麵對疫情衝(chong) 擊和複雜多變的外部環境，麵對我國經濟社會(hui) 麵臨(lin) 著的多方麵挑戰，如何以改革應對變局開拓新局，如何推進關(guan) 鍵性基礎性重大改革的突破，如何應對挑戰並贏得國際合作競爭(zheng) 新優(you) 勢?7月17日下午，中國(海南)改革發展研究院邀請國內(nei) 高層次專(zhuan) 家學者舉(ju) 行了在線改革形勢分析會(hui) 。會(hui) 議由中國經濟體(ti) 製改革研究會(hui) 副會(hui) 長、中國(海南)改革發展研究院院長遲福林教授主持，與(yu) 會(hui) 專(zhuan) 家圍繞要素市場化、農(nong) 村土地製度改革、服務業(ye) 市場化改革等議題開展討論交流，積極建言獻策。

　　中國經濟體(ti) 製改革研究會(hui) 會(hui) 長 彭森 ：

　　今天會(hui) 議重點是結合學習(xi) 討論中央9號、10號文件，分析當前的改革形勢和任務。這兩(liang) 個(ge) 文件出台的時機非常重要。兩(liang) 個(ge) 文件帶有不同的特點。中央深改委第14次會(hui) 議強調要堅持問題導向和目標導向相統一，10號文件就進一步完善社會(hui) 主義(yi) 市場經濟體(ti) 製的改革意見體(ti) 現了目標導向的原則，而要素市場化配置的改革意見體(ti) 現了問題導向的原則，用市場化改革的思路和方式破解當前發展中遇到的矛盾和問題。9號文件講了五大要素，第一條講的是土地要素的市場化配置。我覺得這也是9號文件的亮點所在，即要素市場化配置特別是土地要素市場化配置是市場化改革再出發的重點任務。土地製度改革將為(wei) 我國的市場化改革和高質量發展提供新的突破口和動力源。

　　改革開放以來，社會(hui) 主義(yi) 市場經濟大廈建立起來了，各方麵取得很大進展。但是，就土地要素來講，其市場化配置進展非常緩慢，相對滯後。政府對土地要素集中計劃管理、行政配置的比例相當高，而且行政幹預的問題也相當突出。我國現在在土地的開發和供給方麵實行的還是高度集中的垂直統一的計劃管理方式;從(cong) 土地的征收、出讓，特別是土地一級市場的運行情況看，主要還是行政配置方式;從(cong) 土地價(jia) 格形成和土地收益的情況看，價(jia) 格體(ti) 係扭曲，市場信號比較混亂(luan) ，土地利用效益相對低下。可以說，現行土地製度已成為(wei) 製約發展、穩定最大的難點、熱點和重點問題。要解決(jue) 這個(ge) 問題可能涉及到一些重大的關(guan) 係，包括政府與(yu) 市場、中央與(yu) 地方、城市與(yu) 鄉(xiang) 村、沿海與(yu) 內(nei) 地的關(guan) 係等等。

　　第一，在政府與(yu) 市場的關(guan) 係方麵，我國土地管理製度目前還是高度集中計劃管理模式，以行政配置為(wei) 主，市場配置占的比重非常低。建設用地的規模、規劃都是由政府製定，用地指標都是由政府計劃管理和分配。農(nong) 業(ye) 、工業(ye) 、住宅用地的配置主要都是通過地方政府，而不是由市場完成。這降低了土地的利用效益，製約了城市的發展。改革開放以來，通過建立國有建設用地的招拍掛製度也在一定程度上推進了土地要素配置的市場化。但是，根據國土統計年鑒等資料，2018年國有建設用地的供給總量(10年來平均每年供地880萬(wan) 畝(mu) )中，政府劃撥的仍占60%，通過招拍掛出讓的不到40%。

　　第二，在中央與(yu) 地方的關(guan) 係方麵，高度集中、垂直統一的土地配置方式，與(yu) 市場經濟的要求不相適應。用地層層審批周期很長、效率很低。每年800多萬(wan) 畝(mu) 的土地使用指標中有大量機動指標，這也滋生了尋租腐敗。

