宅基地是農(nong) 民安身立命之本，是建設用地的重要組成部分，也是農(nong) 村土地製度改革中牽涉利益最複雜的領域。黨(dang) 的十八大以來，黨(dang) 中央高度重視農(nong) 村宅基地製度改革試點，經過多年探索與(yu) 發展，目前試點健全了宅基地權益保障方式，在保障村民戶有所居的同時，增加了農(nong) 民財產(chan) 性收入，有效維護了農(nong) 民的宅基地權益。

　　日前，中央深改委第十四次會(hui) 議審議通過了《深化農(nong) 村宅基地製度改革試點方案》。會(hui) 議指出，深化農(nong) 村宅基地製度改革，要積極探索落實宅基地集體(ti) 所有權、保障宅基地農(nong) 戶資格權和農(nong) 民房屋財產(chan) 權、適度放活宅基地和農(nong) 民房屋使用權的具體(ti) 路徑和辦法，堅決(jue) 守住土地公有製性質不改變、耕地紅線不突破、農(nong) 民利益不受損這三條底線，實現好、維護好、發展好農(nong) 民權益。

　　宅基地是農(nong) 民安身立命之本，是建設用地的重要組成部分，也是農(nong) 村土地製度改革中牽涉利益最複雜的領域。農(nong) 村宅基地製度改革經曆了哪些探索?如何維護好、發展好農(nong) 民的宅基地權益?針對上述問題，經濟日報記者采訪了有關(guan) 專(zhuan) 家。

　　改革在探索拓展中破題

　　“宅基地是指集體(ti) 所有，福利分配給農(nong) 戶蓋房使用的建設用地。”南京林業(ye) 大學農(nong) 村政策研究中心主任高強說，宅基地製度保障了農(nong) 民“居者有其屋”，但隨著城鎮邊界拓展與(yu) 農(nong) 村人口轉移，在宅基地管理中出現了取得困難、利用粗放、退出不暢、權能不足等問題。例如，宅基地占地擴張與(yu) 大量閑置並存、審批管理嚴(yan) 格與(yu) 一戶多宅並存等。這些問題相互交織、錯綜複雜，導致農(nong) 村宅基地製度改革成為(wei) 一塊難啃的硬骨頭。

　　按照黨(dang) 中央、國務院部署，有關(guan) 部門在“三塊地”改革框架下組織開展了宅基地製度改革試點工作。2015年2月份，33個(ge) 縣(市、區)被依法授權開展農(nong) 村土地征收、集體(ti) 經營性建設用地入市和宅基地製度改革三項試點，其中宅基地製度改革試點有15個(ge) 。2017年11月份，宅基地製度改革拓展到全部33個(ge) 試點縣，同時試點延期至2018年底。截至2018年底，全國33個(ge) 試點地區共騰退出零星、閑置宅基地約8.4萬(wan) 畝(mu) ，辦理農(nong) 房抵押貸款111億(yi) 元。2019年1月份，全國人大常委會(hui) 決(jue) 定將試點延期至2019年底，同時開啟修訂相關(guan) 法律的程序。

　　“自開展試點以來，宅基地製度改革先後經曆了試點確立、聯動探索、期限延長、範圍拓展等過程。”農(nong) 業(ye) 農(nong) 村部農(nong) 村經濟研究中心改革試驗研究室副主任劉俊傑說，各地推進農(nong) 村宅基地製度改革的具體(ti) 做法各不相同，但總體(ti) 上是圍繞完善農(nong) 民宅基地權益和取得方式、探索宅基地有償(chang) 使用製度、探索宅基地自願有償(chang) 退出機製、完善宅基地管理製度四個(ge) 方麵展開。

　　在農(nong) 戶宅基地權益保障方麵，河南長垣市針對城市規劃區外的保留村、城郊村、城中村和黃河灘區村等不同類型，采取不同措施實現農(nong) 民戶有所居;在宅基地有償(chang) 使用方麵，湖北宜城依據宅基地使用對象身份及宅基地利用現狀，對超占部分按照時段、麵積、區域等標準收取有償(chang) 使用費;在宅基地有償(chang) 退出和流轉方麵，浙江義(yi) 烏(wu) 對已完成鄉(xiang) 村建設及更新改造的村莊，允許宅基地使用權在本市集體(ti) 經濟組織成員間跨村轉讓。

　　整體(ti) 來看，試點健全了宅基地權益保障方式，在保障村民戶有所居的同時，增加了農(nong) 民財產(chan) 性收入。

　　部分試點經驗成為(wei) 法律

　　“黨(dang) 的十八大以來，宅基地改革政策經曆了從(cong) 推進農(nong) 民住房財產(chan) 權抵押、擔保、轉讓，到完善農(nong) 民的住房保障機製，再到盤活農(nong) 村閑置房屋發展休閑農(nong) 業(ye) 和鄉(xiang) 村旅遊，支持引導進城落戶農(nong) 民依法自願有償(chang) 轉讓，最後到探索宅基地“三權分置”改革。這一過程充分體(ti) 現了黨(dang) 中央對農(nong) 戶宅基地用益物權的維護，對盤活閑置宅基地和閑置農(nong) 房，增加農(nong) 民土地財產(chan) 性收入的重視。”自然資源部法規司司長魏莉華說。

