一、“以地謀發展”模式的特征

　　後發國家經濟發展的起飛階段都麵臨(lin) 資本不足的製約問題。與(yu) 其他經濟體(ti) 不同的是，中國獨特的土地製度結構與(yu) 變遷為(wei) 經濟發展創造了巨額的資本來源。地方政府以土地作為(wei) 工具主導和推動經濟發展，形成“以地謀發展”模式。“以地謀發展”模式具有以下主要特征：

　　一是地方政府通過強製土地征收和獨家土地出讓，以土地的寬供應保證地方經濟增長。中國之所以能在土地資源稟賦比其他經濟體(ti) 更為(wei) 稀缺的製約下依靠土地促進地方工業(ye) 化和城市化，得益於(yu) 獨特的土地製度，其核心安排是強製低成本的征地製度和政府壟斷的國有土地有償(chang) 出讓製度。地方政府一方麵利用所掌控的土地征用權，以該幅土地6~10年的收益為(wei) 補償(chang) 標準支付被征地農(nong) 民安置補償(chang) ，另一方麵通過對土地一級市場的壟斷權力和建設用地的獨家供應權，以遠低於(yu) 市場價(jia) 格提供土地給企業(ye) 用於(yu) 工業(ye) 建設，以高價(jia) 提供商住用地獲取巨額土地出讓金，對推動中國快速工業(ye) 化城市化階段的經濟發展起到了至關(guan) 重要的作用。在強製性低價(jia) 征收權和排他性土地供應權下，地方政府得以利用土地作為(wei) 發動經濟增長和結構轉變的工具，以土地的寬供應保證地方GDP 的高增長。2004~2018 年，全國城市建設用地麵積由30781.28 平方公裏增加到56075.9 平方公裏，增加了25294.62 公頃，增幅為(wei) 82.18%，年均增長1806.76 平方公裏。與(yu) 此同時，中國建成區麵積也以年均增加2003.53 平方公裏的速度由30406.19 平方公裏擴增到58455.66平方公裏。

　　二是地方政府大量低價(jia) 供地，以園區建設吸引企業(ye) 入駐，促進地方工業(ye) 化。在地區競爭(zheng) 和錦標競賽驅使下，地方政府紛紛壓低工業(ye) 地價(jia) ，不惜以遠低於(yu) 土地征收成本、甚至“零地價(jia) ”出讓，通過大量的招商引資加快地方工業(ye) 化進程，對地方政府而言，土地成為(wei) 地方政府招商引資和推動地方固定資產(chan) 投資的重要工具。對企業(ye) 而言，低地價(jia) 不僅(jin) 使企業(ye) 一次性預付的資本額減低，緩解了企業(ye) 創辦期流動性資金的約束，而且企業(ye) 通過協議出讓獲得的工業(ye) 用地成為(wei) 其資產(chan) ，還可以通過工業(ye) 用地抵押向銀行貸款為(wei) 企業(ye) 發展進行融資。低價(jia) 工業(ye) 用地出讓不僅(jin) 會(hui) 吸引資本進入，帶動產(chan) 業(ye) 發展，同時由於(yu) 就業(ye) 的增加和地區經濟發展，也會(hui) 帶動居住用地和商業(ye) 用地需求量的增加，為(wei) 地方政府創造更多土地財政收入。

　　三是地方政府通過土地出讓以地生財和土地抵押融資從(cong) 事城市基礎設施建設，推動城市化。園區工業(ye) 化雖然對地方GDP 的貢獻巨大，但分稅製後特別是2002年所得稅改革導致地方政府原有體(ti) 製下從(cong) 企業(ye) 獲得的大量稅收上繳中央，剩餘(yu) 的財政收入隻能維持地方機構日常運轉，用於(yu) 城市基礎設施和工業(ye) 園區建設的資金捉襟見肘，地方政府轉向通過城市發展增加地方可支配的土地出讓收入和相關(guan) 稅收。在地方政府競爭(zheng) 中，城市環境和園區基礎設施質量也成為(wei) 吸引投資和人才流入的重要因素。隨著經營性用地“招拍掛”出讓製度確立和住房商品化改革，土地作為(wei) 資產(chan) 的屬性日益顯化，通過土地資本化獲取資金投入城市基礎設施和工業(ye) 園區建設逐漸成了“以地謀發展”模式的重要一環。地方工業(ye) 發展帶動了商業(ye) 用地和居住用地的增值，地方政府從(cong) 商住用地出讓獲得大量土地出讓金收入用於(yu) 城市建設。除土地出讓收入外，以地方融資平台為(wei) 主體(ti) 的土地抵押融資也成為(wei) 城市基礎設施和工業(ye) 園區建設資金的重要來源，地方政府以土地作抵押向銀行貸款和以儲(chu) 備用地作為(wei) 擔保獲取用於(yu) 城市發展建設的資金，土地金融成為(wei) 地方政府進行城市基礎設施及工業(ye) 園區建設的主要資金來源。

