2017年7月，中國政府宣布禁止“洋垃圾”入境;2019年4月到5月，菲律賓總統杜特爾特多次強硬表態，加拿大必須運回已經在菲律賓非法“滯留”6年的2450噸有害垃圾;2019年5月28日，馬來西亞(ya) 環境部長宣布將3000噸有害塑料垃圾運回包括美國、加拿大、澳大利亞(ya) 和英國在內(nei) 的來源國。一連串事件意味著，長久以來，發達國家向發展中國家傾(qing) 倒垃圾的“潛規則”正在被打破，國際社會(hui) 迫切需要建立更加環保、公平和高效的垃圾治理秩序。

　　全球垃圾治理的嚴(yan) 峻形勢

　　有人生活的地方，就會(hui) 有垃圾。但是，工業(ye) 革命以來，人類製造的垃圾已經遠遠超出了自然的承受能力。2017年，《人類世評論》(The Anthropocene Review)發表一項研究成果，表明自工業(ye) 革命以來，人類活動的物質產(chan) 出總量已經達到了30萬(wan) 億(yi) 噸(一個(ge) 參照值是，截至2017年全球探明可采煤炭總儲(chu) 量約為(wei) 1.1萬(wan) 億(yi) 噸)。

　　人造物不斷累積，環繞在我們(men) 周圍，幾乎創造出了一個(ge) 新的“地質層”。這個(ge) “地質層”中包含了大量難以處理的有害物質，不僅(jin) 破壞了地球原有的生態平衡，而且危害人類健康。2016年聯合國發布調查報告，指出全球每年產(chan) 生的城市、消費和生產(chan) 垃圾大約為(wei) 70—100億(yi) 噸。2017年，英國《衛報》報道，全世界每分鍾就會(hui) 生產(chan) 100萬(wan) 個(ge) 塑料瓶，其中隻有10%會(hui) 被循環利用，而自然降解塑料垃圾需要幾十甚至幾百年的時間。

　　隨著經濟發展和城市化進程的加快，人類製造的垃圾也越來越多。世界銀行在一份關(guan) 於(yu) 全球垃圾的報告中指出：2002年左右，全球29億(yi) 城市居民每人每天大約產(chan) 生0.64千克的固體(ti) 廢棄物(每年約為(wei) 6.8億(yi) 噸);2012年左右，全球30億(yi) 城市居民每人每天製造的固體(ti) 廢棄物重量上升到1.3千克(每年約13億(yi) 噸);到2025年43億(yi) 城市居民每人每天產(chan) 生的固體(ti) 廢棄物將達到1.42千克(每年約22億(yi) 噸)。這個(ge) 星球供我們(men) 存放垃圾的空間越來越小。

　　全球垃圾問題對發展中國家的傷(shang) 害尤其嚴(yan) 重。一方麵，在工業(ye) 化過程中，發展中國家自身會(hui) 製造出越來越多的垃圾;但是，另一方麵，發展中國家麵臨(lin) 的垃圾問題需要置於(yu) 全球視野下加以考慮。在產(chan) 業(ye) 鏈早已全球化的今天，製造商品產(chan) 生的汙染主要發生在發展中國家，消費集中在發達國家(意味著它們(men) 通過市場交易行為(wei) 享用了發展中國家的生態資源)，產(chan) 生的垃圾再通過(合法和非法的)貿易返回至發展中國家，提煉出有用物質繼續用於(yu) 再生產(chan) 。

　　由此可見，在當前國際社會(hui) 的經濟活動鏈條中，全球的生態和環境壓力基本都沉降到了居於(yu) 產(chan) 業(ye) 鏈低端的發展中國家身上。不僅(jin) 如此，有的發達國家為(wei) 了保護國內(nei) 環境，降低處理成本，正通過多種非法途徑將有害垃圾運送至發展中國家。更糟糕的是，由於(yu) 缺乏先進的理念、技術和基礎設施，發展中國家隻能對垃圾進行簡單的焚燒、填埋和堆積處理。各種因素疊加導致發展中國家的生態環境麵臨(lin) 著巨大的壓力。

　　但是，垃圾並不會(hui) 被完全限製在單個(ge) 主權國家之內(nei) ，它的流動是全球性的。從(cong) 全球生態係統看，無論怎麽(me) 轉移，垃圾都會(hui) 留在“地球宇宙飛船”(SpaceshipEarth)內(nei) ，一個(ge) 國家的生態破壞能產(chan) 生“蝴蝶效應”，最終也會(hui) 對世界上的其他國家造成負麵影響。比如，垃圾數量不斷增加，意味著全球資源正在被快速消耗;垃圾焚燒釋放出來的二氧化碳，會(hui) 導致全球氣候變化;大量的塑料垃圾被拋棄在陸地上，如果沒有被正確處理以進入循環體(ti) 係，它們(men) 就可能輾轉進入大海，成為(wei) 海洋汙染的重要來源。因此，國際社會(hui) 隻有攜手合作，才能共同應對全球垃圾的“公域治理難題”。

