2019年10月，中共十九屆四中全會(hui) 通過《中共中央關(guan) 於(yu) 堅持和完善中國特色社會(hui) 主義(yi) 製度，推進國家治理體(ti) 係和治理能力現代化若幹重大問題的決(jue) 定》(以下簡稱《決(jue) 定》)，全會(hui) 回答“怎樣治理國家”這一堅持和發展中國特色社會(hui) 主義(yi) 的重大課題，提出“構建係統完備、科學規範、運行有效的製度體(ti) 係”，“把我國製度優(you) 勢更好轉化為(wei) 國家治理效能”。全會(hui) 對堅持、完善和發展什麽(me) 樣的中國特色社會(hui) 主義(yi) 行政體(ti) 製進行了總結與(yu) 展望，提出“堅持和完善中國特色社會(hui) 主義(yi) 行政體(ti) 製，構建職責明確、依法行政的政府治理體(ti) 係”。

　　總體(ti) 上，2019年我國行政體(ti) 製改革圍繞中共十八大以來的若幹重大部署，推動法治政府建設，強化對法治政府建設與(yu) 責任落實的督察，建立健全重大行政決(jue) 策程序的製度規範;深化“放管服”改革，改善營商環境，促進利企便民;開展新一輪機構改革，完善公務員管理製度;推進數字政府建設，全國統一政務服務事項標準;優(you) 化中央與(yu) 地方間權力縱向配置，優(you) 化政府間事權財權劃分等;在各方麵取得較為(wei) 明顯的成效。本文將結合《決(jue) 定》提出的目標，對中國特色社會(hui) 主義(yi) 行政體(ti) 製發展的目標、任務、步驟以及未來的工作思路展開分析。

　　一、中國特色社會(hui) 主義(yi) 行政體(ti) 製發展的目標、任務和步驟

　　目標

　　中國特色社會(hui) 主義(yi) 行政體(ti) 製發展的目標是建設人民滿意的服務型政府和法治政府、創新政府、廉潔政府“四個(ge) 政府”。建設服務型政府，必須堅持主動作為(wei) ，狠抓落實，切實做到勤政為(wei) 民，要始終把為(wei) 人民謀發展增福祉作為(wei) 最大責任，始終把現代化建設使命扛在肩上，始終把群眾(zhong) 冷暖憂樂(le) 放在心頭。建設法治政府，要做到“職能科學、權責法定、執法嚴(yan) 明、公開公正、廉潔高效、守法誠信”，堅持法定職責必須為(wei) 、法無授權不可為(wei) 。

　　創新政府包含兩(liang) 層含義(yi) ，一是政府推動經濟社會(hui) 發展的立足點必須放在創新驅動上麵;二是政府自身建設方麵也是如此，隻有通過製度創新，才能夠降低政府成本，提高政府效能。廉潔政府要求堅持依法用權，倡儉(jian) 治奢，深入推進黨(dang) 風廉政建設和反腐敗工作，對腐敗分子零容忍、嚴(yan) 查處。各級政府要切實履行職責，狠抓貫徹落實，創造性開展工作。

　　任務

　　中國特色社會(hui) 主義(yi) 行政體(ti) 製發展的任務總體(ti) 是構建職責明確、依法行政的政府治理體(ti) 係。具體(ti) 任務：一是加強製度建設，提升政府法治化水平;二是進一步轉變政府職能，推進簡政放權、放管結合、優(you) 化服務;三是更好地宏觀調控，釋放市場和社會(hui) 活力;四是創新政府監管方式，完善事中事後監管體(ti) 係;五是優(you) 化行政組織結構，健全部門職責體(ti) 係;六是統籌中央和地方關(guan) 係，優(you) 化行政層級和行政區劃設置;七是創新行政管理方式，提高行政效能;八是加強公務員隊伍建設，建設廉潔政府。

