唐朝政治製度史的研究積累相當深厚，就一些專(zhuan) 門製度的研究來說，幾至史料窮盡且題無剩義(yi) 的地步。然而一旦轉換視角，製度史研究也不乏常新的話題，甚而可為(wei) 新的學術語境下整體(ti) 史研究貢獻理論與(yu) 方法。國家治理體(ti) 係就是政治史和製度史研究中新的整體(ti) 性議題，需要就若幹專(zhuan) 題深入研究才能有所發覆，也需要結合已有研究做出整合性梳理，以把握其在不同時代的特征，才能更好推進。唐朝前期的國家治理體(ti) 係在中國帝製時代國家政治體(ti) 製的發展史上具有特殊的地位，在眾(zhong) 多方麵呈現出承前啟後的時代特征。

　　律令與(yu) 格式：法典效力優(you) 先於(yu) 製敕權威的治理邏輯

　　唐前期國家製度的基本結構是通過《職員令》規定的，包括六篇《職員令》在內(nei) 的唐令總共有三十卷，其篇目從(cong) 武德七年令到開元二十五年令略有變化。令是唐前期由“律令格式”組成的法令體(ti) 係中的一種，《唐六典》刑部郎中員外郎之職條將四種法典的作用概括為(wei) “律以正刑定罪，令以設範立製，格以禁違正邪，式以軌物程事”。這是對唐朝建國以來形成的法令體(ti) 係做出的高度概括，其內(nei) 在邏輯需從(cong) 兩(liang) 個(ge) 方麵來理解。一是動態地看，唐代法令體(ti) 係的基石是貞觀十一年(637年)編纂的律令所奠定的，但律令格式並非從(cong) 唐朝開國以來就是一套完整的法令體(ti) 係，這套體(ti) 係是在唐高宗永徽二年(651年)形成的，而且是魏晉以來法令製度發展的集大成者(參見樓勁《魏晉南北朝隋唐立法與(yu) 法律體(ti) 係》)。《唐六典》的表述是一種與(yu) 其盛世製禮作樂(le) 的意旨相一致的建構。二是唐初製定的律令，都不僅(jin) 僅(jin) 是通行的匯編敕例的法律條文，而是真正意義(yi) 上的法典。其意義(yi) 不僅(jin) 在於(yu) 提供了正刑定罪的法規和政務運行的準則，而且體(ti) 現了治國安民之道，是道與(yu) 術的高度統一。這一點是律、令高於(yu) 格、式之處，也是其具有神聖性的原因。由於(yu) 唐太宗和貞觀之治的典範地位，奠定於(yu) 貞觀時期並經唐高宗時期完善起來的律令格式，作為(wei) 互為(wei) 補充的法典，在整個(ge) 唐前期具有高於(yu) 皇帝製敕的效力。盡管唐前期的君主也具有立法的專(zhuan) 斷性權力，但與(yu) 其他時期相比，其立法的隨意性受到限製。不僅(jin) 唐律規定“斷罪皆須具引律、令、格、式正文”(《唐律疏議》)，唐前期的君主也多次強調“律令格式，為(wei) 政之本”，“其製敕不言自今以後永為(wei) 例程者，不得攀引為(wei) 例”，禁止“用例破敕及令式”的情況(《唐會(hui) 要》)。這在帝製中國的曆史上是非常獨特的，與(yu) 宋代以後由皇帝詔敕編修而成的“編敕”優(you) 先於(yu) 律令的情形也大為(wei) 不同。唐代律令的影響極其深遠，即便強調“編敕”效力高於(yu) 律令的北宋，在整體(ti) 立法方麵都還無法擺脫唐代律令的影響，沒有製定出一部嶄新的宋律和宋令。宋仁宗修《天聖令》，隻是取唐令為(wei) 藍本，並未完全獨立於(yu) 唐令。盡管現實中的司法裁決(jue) 和政務運行都更偏重於(yu) 依靠編敕和附令敕，敕的法律效力事實上也高於(yu) 律令，但基於(yu) 唐代律令而翻修的《宋刑統》和《天聖令》仍然具有其不可替代的神聖性(參見戴建國《〈天聖令〉研究兩(liang) 題》、黃正建《唐代法典、司法與(yu) 〈天聖令〉諸問題研究》)。