　　宅基地改革試點為(wei) 土地管理法修訂提供了實踐依據。長期以來，宅基地一戶一宅、無償(chang) 分配、麵積法定、不得流轉的法律規定，導致農(nong) 村宅基地大量閑置浪費，農(nong) 民宅基地用益物權難以落實。2019年8月份,全國人大常委會(hui) 審議通過新修訂的土地管理法，自2020年起施行。新法規定，在原來“一戶一宅”基礎上，增加宅基地戶有所居的規定。允許進城落戶的村民自願有償(chang) 退出宅基地。明確下放宅基地審批權限，規定村民住宅建設用地由鄉(xiang) 鎮人民政府審批。

　　2019年9月份，中央農(nong) 辦、農(nong) 業(ye) 農(nong) 村部發布《關(guan) 於(yu) 進一步加強農(nong) 村宅基地管理的通知》，鼓勵村集體(ti) 和農(nong) 民盤活利用閑置宅基地和閑置住宅，通過自主經營、合作經營、委托經營等方式，依法依規發展農(nong) 家樂(le) 、民宿等。

　　目前，出租已經成為(wei) 盤活閑置宅基地和農(nong) 房的主流方式。從(cong) 租賃的主體(ti) 看，有集體(ti) 經濟組織收購後統一租賃的，有市場化企業(ye) 收購或收租後統一租賃的，也有農(nong) 戶自己出租經營的，還有通過與(yu) 企業(ye) 合作入股經營的。

　　新土地管理法實施後，更多地區以農(nong) 村集體(ti) 經濟組織或農(nong) 戶為(wei) 主體(ti) ，結合發展鄉(xiang) 村旅遊、下鄉(xiang) 返鄉(xiang) 創業(ye) 創新等，有效盤活了閑置宅基地和農(nong) 房。浙江湖州南潯鎮結合浙江省全域土地綜合整治試點，以農(nong) 村存量宅基地盤活利用為(wei) 支點，撬動鄉(xiang) 村旅遊等特色產(chan) 業(ye) 杠杆，形成集約高效的農(nong) 村土地利用格局;江西省上栗縣在此前完成的農(nong) 村房地一體(ti) 確權登記頒證基礎上，鼓勵村集體(ti) 積極穩妥開展閑置宅基地整治，閑置土地優(you) 先用於(yu) 滿足農(nong) 民新增宅基地需求、村莊建設和鄉(xiang) 村產(chan) 業(ye) 發展。

　　要堅持審慎與(yu) 突破並重

　　“要堅持審慎與(yu) 突破並重繼續深化宅基地製度改革。”劉俊傑說，深化農(nong) 村宅基地製度改革，既要堅持宅基地的住房保障功能，又要讓宅基地活起來，打破現行宅基地使用權既是身份性居住保障權又是物權性財產(chan) 權的“兩(liang) 權複合”結構，從(cong) 而實現宅基地資格權獨立成權並承載農(nong) 民居住保障功能，以及宅基地使用權轉型純化為(wei) 典型用益物權並承載資產(chan) 功能。

　　閑置宅基地和閑置農(nong) 房是農(nong) 村最大的“隱性資產(chan) ”，也是啟動農(nong) 業(ye) 農(nong) 村發展加速度的關(guan) 鍵。高強表示，隨著大量農(nong) 村人口進城落戶，農(nong) 村“空心化”現象越來越突出，深化農(nong) 村宅基地製度改革，就要在法律法規框架下，有意識地放寬市場化用地主體(ti) 限製，擴大村集體(ti) 經濟組織經營自主權。特別是要堅持工作推進與(yu) 製度建設相結合，聯動部署相關(guan) 領域改革任務，鼓勵基層創新，逐步完善政策辦法和操作程序。

　　例如，江蘇省溧陽市強化試點統籌，將宅基地製度改革與(yu) 村莊規劃調整、土地綜合治理、社會(hui) 保障體(ti) 係完善結合起來。在試點推進過程中，當地還聚焦傑出鄉(xiang) 賢和各類優(you) 秀人才，配套出台了《關(guan) 於(yu) 創新農(nong) 村集體(ti) 經濟組織人才加入機製的指導意見》，率先在試點村引導人才融入鄉(xiang) 村。

　　“要探索宅基地跨集體(ti) 流轉問題。”劉俊傑表示，盤活閑置宅基地資源，促進農(nong) 村土地有效利用是宅基地“三權分置”改革的內(nei) 在要求。宅基地流轉是盤活閑置宅基地和住宅的主要方式，在目前單個(ge) 村集體(ti) 內(nei) 部對宅基地需求有限的情況下，如果不能跨集體(ti) 流轉，有效盤活利用就成為(wei) 一句空話。他建議，對已有探索開展政策實施效果評估，在確保農(nong) 民利益不受損情況下，擇機部署下一輪試點，逐步將實踐證明行之有效的做法上升為(wei) 製度安排。(記者 喬(qiao) 金亮)