　　步驟

　　中國特色社會(hui) 主義(yi) 行政體(ti) 製建設的步驟與(yu) 堅持和完善中國特色社會(hui) 主義(yi) 製度、推進國家治理體(ti) 係和治理能力現代化的總體(ti) 目標是一致的、同步的，這就是：到中國共產(chan) 黨(dang) 成立一百年時，行政體(ti) 製的製度體(ti) 係要在更加成熟更加定型上取得明顯成效;到2035年基本實現國家治理體(ti) 係和治理能力現代化時，行政體(ti) 製的製度體(ti) 係要更加完善;到新中國成立一百年全麵實現國家治理體(ti) 係和治理能力現代化時，行政體(ti) 製的製度體(ti) 係要更加鞏固。必須按照這樣的時間表來安排中國特色社會(hui) 主義(yi) 行政體(ti) 製的建設進程。

　　二、中國特色社會(hui) 主義(yi) 行政體(ti) 製完善發展的思路

　　(一)優(you) 化行政權力運行機製，推動政府科學民主依法決(jue) 策，健全強有力的行政執行係統，構建起全方位行政監督體(ti) 係

　　按照決(jue) 策權、執行權、監督權既相互製約又相互協調的要求，優(you) 化行政權力運行機製。

　　第一，推動政府科學民主依法決(jue) 策。完整的決(jue) 策過程須經曆謀劃、決(jue) 斷、執行、監督四個(ge) 階段，每一階段都包含著相應的決(jue) 策環節和程序方法。在“謀劃”階段，包含著“決(jue) 策公開”“公眾(zhong) 參與(yu) ”二個(ge) 環節。在“決(jue) 斷”階段，包含專(zhuan) 家論證、風險評估、合法性審查、集體(ti) 討論決(jue) 定等四個(ge) 環節。在“執行”以及隨之跟蹤的“監督”階段，包含重大決(jue) 策終身責任追究製度及責任倒查機製等兩(liang) 個(ge) 環節。科學民主依法決(jue) 策即是要“推進決(jue) 策公開，把公眾(zhong) 參與(yu) 、專(zhuan) 家論證、風險評估、合法性審查、集體(ti) 討論決(jue) 定確定為(wei) 重大行政決(jue) 策法定程序”，以及“建立重大決(jue) 策終身責任追究製度及責任倒查機製”。

　　第二，健全強有力的行政執行係統。製度在於(yu) 執行，沒有執行，製度隻是空設。行政執行力是貫徹行政組織的戰略意圖，按照製度規定的要求，集聚各方資源與(yu) 力量，完成既定任務，達到預期目標的實際操作能力。當前，一些官員不作為(wei) ，或亂(luan) 作為(wei) ，影響了行政執行力。為(wei) 此，必須深化行政執法體(ti) 製改革，最大限度減少不必要的行政執法事項。進一步整合行政執法隊伍，繼續探索實行跨領域跨部門綜合執法，推動執法重心下移，提高行政執法能力水平。落實行政執法責任製和責任追究製度，健全強有力的行政執行係統，提高政府執行力和公信力。

　　第三，構建起全方位行政監督體(ti) 係。一是自上而下的組織監督。自上而下的組織監督有利於(yu) 最優(you) 管理，實現效率最優(you) 。自上而下的監督是以權力監督權力，正確理順權力的授予關(guan) 係，做好自上而下的監督，就能有效地施行監督。二是自下而上的民主監督。民主性的監督其本身並不具備權力的性質，民主監督的形式不具有法律的約束力，民主監督的形式也常常伴隨著群眾(zhong) 情緒化的渲染。因而，既要發揮好民主監督的優(you) 勢，又要正確利用好民主監督的作用。三是同級行政間相互監督。加強同級行政間的相互監督，依靠本級組織的內(nei) 部機製，監督權力運行，降低執政風險，提升執政績效的監督體(ti) 製。創新同級監督模式，強化同級監督保障，需要積極探索創新模式，借鑒相關(guan) 成功經驗，推動同級監督的常態化。

　　(二)厘清政府職能邊界，加快政府職責體(ti) 係的規範化建設，深化“放管服”改革，打造國際化、法治化、便利化營商環境

　　“放管服”改革實質聚焦政府職能的優(you) 化與(yu) 轉變，厘清政府與(yu) 市場、社會(hui) 的邊界。接下來，應進一步完善權責清單製度，解決(jue) 政府權責模糊問題。實現權責清單同“三定”規定有機銜接，按照權責對等、權責一致和“誰審批誰監管、誰主管誰監管”原則，結合機構改革調整完善各級各部門權責清單，厘清審批和監管權責邊界，強化落實監管責任。統籌考慮“放管服”改革與(yu) 部門“三定”方案規劃，把不該政府管的事項轉移出去，交給市場和社會(hui) 組織，把該由下級政府管的事項下放，把該由政府管的事項規定到位，同時要理順部門職責關(guan) 係，確保各部門職責關(guan) 係清晰、權限明確。

