基本上是滅火的模式，是矛盾風險發生之後被動的應對處置。現代社會(hui) 治理應該是防火模式，防範於(yu) 未然，治病於(yu) 未病，實現這一轉變關(guan) 鍵在於(yu) 能否精準的預測、預警、預防各類社會(hui) 矛盾風險。麗(li) 水市在基層治理市域平台、雪亮工程、智慧法院等方麵的科技賦能已取得不少先進經驗。

　　第七，堅持加強隊伍建設，創新完善基層社會(hui) 治理隊伍的管理製度。基層社會(hui) 治理隊伍政法係統叫做平安建設隊伍，是基層社會(hui) 治理的主力軍(jun) 。這支隊伍應該說是一支人員構成非常複雜的大隊伍，有正規軍(jun) 、雜牌軍(jun) 、誌願軍(jun) ，具有主輔結合，專(zhuan) 兼結合的特點。

　　加強隊伍建設需在兩(liang) 個(ge) 方麵著力。一是堅持專(zhuan) 業(ye) 化方向，完善基層社會(hui) 治理隊伍教育培訓體(ti) 係，健全教、學、練、戰一體(ti) 化機製，提高基層社會(hui) 治理隊伍的專(zhuan) 業(ye) 素質和實戰能力。

　　二是堅持職業(ye) 化的方向，健全社會(hui) 治理隊伍的管理製度，創新完善職業(ye) 準入、晉升發展、激勵保障、免責容錯等製度，使基層社會(hui) 治理工作者有奔頭、有勁頭，特別是要吸引高素質的人員加入到基層社會(hui) 治理隊伍裏麵來。這些方麵我們(men) 已經取得了一些成就。比如，最近幾年輔警形成了很大的一支隊伍，職業(ye) 化方麵也已取得了突破。比如，杭州為(wei) 輔警授予警號、轉事業(ye) 編、推年薪製等做法，目的就是要建強建好第二警隊。

　　當然，還有很多的問題有待解決(jue) 。比如，對於(yu) 黨(dang) 委、政法委係統來說，有兩(liang) 支隊伍職業(ye) 化急需加強。一是鄉(xiang) 鎮街道的政法委員。去年中央頒布的政法工作條例已確定了它的合法性，但是它的職責範圍不明確，保障待遇也不明確。二是基層社會(hui) 治理非常重要的網格員、城市管理的網格員已被人社部正式確定為(wei) 國家的新職業(ye) 。雖然目前上海等地有一些地方立法，但總體(ti) 上還沒有成熟的職業(ye) 管理製度。因此，基層社會(hui) 治理隊伍建設還是一個(ge) 很重要的大課題。