　　正因為(wei) 作為(wei) 製定法的法典效力高於(yu) 在位君主製敕的權威，唐前期被稱為(wei) 律令製國家，即國家的基本製度都是由律令格式所規定的。但是，這並不意味著對國家各種社會(hui) 關(guan) 係的規定及政務運行的規則完全是剛性的，而是還有彈性規定的一麵。例如，《職員令》規定了各級官府的基本組織架構，超出規定的官職被稱為(wei) “令外之官”，但令也規定了可以有臨(lin) 時差遣，使職在一定範圍內(nei) 可以存在。律令格式規定的國家常行政務，在唐前期三省製下通常是由尚書(shu) 省以上行奏抄和下行省符等公文書(shu) 進行處理的，但處理重大疑難問題和臨(lin) 時性事務的表、狀和批複的製敕等文書(shu) ，雖處理程序與(yu) 前者不同，但並未超出既有政務運行機製，本身就構成對律令體(ti) 製的有益補充，是這個(ge) 彈性結構中的有機組成部分。

　　邦國與(yu) 天下：在京諸司區分於(yu) 天下諸州的行政架構

　　從(cong) 武德到開元的《職員令》都是總共有六篇，分為(wei) 三師三公台省職員令﹑寺監職員令﹑衛府職員令﹑東(dong) 宮王府職員令﹑州縣鎮戍嶽瀆關(guan) 津職員令﹑內(nei) 外命婦職員令，囊括了君主以下各級官府的官員設置及其職掌，至於(yu) 縣以下的鄉(xiang) 裏組織則是在《戶令》中規定的。三師三公是授予少數特殊人物的官職，從(cong) 行政層級來說，可姑置不論。主體(ti) 的行政架構是“台省”作為(wei) 中樞機構，指揮“在京諸司”與(yu) “諸州”實施朝廷的政令。

　　“台省”指的主要是禦史台和中書(shu) 、門下、尚書(shu) 三省，三省作為(wei) 一個(ge) 整體(ti) 負責中樞政令的製定和向外頒布，三省長官共為(wei) 宰相。從(cong) 政務運行角度看，“台省”並列呈現出禦史台與(yu) 尚書(shu) 省經緯交織的二元結構特征，體(ti) 現的是國家政務運行在總體(ti) 上的兩(liang) 種設計。以尚書(shu) 省六部通過寺監和州縣維持國家正常運行是主動作為(wei) 的一麵，以禦史台三院(台院、殿院、察院)通過中央直貫基層的使職係統對尚書(shu) 六部為(wei) 樞紐的政務運行中出現的違反律令格式犯罪行為(wei) 進行糾核是防範糾偏的一麵。兩(liang) 套係統並不是完全平行和平等的，雖然並稱“台省”，尚書(shu) 省在製度上地位要略高於(yu) 禦史台，政務處理和申訴的環節上也處於(yu) 禦史台的上端，二者在許多方麵還有交叉和交集。禦史台得以與(yu) 三省並列，一方麵體(ti) 現了監察權的層級在提升，同時也是政務運行全過程都要納入監察範圍的需求。“台省”從(cong) 此成為(wei) 國家體(ti) 製中一個(ge) 重要的概念，也是官僚結構中的最高層級，開元以後的選官製度中就不斷在強調“不曆州縣不擬台省”的原則。