　　加快政府職責體(ti) 係的規範化建設，習(xi) 近平總書(shu) 記多次強調，“凡屬重大改革應於(yu) 法有據”。立法機關(guan) 要充分履行其職能，發揮立法的引領和推動作用，加快相關(guan) 法律法規的“立、改、廢、釋”工作，修改和廢止有礙發展的行政法規和規範性文件，確立行政改革“法無禁止即可為(wei) ”原則，為(wei) 行政改革提供堅實法治保障。具體(ti) 而言，一是要遵照法治精神和運用法治思維應對改革問題;二是一些地區可先行先試，率先推動一些製度創新法製化，如對政府創新進行規範解釋，建立知識產(chan) 權仲裁法庭和相關(guan) 法律平台;三是創建立法機關(guan) 與(yu) 行政部門的聯席會(hui) 議製度，加強對“放管服”改革創新舉(ju) 措合法性審查，實施全流程管理，促進創新舉(ju) 措與(yu) 改革項目的製度化、規範化。

　　協同推進“放管服”改革。一是解決(jue) 地區間不協同問題。當前，“放管服”改革在東(dong) 部沿海省份已取得階段性勝利成果，但是大部分中西部省份改革執行中遇到諸多“中梗阻”問題，總體(ti) 上推動乏力，一些中央層麵布置的試點任務逾期未能完成。必須強化“放管服”改革的執行督查力度，做到“全國一盤棋”。二是解決(jue) “放”與(yu) “管”不協同問題。簡政放權與(yu) 優(you) 化服務取得了較大成效，但是事中事後監管仍需要加強，給市場放權是為(wei) 了騰出手來加強監管，放不是放任，管不是管死，推進簡政放權、放管結合，重點解決(jue) “會(hui) 批不會(hui) 管”“對審批迷戀、對監管迷茫”等問題，應運用大數據與(yu) “互聯網+信用監管”等創新監管模式。三是解決(jue) 環節間不協同問題，改革框架已經搭建，數據歸集工作正在推進，但是對於(yu) 很多基礎性、具體(ti) 性工作仍未理順，有些簡政做法不能一刀切，例如“減證便民”後一些必須證明的問題，必須在前後對應、左右銜接基礎上，瞄準辦好“一件事”全流程一體(ti) 化推進改革。

　　(三)優(you) 化政府組織機構，加強黨(dang) 政機構限額管理，推進機構與(yu) 人員管理的規範化法治化

　　目前政府機構設置過多、分工過細，這是造成部門職能交叉、權責脫節、運行不暢、效率低下的主要原因。優(you) 化政府組織結構，必須優(you) 化機構設置，重點是積極穩妥實施大部門製改革。對職能相近、管理分散、分工過細的機構，對職責交叉重複、相互扯皮、長期難以協調解決(jue) 的機構，進行整合調整、綜合設置，形成科學合理、精幹高效的管理體(ti) 係。實施這項改革是一個(ge) 循序漸進的過程，還需要從(cong) 各方麵的實際出發，堅持積極穩妥方針，把握好條件和時機，著力解決(jue) 突出矛盾和問題。

　　關(guan) 於(yu) 我國黨(dang) 政部門機構數量和公職人員隊伍規模的問題，應當全麵地去看，比如關(guan) 注結構是否合理、管理是否規範，是否存在職責錯配與(yu) 職級錯配(中央、省級，市、縣級之間比例錯配)，性質錯配(事業(ye) 編、編外人員過多)。加強各級黨(dang) 政機構限額管理，黨(dang) 政機構限額統一計算，承擔行政職能的事業(ye) 單位統一納入限額管理，強化機構編製管理剛性約束，嚴(yan) 禁“三超”，合理調整和設置機構。統籌調配使用編製，動態調整編製，縮小規模不是重點，而是統籌使用各類編製，優(you) 化編製結構(增加公務員編，精簡事業(ye) 編，規範編外人員)，逐步規範編製管理。同時全麵實施績效管理，降低行政管理成本，健全薪酬待遇製度，解決(jue) 一些地區公務員工資水平較低問題。