　　全球垃圾治理的雙重赤字

　　理念是行動的先導，機製是行動的保障。在全球垃圾治理上，盡管形勢已經非常嚴(yan) 峻，但是，國際社會(hui) 目前仍然處於(yu) 理念和機製的雙重赤字狀態。

　　先看理念赤字。《控製危險廢物越境轉移及其處置巴塞爾公約》(下稱《公約》)是目前關(guan) 於(yu) 垃圾治理最全麵的全球環境條約。《公約》有170個(ge) 締約方，宗旨是保護人類健康和環境免遭危險垃圾和其他廢物的生成、管理、越境轉移和處置產(chan) 生的不利影響。

　　製定《公約》的背景是，從(cong) 上世紀60年代開始，發達國家國內(nei) 生態保護運動興(xing) 起，於(yu) 是開始將垃圾運送至迫切需要發展經濟且幾乎還沒有什麽(me) 環保意識的發展中國家。在此過程中，大量難以處理的有害垃圾被運送至非洲、加勒比和亞(ya) 洲地區，引發了一係列災難性事件。為(wei) 了解決(jue) 這些問題，聯合國環境規劃署召集相關(guan) 方麵，圍繞《公約》進行了談判，1989年通過具體(ti) 條文，於(yu) 1992年生效。

　　在《公約》中，垃圾不是被當作有待治理的環境問題，而是可以繼續提煉剩餘(yu) 價(jia) 值的“放錯了位置的資源”。比如，《公約》將“垃圾”定義(yi) 為(wei) 處理(be disposed of)或準備處理或需要處理的物質和物體(ti) 。在大陸法係中，被處理的物品(a disposable object)或許可以等同於(yu) 被廢棄的物品(an abandoned object)，但是在英美法係中，被處理的物品還包括售賣以獲取收益的物品。由此可見，嚴(yan) 格來說，《公約》更像是全球垃圾貿易規則，而不是垃圾治理機製。《公約》生效之後，全球垃圾貿易量急劇上漲，形成了一個(ge) 規模龐大的經濟產(chan) 業(ye) 。根據聯合國貿易數據庫的記錄，2017年全球塑料垃圾出口和進口貿易額分別達到了45億(yi) 美元和61億(yi) 美元。這還隻是合法貿易，還有大量的垃圾走私無法統計在內(nei) ，比如，2012年，歐洲環境局(European Environment Agency)的一份報告顯示每年至少有25萬(wan) 噸非法電子垃圾從(cong) 歐盟運往西非和亞(ya) 洲。

　　再看機製赤字。如果在國際環境協議數據庫中進行檢索，我們(men) 會(hui) 發現跟環境保護有關(guan) 的雙邊和多邊協議目前已經超過了3600個(ge) ，但是以垃圾處理為(wei) 主題的條約和協議隻有80個(ge) 左右，其中全球性的條約和協議寥寥無幾，更沒有穩定的國際組織專(zhuan) 注於(yu) 全球垃圾治理問題。

　　作為(wei) 世界上最大的垃圾出口國，美國簽署了《公約》，但是沒有批準它，也不受其法律條文的限製。目前，美國的垃圾出口越來越難(比如，2017年美國出口了75萬(wan) 噸塑料垃圾，但是因為(wei) 願意接收的國家越來越少，這一數據在2019年降至了37.5萬(wan) 噸)，為(wei) 了應對這一問題，美國國內(nei) 的環保機構和社會(hui) 組織正開展公眾(zhong) 教育運動，對垃圾處理的基礎設施建設加大投資，倡導環境保護的州和城市已經開始對一次性塑料製品的使用進行更加嚴(yan) 格的限製。但是，美國不願意采取更廣泛的國際行動來遏製垃圾汙染，更沒有意願協調全球各國分散的垃圾治理計劃，它傾(qing) 向於(yu) 與(yu) 一些國家和組織(比如OECD、加拿大和墨西哥等)簽訂垃圾進出口的雙邊協議，這樣更有利於(yu) 垃圾貿易的開展。