　　在《唐六典》的高度概括式表述中，“在京諸司”與(yu) “諸州”分別對應的就是“邦國”與(yu) “天下”。這是唐代國家治理體(ti) 係中的又一個(ge) 二元結構。尚書(shu) 六部與(yu) 九寺五監的區別，與(yu) 其說是掌政令與(yu) 掌事務(參見嚴(yan) 耕望《論唐代尚書(shu) 省之職權與(yu) 地位》)之分，還不如說是所掌為(wei) 天下與(yu) 邦國政務之分，六部尚書(shu) 侍郎的職掌都是掌天下若幹方麵的政令，所有寺監所掌則全部界定在“邦國”範圍之內(nei) ，除了事務也有政令。例如戶部尚書(shu) 侍郎之職為(wei) “掌天下戶口井田之政令”，司農(nong) 卿之職則為(wei) “掌邦國倉(cang) 儲(chu) 委積之政令……凡京、都百司官吏祿廩，皆仰給焉”。作為(wei) 掌邦國政務的寺監，其負責的各類政務限於(yu) 京師和東(dong) 都範圍，盡管有一些方麵或環節上也關(guan) 聯地方的政務，但不具有對州縣的領導地位，不能向州縣發布政務文書(shu) ，也不能直接承接州縣政務。刑部尚書(shu) 侍郎之職為(wei) “掌天下刑法及徒隸句覆、關(guan) 禁之政令”，大理卿之職則為(wei) “掌邦國折獄詳刑之事”。這種在京諸司區分於(yu) 天下諸州的行政架構，以及二者錯落地分別對接尚書(shu) 六部的體(ti) 製，是漢魏以來政治製度發展的總結與(yu) 定型，並一直影響到後世。

　　事類與(yu) 職司：使職差遣交織於(yu) 尚書(shu) 六部的政務類別

　　漢魏以來在文書(shu) 行政中發展起來的尚書(shu) 係統諸曹司，因其處於(yu) 中樞決(jue) 策與(yu) 具體(ti) 執行的中間環節，逐漸成為(wei) 政務匯總的樞紐。至隋朝將各曹司整合為(wei) 尚書(shu) 省的吏戶禮兵刑工六部，每部下轄四司。盡管各曹司自有其淵源，但統合為(wei) 六部則是一種宏觀的政務分類舉(ju) 措。國家政務按照尚書(shu) 六部分類的原則在唐前期得到進一步完善，且地方州縣與(yu) 此相對應，州縣的辦事機構泛稱為(wei) “六曹司”。盡管終唐一代地方的六曹司在名稱上尚未完全對應尚書(shu) 六部，但其分類的原則卻是對應的。

　　律令體(ti) 製下，尚書(shu) 六部所掌涵蓋了全部國家政務，即朝廷要處理的政務都歸納到二十四司的統攝下。如果使用近代以來決(jue) 策與(yu) 行政、立法與(yu) 司法等政治學術語來表述的話，唐前期的國家治理大體(ti) 遵循以下原則：立法和決(jue) 策“斷自宸衷”，即君主享有包括立法在內(nei) 的決(jue) 策專(zhuan) 斷權，中樞層麵中書(shu) 、門下和尚書(shu) 三省分工協作構成一個(ge) 整體(ti) 實現決(jue) 策製定與(yu) 政令頒行合一，有司層麵包括在京諸司和天下諸州則以行政為(wei) 主導分工對接尚書(shu) 六部。歸總到尚書(shu) 六部的六大部類政務都統攝於(yu) 三省運行機製之中，無論是治官與(yu) 理民、禮樂(le) 與(yu) 刑罰、軍(jun) 事與(yu) 民事，都遵從(cong) 於(yu) 一個(ge) 一體(ti) 化運作的行政統攝體(ti) 係。法律史研究中民、刑二分問題的爭(zheng) 議，很大程度上限於(yu) 概念之爭(zheng) ，放眼唐代國家治理總體(ti) 原則，這種區分在律令格式的法令體(ti) 係中缺乏依據，在政務運行中更是無從(cong) 談起。對於(yu) 違反令、式者依格、律處罰，隻要是五刑中徒(不包括徒)以下的刑罰，是在京諸司和府州各曹司及縣司皆可行使之職權，這種處罰及作出處罰的審理，都是政務裁決(jue) 的範疇。涉及徒刑以上刑罰的執行，在京諸司移交大理寺，府州各曹司則移交給法曹，大理寺和法曹對接的是尚書(shu) 刑部所掌司法政務。如果出現抑屈不平，可以申訴，訴訟人可以向上一級官府申請重新審理。當然，申訴的受理並不能理解為(wei) 司法行政二分體(ti) 製中的司法活動，而是由尚書(shu) 省處理的糾錯機製。