　　加強機構與(yu) 人員管理的規範化法治化，中共十九大提出“完善國家機構組織法”，中共十九屆三中全會(hui) 提出“要依法管理各類組織機構，加快推進機構、職能、權限、程序、責任法定化”。應健全完善行政組織、行政程序、行政行為(wei) 等方麵的法律法規。政府組織法、機構編製法的製定修訂要與(yu) 機構改革同步，把政府職責權限、內(nei) 設機構、隸屬關(guan) 係、運行規則等內(nei) 容，以及人員編製、職數配置等精準量化的機構編製都框定在法律法規範圍內(nei) ，確保職責和人員在編製配備上科學、合理、規範，根本上解決(jue) 機構膨脹、職責無序、編製虛列問題。此外，“法無授權不可為(wei) ”，應從(cong) 頂層設計高度依法編製機構權責清單，實現權責清單同部門“三定”方案的有機銜接，規範權力運行，確保政府部門依法履職、依法行政。

　　(四)健全數字政府治理體(ti) 製，建立運用信息技術手段進行行政管理的製度規則，中央與(yu) 地方協同推進數字政府建設

　　第一，更新數字政府管理理念。一是樹立以人民為(wei) 中心的理念。政府數字化建設本質是：在網絡化信息化大背景下政府履職理念、方式、流程、手段、工具的全局性、係統性和根本性重塑;旨在建設人民滿意的服務型政府和優(you) 化高效協同的“整體(ti) 政府”。二是樹立整體(ti) 治理理念。運用整合和協同的方式，提高行政效率，增強政府整體(ti) 合力。通過把分散的政府各部門整合為(wei) 一個(ge) 整體(ti) 、一個(ge) 平台，讓群眾(zhong) 隻進一扇門就能辦成不同領域的事項。三是樹立數據思維。習(xi) 近平總書(shu) 記強調：“善於(yu) 獲取數據、分析數據、運用數據，是領導幹部做好工作的基本功。”黨(dang) 政領導幹部應將數據視為(wei) 如同財政一樣的寶貴資源，數據中心即是“第二財政局”，通過對海量數據的采集、挖掘、加工、整合等，推進政府決(jue) 策科學化、社會(hui) 治理精準化、公共服務高效化。四是加大數據安全性建設，加大對非法侵犯個(ge) 人隱私等行為(wei) 的懲處力度，確保企業(ye) 和個(ge) 人信息不被隨意獲取。

　　第二，完善數字政府治理體(ti) 係。構建跨部門業(ye) 務協同體(ti) 係，優(you) 化政務服務流程。除了“物理集合”(硬件的建設與(yu) 連接)之外，數字政府建設更重要的是實現“化學反應”(管理的變革與(yu) 應用)。強調“黨(dang) 管數據”原則，塑造數字政府整體(ti) 治理體(ti) 係提升履職能力。組織結構方麵，各地方政府應將打通“數據壁壘”納入“一把手工程”，理清部門權力與(yu) 資源邊界並優(you) 化配置，破除“條塊分割”藩籬，真正實現部門間的互聯互通、數據共享。按照“共享為(wei) 原則、不共享為(wei) 例外”“無條件歸集，有條件使用”的原則要求，加快研究製定政務信息資源共享管理製度，通過“改革工作聯席會(hui) 議”機製統籌推動跨界協同;建立起以首席信息官為(wei) 核心的政務信息化領導小組，完善配套管理製度建設，以領導力加製度力引導跨部門業(ye) 務的無縫鏈接。