　　歐盟在垃圾治理上相對比較積極，2019年5月4日，在《公約》第14次締約方大會(hui) 上，挪威代表提交了修正案，要求對塑料垃圾的國際貿易施加更嚴(yan) 格的限製。修正案特別要求垃圾出口國必須事先得到接收國的知情同意，從(cong) 而使發展中國家能夠阻止大量難以處理的垃圾抵達其海岸。修正案還增加了禁止出口有害電子垃圾的內(nei) 容。挪威修正案已經獲得通過，將於(yu) 2021年1月1日正式生效。但是，修正案傾(qing) 向於(yu) 僅(jin) 對以《公約》為(wei) 核心框架的垃圾貿易體(ti) 係進行修補，在推動建立全球垃圾治理機製上缺乏實質性舉(ju) 動。

　　健全全球垃圾治理機製乃當務之急

　　一個(ge) 重要且緊迫的問題之所以被忽略，最根本的原因往往在於(yu) 國際秩序的主導性觀念架構和製度設計出於(yu) 特定目的刻意地將其邊緣化了。如果說秩序的內(nei) 在弊病在其核心區會(hui) 因為(wei) 精心遮蔽和巧妙掩蓋而不易被察覺的話，那麽(me) 在邊緣區則較為(wei) 容易辨識和揭示，因此，“邊緣”蘊含推動變革的巨大潛力。全球垃圾治理正是這樣一個(ge) “邊緣”問題。

　　如果隻從(cong) 經濟邏輯出發，垃圾貿易背後的環境問題就會(hui) 被忽略。既然垃圾貿易成為(wei) 有利可圖的產(chan) 業(ye) ，那麽(me) 合理的邏輯就是鼓勵人們(men) 製造出更多的垃圾，而發達經濟體(ti) 在屬於(yu) 經濟活動“灰色地帶”的全球垃圾貿易中占據主導地位，獲益巨大，它們(men) 一方麵掌握著世界上最先進的垃圾處理技術，一方麵隻接收可回收程度高的垃圾，而將處理難度大、對環境傷(shang) 害嚴(yan) 重的垃圾留給位於(yu) 產(chan) 業(ye) 低端的發展中國家。發達國家轉移公共衛生和生態成本的需要是造成全球垃圾治理機製赤字的根源。比如，《公約》對垃圾(特別是塑料垃圾)是否有害的界定非常模糊，且沒有設立有效的監管製度，有害垃圾通過各種方式被運送至發展中國家，焚燒的話會(hui) 破壞空氣質量，填埋則會(hui) 汙染土壤、地下水和河流。因此，缺乏配套治理機製的垃圾貿易實際上是出口國將本國的環境問題和公共衛生健康問題轉嫁到了進口國身上，是忽略了全球環境正義(yi) 的製度設計。

　　發達國家與(yu) 發展中國家在當前國際秩序中的不平等關(guan) 係是導致國際社會(hui) 難以在垃圾治理問題上開展實質性行動(逐步消除雙重赤字)的根源。從(cong) 馬克思主義(yi) 生態理論的視角看，環境法地理學(空間—法律—製度)是由國際政治經濟結構決(jue) 定的。雖然發展中國家的環境保護意識正在覺醒，已經開始采取實質性舉(ju) 動拒絕發達國家出口的有害垃圾入境，但是，受製於(yu) 相對落後的經濟水平、科技實力和國際話語權，發展中國家缺乏推動全球垃圾治理合作的動力(麵臨(lin) 經濟發展壓力)與(yu) 能力(難以設置國際議程)。發達國家對加強全球垃圾治理缺少興(xing) 趣，是因為(wei) 垃圾治理與(yu) 氣候變化等議題不同：第一，氣候變化的公共性更加直接和緊迫，而垃圾卻可以通過轉移的方式從(cong) 本國“消失”，(至少暫時)不影響(甚至是提高了)本國國民的生活質量;第二，由於(yu) 產(chan) 業(ye) 轉移帶來的經濟結構變化，發達國家的二氧化碳排放量越來越低，因此，它們(men) 在氣候問題上更容易掌握話語權，對經濟發展影響較小(甚至能夠借助“碳問題”培育新的經濟增長點)。但是，垃圾產(chan) 出量與(yu) 生活水平成正比，發達國家的人均垃圾產(chan) 量遠高於(yu) 發展中國家，要求減少垃圾產(chan) 出可能會(hui) 降低民眾(zhong) 對政府的滿意度。

　　明者因時而變，知者隨事而製。隨著全球垃圾貿易的限製越來越多，主權國家要對本國產(chan) 生的垃圾承擔更多的責任。但是，“自掃門前雪”的做法無法有效應對全球範圍內(nei) 日益嚴(yan) 峻的垃圾汙染問題，建立健全垃圾治理的全球機製已是當務之急，我國可以順勢而為(wei) ，為(wei) 建設美麗(li) 星球貢獻智慧和力量。