8月17日起，預防未成年人犯罪法修訂草案二次審議稿在中國人大網公布，向社會(hui) 公眾(zhong) 公開征求意見，截止日期為(wei) 9月30日。

　　未成年人健康成長是全社會(hui) 高度重視的問題，未成年人犯罪問題一再刺痛社會(hui) 公眾(zhong) 的神經。6月1日，最高人民檢察院發布的《未成年人檢察工作白皮書(shu) (2014—2019)》顯示，未成年人犯罪數量在連續多年下降趨於(yu) 平穩後有所回升，侵害未成年人犯罪數量呈上升態勢。

　　而此次預防未成年人犯罪法修訂工作中，有一個(ge) 問題各界高度關(guan) 注，那就是收容教養(yang) 。草案二審稿不再使用“收容教養(yang) ”這一概念，而是將有關(guan) 措施納入專(zhuan) 門教育。草案二審稿第四十五條規定：未成年人有刑法規定的行為(wei) 、因不滿法定刑事責任年齡不予刑事處罰的，經專(zhuan) 門教育指導委員會(hui) 評估，公安機關(guan) 可以決(jue) 定將其送入專(zhuan) 門學校接受專(zhuan) 門教育。省級人民政府應當結合本地的實際情況，至少確定一所專(zhuan) 門學校按照分校區、分班級等方式設置專(zhuan) 門場所，對前款規定的未成年人進行矯治教育。前款規定的專(zhuan) 門場所實行嚴(yan) 格管理，司法行政、公安等部門應當予以協助。

　　如何對待不滿法定刑事責任年齡的未成年人犯罪，一直是司法實踐中的難題。一些業(ye) 內(nei) 專(zhuan) 家在接受《法治日報》記者采訪時指出，從(cong) 某種角度講，收容教養(yang) 製度的去留及改革，是此次預防未成年人犯罪法修法成敗的關(guan) 鍵所在。收容教養(yang) 製度到底該何去何從(cong) ?該如何對這一製度進行科學合理的改革?對於(yu) 一些低齡嚴(yan) 重暴力犯罪的未成年人該如何進行有效的矯治?一係列問題值得考量。

　　收容教養(yang) 製度存缺陷

　　近年來，低齡未成年人暴力犯罪案件屢屢見諸報端，極大地刺激著公眾(zhong) 神經。此前，在今年8月初召開的記者會(hui) 上，全國人大常委會(hui) 法工委發言人臧鐵偉(wei) 曾表示，預防未成年人犯罪不是簡單地依靠加重刑罰就可以解決(jue) 的問題，總體(ti) 上仍應堅持對違法犯罪的未成年人施行教育、感化、挽救的方針，堅持教育為(wei) 主、懲罰為(wei) 輔的原則。對於(yu) 未成年人犯罪，特別是對於(yu) 公眾(zhong) 關(guan) 切的因不滿十六周歲不予刑事處罰的未成年人，不能簡單地“一關(guan) 了之”，也不能“一放了之”，應充分運用刑法規定的收容教養(yang) 製度。

　　我國的收容教養(yang) 製度借鑒了前蘇聯、朝鮮等一些社會(hui) 主義(yi) 國家的做法，形成於(yu) 新中國成立初期。“收容教養(yang) ”一詞最早出現於(yu) 1952年兩(liang) 高三部聯合發布的《對少年犯收押界限、捕押手續和清理等問題的聯合通知》，1956年中央有關(guan) 部門文件首次明確將收容教養(yang) 作為(wei) 針對犯罪行為(wei) 尚不夠負刑事責任未成年人的教育矯治措施。

　　1979年刑法規定，因不滿16周歲不予刑事處罰的，責令他的家長或者監護人加以管教;在必要的時候，也可以由政府收容教養(yang) 。至此，收容教養(yang) 作為(wei) 一項製度首次從(cong) 法律上得以明確。

　　此後，公安部陸續出台一係列文件，對收容教養(yang) 的執行內(nei) 容、適用條件等問題作出規定。1997年刑法修改時對收容教養(yang) 有關(guan) 條款進行了文字修改。1999年，預防未成年人犯罪法重申了刑法中關(guan) 於(yu) 收容教養(yang) 的規定。與(yu) 此同時，根據要求，1999年各省開始建立獨立的少年教養(yang) 管理所(隊)。

　　應當看到，收容教養(yang) 製度自建立以來在曆史發展進程中發揮了積極作用，但與(yu) 此同時，也暴露出一些缺陷。由於(yu) 多年來實踐中一直參照勞動教養(yang) 程序執行，收容教養(yang) 並沒有脫離傳(chuan) 統意義(yi) 上的監獄收押集中管理的執行方式，因此出現了諸如“隻重視關(guan) 押，忽視教育矯治”“有收容、沒教養(yang) ”等現象。此外，還有反映認為(wei) ，收容教養(yang) 的未成年人長期與(yu) 未成年犯共同關(guan) 押，極易導致交叉感染，對其身心健康成長造成負麵影響。而過早貼上罪犯標簽，容易使這些孩子仇恨社會(hui) ，難以融入正常社會(hui) 生活，容易重新走上犯罪道路。

　　值得關(guan) 注的是，2013年之後，各地收容教養(yang) 的數量明顯下降，有的地方在消化完2013年之前的“存量”後，未再決(jue) 定或者幾乎不再決(jue) 定使用收容教養(yang) ，有的地方雖然仍在適用，但控製極為(wei) 嚴(yan) 格。