　　因此，在“以地謀發展”模式中，地方政府在整體(ti) 上以土地寬供應促進經濟增長，同時，低價(jia) 出讓工業(ye) 用地發展地區工業(ye) ，通過地區的經濟增長帶動商住用地價(jia) 值增值，地方政府在獲取土地出讓收入後又進一步投入城市基礎設施和工業(ye) 園區建設，在提升城市化水平的同時推動地方工業(ye) 和經濟發展。

　　二、“以地謀發展”模式衰竭的典型化事實

　　不可否認的是，地方政府“以地謀發展”模式在中國經濟發展的早期階段對地方經濟發展起到了巨大的推動作用，但是對土地的粗放利用和過度依賴也積累了許多問題。隨著中國經濟進入“新常態”，該模式中的許多問題日漸凸顯，“以地謀發展”模式已經衰竭。

　　1. 土地的發動機功能減弱，對地方經濟的拉動作用降低

　　在過去40年間，中國不僅(jin) 依賴土地的寬供應作為(wei) 發動機的功能，拉動著經濟高速增長，而且利用土地供應開關(guan) 調控經濟節奏，經濟過熱時收緊土地供應，經濟過冷時放開土地供應。但是，一個(ge) 顯然的事實是，土地發動機的功能在2010以後開始效力減退。2010年開始，中國經濟增長開始減速，應對的策略之一也采取了放寬土地的供應，2008~2013年期間，年均建設用地供應量達到51.4萬(wan) 公頃。盡管如此，中國GDP增速沒有回到曾經的高增長，還是一路下滑，GDP 增長率年均下降0.93%;建設用地供應也出現曆史性峰值，到2014時，建設用地供應量比上一年減少9.08萬(wan) 公頃，之後的情形是，經濟增長階段轉換和轉型加快，經濟增長維持在2013~2017年的年均7.1%的中高速水平，全國的土地供應量卻在2013年後逐年下減少。這預示著，隨著經濟發展階段轉換，依靠土地寬供應拉動經濟增長的模式已發生曆史性轉換。這一階段土地對經濟增長的影響表現為(wei) ：放地拉增長→經濟增速先增加後下降→繼續放地拉增長→經濟增速繼續下行→土地需求量也隨之下降，土地發動機功能不再。

　　土地對經濟影響的減弱還反映在區域土地指標分配和使用上。為(wei) 了保增長與(yu) 保耕地，國家實行建設用地指標差異性供應。2011年前，為(wei) 了保障東(dong) 部沿海地區的經濟率先增長，每年的建設用地指標優(you) 先保證這些省份的使用，1998~2011年，東(dong) 部省份建設用地指標平均每年占全國新增指標的55%~65%。從(cong) 2011年開始，國家土地供應政策發生變化，東(dong) 部地區主要以存量利用為(wei) 主，新增指標向中西部地區傾(qing) 斜，新增指標投放到中西部地區的量平均每年增加20%左右。在高增長年代，盡管國家的土地供應政策一直在向東(dong) 部傾(qing) 斜，但受年度供地指標約束，許多省份特別是東(dong) 部沿海各省都存在供地指標不夠用的情況。2011年原國土資源部的調研報告披露，31個(ge) 省份普遍反映土地供應的計劃指標嚴(yan) 重不足，當年供地指標隻能滿足大多數省份需求總量的1/3。但是，隨著經濟增速的下滑，2013 年後多地開始出現土地指標供不出去的現象，2016 年上半年全國供地指標完成率不足35%。指標使用的差異在區域間的分化尤其明顯，中西部地區部分城市甚至存在零供應、零成交的現象，這不僅(jin) 表明建設用地指標約束對地方經濟的影響減弱，也意味著土地作為(wei) 發動機的功能的減弱，地方經濟發展對土地的需求減弱，土地對經濟的拉動作用降低。