　　第三，在城市與(yu) 鄉(xiang) 村的關(guan) 係方麵，城鄉(xiang) 土地要素流通不暢是一個(ge) 重大的製約因素。我國的城市化率已經超過60%了，農(nong) 民工2.9億(yi) ，其中外出農(nong) 民工1.7億(yi) 。各地農(nong) 村的農(nong) 房空置率普遍在20%以上，典型案例最高的達到70%，沿海很多地方達到40%。這是個(ge) 很大的問題。同時，農(nong) 村集體(ti) 土地的價(jia) 格嚴(yan) 重扭曲，宅基地不能流轉，導致農(nong) 民的財產(chan) 性收入遲遲無法提高。根據最新的統計，農(nong) 村集體(ti) 用地65.5億(yi) 畝(mu) ，但是，農(nong) 村集體(ti) 經濟帳麵資產(chan) 隻有6.5萬(wan) 億(yi) ，而國企的資產(chan) 有160萬(wan) 億(yi) ，這兩(liang) 者相差非常多。主要是集體(ti) 土地的價(jia) 值沒法算，這也反映了土地沒有充分市場化。

　　第四，在沿海與(yu) 內(nei) 地等地區的關(guan) 係方麵，土地要素的配置與(yu) 工業(ye) 化、市場化、人口流動的趨勢不相適應。從(cong) 這幾年的情況來看，中西部地區土地利用規模每年增長的速度高於(yu) 沿海，這是因為(wei) 這些地區建設了大量的基礎設施，補過去的短板。但是沿海地區土地利用效率更高，土地的需要量更大。這些年出台了一些耕地占補平衡、增減掛鉤的政策，允許跨地區、跨省域用地指標交易。說實在話，這看起來是個(ge) 進步，但還很不夠，因為(wei) 跨省土地指標的交易嚴(yan) 格由國家自然資源部進行管理和審批，統一下達調劑任務，統一實施調劑價(jia) 格，統一資金收取和使用支配，計劃經濟色彩依然比較濃厚。

　　除了這四個(ge) 關(guan) 係的問題，還存在嚴(yan) 重的土地財政問題。2018年地方通過對土地一級市場的壟斷，招拍掛出讓國有土地資金收入達到6.5萬(wan) 億(yi) ，占當年地方政府性基金收入的91%，相當於(yu) 地方公共預算本級收入60%以上。但是由於(yu) 政策調整等問題，目前的土地財政難以為(wei) 繼，存在嚴(yan) 重財政風險和債(zhai) 務違約風險。

　　社會(hui) 主義(yi) 市場經濟搞了近30年，但土地還處於(yu) 計劃管理狀態，積累了大量問題。無論是從(cong) 問題導向要求還是目標導向要求，都要求我們(men) 加快土地製度改革。關(guan) 於(yu) 土地製度改革近七八年陸續出台了一些改革，其中包括2015年出台的三塊地試點改革，2018年、2019年全國人大對於(yu) 土地承包法、土地管理法進行了重要修訂，今年4號文件提出了非基本農(nong) 田的用地審批授權委托給省級政府等措施。但是我覺得這些措施還遠遠不夠。三塊地改革的33個(ge) 縣的試點進展緩慢，後來延長一年，但是宅基地改革基本沒有破題。9號文件的要求也考慮到目標導向的要求，按照十九屆四中全會(hui) 到2035年基本實現國家治理體(ti) 係和治理能力現代化的要求，土地製度改革下一步可以劃為(wei) 三個(ge) 階段，每個(ge) 階段集中完成一些任務。比如說在第一個(ge) 階段，在“十四五”時期應該以初步建立健全城鄉(xiang) 統一的建設用地市場作為(wei) 主要任務，落實好9號文件提出的農(nong) 村土地製度改革任務。

　　一是全麵推進農(nong) 村土地征收製度改革，實行農(nong) 村集體(ti) 經營性土地和國有土地同等入市、同價(jia) 同權，探索建立公平合理的集體(ti) 經營性建設用地入市增值收益分配製度。這個(ge) 重要問題在“十四五”時期必須把步子邁得大一些。

　　二是進一步深化產(chan) 業(ye) 用地市場化的配置改革，充分利用市場經濟盤活存量用地和低效率用地，擴大國有土地有償(chang) 使用的範圍，推進國企存量用地的盤活利用，同時完善盤活存量建設用地的稅費製度。