　　“可以說，是立法的不健全導致收容教養(yang) 措施並不是很成功，沒有實現其設立價(jia) 值和應有功能。”中國政法大學副教授、未成年人事務治理與(yu) 法律研究基地執行副主任苑寧寧分析指出，目前收容教養(yang) 存在一些突出問題，除了“收容”一詞的社會(hui) 觀感不好容易引起誤解之外，收容教養(yang) 的相關(guan) 法律規定，包括決(jue) 定程序、執行場所、執行方式等還都不是很清楚，收容教養(yang) 製度中限製人身自由的合法性也受到質疑。

　　收容教養(yang) 去留存爭(zheng) 議

　　處置未成年人嚴(yan) 重暴力犯罪，法律不能缺位。顯然，對收容教養(yang) 製度進行改革勢在必行。此次預防未成年人犯罪法修改的前期立法過程中，關(guan) 於(yu) 收容教養(yang) 的去留問題就存在比較大的爭(zheng) 議，對於(yu) 專(zhuan) 門教育能否取代收容教養(yang) 也存在不同的看法。針對草案二審稿第四十五條的規定，一些學者專(zhuan) 家持謹慎態度。

　　“將收容教養(yang) 和專(zhuan) 門教育混為(wei) 一談，跟目前世界各國未成年人司法發展趨勢是不相符合的。”在苑寧寧看來，專(zhuan) 門教育無法取代收容教養(yang) 。

　　首先，兩(liang) 者適用對象完全不同。收容教養(yang) 針對的是低齡嚴(yan) 重暴力犯罪未成年人，這類未成年人的人身危險性比較大，要通過限製人身自由的方式進行更有強度的矯治來糾正，防止其再次危害社會(hui) 。而專(zhuan) 門教育針對的是有不良行為(wei) 或者嚴(yan) 重不良行為(wei) 的未成年人，雖具有一定的強製性，但還達不到限製人身自由的程度，隻不過跟普通學校相比對學生的管束相對更嚴(yan) 格一些。因此，如果把人身危險性比較大的低齡嚴(yan) 重暴力犯罪未成年人放到專(zhuan) 門學校，不限製其人身自由，在某種程度上就可能會(hui) 再次危害社會(hui) 。其次，二者本質不同。收容教養(yang) 是限製人身自由的矯正措施，專(zhuan) 門教育本質上還是一種教育。按照目前草案的規定，經專(zhuan) 門教育指導委員會(hui) 評估，公安機關(guan) 可以決(jue) 定將其送入專(zhuan) 門學校接受專(zhuan) 門教育。而按照法治社會(hui) 的要求，對於(yu) 限製人身自由的措施不應當由公安機關(guan) 決(jue) 定，而是應當司法化。

　　“因此，收容教養(yang) 與(yu) 專(zhuan) 門教育，從(cong) 適用對象、決(jue) 定程序以及執行方式包括期限來說，完全不是一類措施。而且，專(zhuan) 門教育解決(jue) 不了低齡未成年人嚴(yan) 重暴力犯罪問題。這些年來，十一二歲的孩子嚴(yan) 重暴力事件頻發，公眾(zhong) 普遍認為(wei) 法律對這部分孩子並沒有足夠的強有力的措施。如果再混為(wei) 一談，會(hui) 更加導致沒有針對性的措施來應對，損害法律的權威性。”在苑寧寧看來，立法的相對滯後是問題症結所在，必須找準問題並加以針對性的改革，才能滿足現實需要。

　　可分別設計兩(liang) 種製度

　　“低齡未成年人犯罪不僅(jin) 嚴(yan) 重侵害了其他未成年人的合法權益，導致很多嚴(yan) 重校園欺淩案件無法處理，也助長了這些低齡未成年人自身的主觀惡性，促使他們(men) 更加藐視社會(hui) 規則，容易走上更嚴(yan) 重的犯罪道路。”北京青少年法律援助與(yu) 研究中心主任佟麗(li) 華認為(wei) ，當前麵臨(lin) 的最大製度性難題，是如何對這部分未成年人進行教育矯治，預防其再次實施嚴(yan) 重的犯罪行為(wei) 。

　　佟麗(li) 華建議，針對低齡犯罪未成年人和有嚴(yan) 重不良行為(wei) 的未成年人分別設計兩(liang) 種不同的製度：專(zhuan) 門教育和強製教育。具體(ti) 來說，專(zhuan) 門教育由教育行政部門負責承辦，主要是教育矯治有嚴(yan) 重不良行為(wei) 的未成年人，由教育行政部門決(jue) 定，司法機關(guan) 配合;強製教育由司法行政部門負責承辦，公安機關(guan) 對涉嫌實施了犯罪行為(wei) 但不夠刑事責任年齡的未成年人提出意見，由檢察機關(guan) 審查後決(jue) 定是否移交人民法院、是否進行強製教育以及期限由人民法院決(jue) 定。

　　佟麗(li) 華特別強調，開展強製教育製度，各省幾乎不需要再單獨建設新的場所。“各省原來一般都有未成年人勞教所，場地都是現成的，原來那些實施嚴(yan) 重犯罪但因為(wei) 刑事責任年齡不夠不予處罰的未成年人，一般也都是送入未成年人勞教所進行教育矯治”。