　　規定國家政務運行中職司及其相對應事類的律令體(ti) 製，必須具有一定的彈性。事類可以相對固定，但官府要處理的事務卻是層出不窮、變化不斷的。為(wei) 了應對急難險重及各種新出事務，皇帝差派體(ti) 製內(nei) 的官員作為(wei) “敕使”處理，而使職最初都是從(cong) 禦史台係統派出的。“設官以經之，置使以緯之”(《通典》)，經緯交織維持著律令體(ti) 製的運轉。

　　王言與(yu) 省符：中樞政令直貫於(yu) 州縣鄉(xiang) 裏的文書(shu) 係統

　　唐代國家政務運行有著嚴(yan) 密的文書(shu) 係統，皇帝、皇太子和親(qin) 王、公主都有自己的專(zhuan) 用命令文書(shu) ，行用於(yu) 不同的場合和範圍。由上而下的命令文書(shu) 主要是被稱為(wei) “王言”的君主製敕及尚書(shu) 省以曹司為(wei) 主體(ti) 將製敕轉發至“在京諸司”和“天下諸州”的“省符”。《唐六典·尚書(shu) 都省》概括下行文書(shu) 的類別為(wei) ：“凡上之所以逮下，其製有六，曰製、敕、冊(ce) 、令、教、符(注：天子曰製、曰敕、曰冊(ce) ，皇太子曰令，親(qin) 王、公主曰教。尚書(shu) 省下於(yu) 州，州下於(yu) 縣，縣下於(yu) 鄉(xiang) ，皆曰符)。”“符”是政令傳(chuan) 達最為(wei) 正規的文書(shu) ，隻用於(yu) 律令體(ti) 製內(nei) 的正式官司上級對下級的命令，最終的權威則來自君主的製敕。從(cong) 吐魯番出土政務文書(shu) 中保留的一些殘符和符目來看，無論是西州都督府下發至其所屬各縣還是其中高昌等縣下發至所屬各鄉(xiang) 的“符”，源頭都應有製敕(包括批複奏狀的敕旨及批複奏抄的禦畫奏抄)，都是為(wei) 了落實製敕精神逐級轉發的命令文書(shu) 。裏正輪流在縣司當值者，負責代表該鄉(xiang) 接受縣司下發的“符”，其實也就是接受朝廷頒下的製敕，他們(men) 被稱為(wei) “承符裏正”(唐長孺《唐西州諸鄉(xiang) 戶口賬試釋》)。雖然《唐六典》強調依托於(yu) “符”的尚書(shu) 省下於(yu) 州、州下於(yu) 縣的政令傳(chuan) 達體(ti) 係，實際上禦史台在監督國家政務運行方麵也具有某種類似於(yu) 尚書(shu) 省的地位，禦史糾劾官員的報告“奏彈”經君主畫聞同意之後成為(wei) “禦畫奏彈”，即可行下處分，州縣官司亦須承受。

　　尚書(shu) 省指揮州縣鄉(xiang) 裏的垂直體(ti) 係中，並非每一個(ge) 層級都等量齊觀，在保證上下貫通的同時，各個(ge) 層級都有其核心政務，政務裁決(jue) 權也是分層次的。尚書(shu) 六部和諸司除了通過“省符”轉發製敕之外，還有頒布其自身政令的文書(shu) 牒和帖，府州和縣司在承上級命令而頒的“符”之外，亦有牒和帖指揮公事。通過符與(yu) 牒(帖)的交互使用，尚書(shu) 六部和州縣鄉(xiang) 裏無縫對接又各有側(ce) 重，構建起高度中央集權的自上而下的決(jue) 策執行機製。律令格式對各個(ge) 環節政務申報裁決(jue) 有著詳密規定，以保障朝廷政令逐級傳(chuan) 達到基層，基層行政節級統屬於(yu) 朝廷。