　　三是落實9號文件講的閑置用地和存量土地的合理利用。關(guan) 鍵一條是深化農(nong) 村宅基地試點的改革。中央深改委第14次會(hui) 議也通過了深化農(nong) 村宅基地製度改革的試點方案，裏麵講了很多，但最重要的是把33個(ge) 縣試點沒有解決(jue) 的問題在這期間要重點解決(jue) 。33個(ge) 試點在一些方麵有一定進展，但是在放活宅基地使用權，促進宅基地流轉，探索宅基地的有償(chang) 使用退出機製方麵沒有實質性進展，這是很大的問題。適度放活宅基地使用權主要解決(jue) 三個(ge) 問題。首先，要建立真正的自願退出機製，現在往往是強調了所有權、資格權、財產(chan) 權和使用權，但是農(nong) 民宅基地的退出權，包括退出的範圍、補償(chang) 資金的來源、承接主體(ti) 沒有破題。其次，是對存量閑置宅基地的盤活利用，包括自主經營、租賃經營、委托經營，要將吸引投資的各種體(ti) 製機製障礙徹底破除。最後，也是最核心的問題，就是宅基地跨集體(ti) 流轉。這個(ge) 問題是個(ge) 試金石。宅基地跨集體(ti) 流轉問題如果不突破，宅基地的市場化配置、農(nong) 民的財產(chan) 性收入提升等問題就解決(jue) 不了。

　　四是進一步改革土地計劃管理方式，賦予省級政府更大的用地自主權。國發4號文件已經提出了非永久性基本農(nong) 田轉為(wei) 建設用地的審批權普遍授權委托省級政府，並在8個(ge) 省進一步擴大一些試點。這方麵的任務主要是建立新的公平、公開、透明、規範的土地供應指標體(ti) 係，對這個(ge) 體(ti) 係做出根本性改革。增強土地管理的合理性，要使城鄉(xiang) 建設用地指標更多地由省級政府負責。探索全國性的建設用地、補充耕地指標跨區域交易機製，增強優(you) 勢地區的用地保障。這個(ge) 任務包括9號文件講到的一些土地要素的市場化配置問題，是“十四五”時期的重點任務。

　　按照十九屆四中全會(hui) 提出的現階段和2035年的目標，“十四五”之後還有兩(liang) 個(ge) 五年計劃，還要分兩(liang) 個(ge) 階段進一步深化改革。堅持的原則是中央向地方分權，政府向市場放權，用法律製度代替目前的政策文件，充分發揮市場在土地要素配置中的決(jue) 定性作用。在“十四五”後，“十五五”時期是第二個(ge) 階段。這是一個(ge) 整體(ti) 轉軌過渡時期。這個(ge) 過渡時期主要是逐步減少政府對土地資源的指令性的管理和配置，並最終取消土地利用的計劃指標，基本建立起較完善的城鄉(xiang) 統一的建設用地市場。“十六五”是第三階段，即鞏固完善土地市場階段。按照四中全會(hui) 要求，對標2035年基本實現治理體(ti) 係和治理能力現代化的目標。土地製度改革要實現以下目標：

　　第一個(ge) 目標，在逐步減少政府對土地指令性計劃管理的基礎上，最後在這個(ge) 階段真正廢除縱向由中央向地方下達用地計劃的製度，取消高度集中的用地指標管理製度。

　　第二個(ge) 目標，是全麵建立城鄉(xiang) 統一的建設用地市場，實現土地要素在城鄉(xiang) 自由流動和市場化配置。

　　第三個(ge) 目標，是政府從(cong) 土地征收、出讓領域退出，還權給市場，真正實現政府的土地管理與(yu) 經營職能分開，政府主要是通過定規則、調稅收和一些法律手段對土地市場進行監管。

　　第四個(ge) 目標，是土地的價(jia) 格要通過競爭(zheng) 實現由市場定價(jia) 。當然，起點是第一個(ge) 階段集體(ti) 建設用地同等入市、同價(jia) 同權。現在看路子還很長，需要一段時間落實了以後，在第三個(ge) 階段實現土地價(jia) 格完全由市場定價(jia) 。

　　第五個(ge) 目標，地方政府能夠徹底擺脫對土地財政的依賴。

　　以上是我對土地問題研究的一些想法。有一些還沒有把握，希望大家指教，謝謝大家!