　　第三，著重製度與(yu) 標準化建設。建立健全運用信息技術手段進行行政管理的製度規則，加強數據有序共享，依法保護個(ge) 人信息。整合政務信息資源，統一技術與(yu) 服務標準規範。建立覆蓋全國的數據共享交換平台體(ti) 係，建設電子證照庫等數據庫，促進政務信息資源跨層級、跨部門、跨地區的暢通流動和業(ye) 務的高效協同。標準化建設，即做到審批、服務和監管的標準化，做到“同一事項、同一標準、同一編碼”，一方采集，多方使用，實現“服務質量標準化、服務方式規範化、服務過程程序化”。技術與(yu) 服務標準規範的統一，應當在充分考察實踐經驗基礎上，結合國家層麵與(yu) 地區層麵的實際情況通盤考慮，建立起行之有效的全國通用標準與(yu) 製度規範。隻有標準通用，方能實現政務服務異地申請和異地辦理，打破傳(chuan) 統區域界限，節省行政成本，實現利企便民。

　　(五)建立製度化的政府間分權體(ti) 係，構建起完善係統的中央與(yu) 地方政府關(guan) 係製度體(ti) 係

　　中央與(yu) 地方政府關(guan) 係在中國特色社會(hui) 主義(yi) 行政體(ti) 製中占有重要地位，中央與(yu) 地方關(guan) 係的調整對於(yu) 國家治理體(ti) 係與(yu) 治理能力現代化的實現有著重要影響，關(guan) 係到國家統一、民族團結、社會(hui) 穩定、經濟發展和人民福祉。維護好中央權威是有效調整中央地方關(guan) 係的重要前提，賦予地方更多自主權是有效調整央地關(guan) 係的重要原則。

　　建立起製度化的分權體(ti) 係，中央謀全局做頂層設計，充分放權地方，推動管理服務重心下移，省級政府要發揮好承上啟下的作用，對上負責落實好中央精神，對下要履行好強化指導、規範管理、督促落實、監督檢查等職責，保證中央政策能夠有效落實，地方治理不偏離中央要求。市縣地方政府尤其是基層部門直麵一線，應解決(jue) 好各類具體(ti) 問題，提高服務社會(hui) 服務群眾(zhong) 的能力。

　　構建完善係統的央地關(guan) 係製度體(ti) 係。一是深化層級管理體(ti) 製改革，優(you) 化層級部門關(guan) 係。按照國務院和地方政府組織法的規定，根據不同層級政府的履職特點和優(you) 勢，進行縱向政府間職責和機構的製度設計，完善縱向政府間機構設置、相互關(guan) 係、財政分配和權限劃分。科學合理地劃分中央與(yu) 地方事權責任體(ti) 係，爭(zheng) 取做到事權與(yu) 財力相匹配。均衡合理的央地稅收分擔機製， 有利於(yu) 地方稅源拓展，緩解地方政府財政壓力。

　　二是構建起科學合理的政府履職考評體(ti) 係，督導各級政府依法依責履職。與(yu) 此同時應注意從(cong) 製度上規避上級幹預下級行為(wei) ，全麵清理部門規章和規範性文件，廢除涉及條條幹預條款。堅決(jue) 整治上級部門通過項目資金分配、考核督查、評比表彰等方式幹預下級機構設置、職能配置和編製配備的行為(wei) 。

　　三是構建起簡約高效的基層管理體(ti) 製。深化基層政府機構改革，改變“職責同構”現象，向基層傾(qing) 斜資源，提升基層政府公共服務供給能力，履行好社會(hui) 管理、市場監管、環境保護等職能。

　　四是推進區域間基本公共服務均等化，合理製定基本公共服務保障基礎標準，並適時調整完善。根據東(dong) 中西部地區財力差異狀況、各項基本公共服務的屬性，規範基本公共服務共同財政事權的支出責任分擔方式。

　　按照堅決(jue) 兜住底線的要求，及時調整完善中央對地方一般性轉移支付辦法，提升轉移支付促進基本公共服務均等化效果。省級政府要通過調整收入劃分、加大轉移支付力度，增強省以下政府基本公共服務保障能力。最後，處理好“條條”與(yu) “塊塊”關(guan) 係，按照權責一致原則，規範垂直管理體(ti) 製和地方分級管理體(ti) 製，中央與(yu) 地方要各負其責，各自承擔好義(yi) 務和責任，對於(yu) 雙方協同管理事項，要加強協調配合機製，共同推進整體(ti) 性治理。

　　(本文摘編自深圳創新發展研究院《2019kaiyun官方地址報告》行政體(ti) 製改革篇。)