　　2. 低價(jia) 供地工業(ye) 化方式問題凸顯

　　中國之所以成為(wei) 世界製造工廠，地方政府低價(jia) 大麵積供應工業(ye) 用地是重要製度支撐。在中國工業(ye) 化的起步階段，以東(dong) 部地區為(wei) 主的地方政府通過低工業(ye) 用地價(jia) 格，吸引了大量高消耗、高汙染的低端製造業(ye) ，這的確對中國的工業(ye) 化進程起到了非常大的推動作用。

　　地方政府一直致力於(yu) 以低地價(jia) 的招商引資發展工業(ye) 化，盡管總的工業(ye) 增加值依然在逐年增加，但工業(ye) 增加值的增長率已經開始下降。更嚴(yan) 重的是，單位工業(ye) 用地產(chan) 出的增長率下降更為(wei) 明顯。從(cong) 2011 年開始，單位工業(ye) 用地工業(ye) 產(chan) 出的增長率便逐步下降，從(cong) 2013年以後下降更為(wei) 明顯，東(dong) 部地區的單位工業(ye) 用地產(chan) 出增長率從(cong) 2011 年的14.3%降至2017 年的-0.17%，中西部地區的單位工業(ye) 用地產(chan) 出增長率從(cong) 2011年的20.6%下降到2017年的-0.39%。

　　近幾年工業(ye) 增加值增長率開始逐漸下降，主要是因為(wei) 中國生產(chan) 要素成本上升。雖然政府以財力補貼支撐的工業(ye) 用地價(jia) 格沒有明顯上升，但是，勞動力成本大幅上升，這在東(dong) 部地區表現得尤為(wei) 明顯。據德勤的測算，中國2005~2015 年的10 年間勞動力成本上升了5 倍，遠超GDP 的增長率。製造業(ye) 勞動力的工資從(cong) 2001 年的8750元升至2015年的51925元，上升了近6倍，這對以勞動密集型為(wei) 主的工業(ye) 企業(ye) 形成巨大的成本壓力。由於(yu) 各類成本的攀升，依靠低成本、高要素投入的工業(ye) 化階段已經過去。東(dong) 部地區的地方政府招商引資應該主動由過去勞動密集型向資本密集型及技術密集型轉變，但是由於(yu) 地方官員在一個(ge) 地區的任職往往隻有5年，因此麵對激烈的錦標賽競爭(zheng) 和官員考核機製，為(wei) 了在任期內(nei) 實現最大化的經濟發展目標，地方官員往往更加關(guan) 注於(yu) 推動地區增長的短期利益，而推動區域增長的長期動力往往需要借助國家的資源配置和行政命令。在短期利益中，地方政府官員最關(guan) 心的是招商引資來的項目中的廠房建設等固定資產(chan) 投資所帶來的直接的、短期的經濟增長，而不是這些招商引資企業(ye) 所能給該地區帶來的長期的經濟效益。因此，有限任期的地方官員傾(qing) 向於(yu) 選擇的策略是，通過建立工業(ye) 園區，在任期內(nei) 盡可能多的通過低價(jia) 出讓工業(ye) 用地吸引招商引資，他們(men) 更關(guan) 心的是該項目短期所帶來的固定資產(chan) 投資，而不是未來給城市帶來的工業(ye) 總產(chan) 值的增加。激烈的引資競爭(zheng) 會(hui) 激勵地方政府進一步壓低土地價(jia) 格，降低準入門檻，對前景差、存在過剩產(chan) 能的行業(ye) 敞開大門，這些企業(ye) 的進入會(hui) 擠占稀缺的土地資源，同時對技術密集型和資本密集型的高附加值產(chan) 業(ye) 產(chan) 生“擠出效應”。在這種短期利益驅動下，大量的新區和工業(ye) 園區中存在很多低質量的引資企業(ye) ，在近幾年經濟下行、生產(chan) 成本上升的壓力下，這些企業(ye) 的產(chan) 值大幅下滑，債(zhai) 務壓力開始凸顯，許多城市的新城和工業(ye) 園區工業(ye) 增加值縮水嚴(yan) 重。

　　相比東(dong) 部地區而言，中西部地區的低地價(jia) 招商引資開始時間較晚，但是發展模式與(yu) 東(dong) 部基本一致。目前而言，中西部地區用地量出現一個(ge) 階段的增長，工業(ye) 園區和開發區的數量也在不斷增加，目前中西部地區國家級經濟開發區數量已經超過東(dong) 部達到112個(ge) ，但是，由於(yu) 受交通不便、勞動力素質較低、市場規模小等因素影響，企業(ye) 績效和單位用地產(chan) 出效率並不理想。在存在國家政策幫扶的情況下，中西部地區仍有30%以上的國家級開發區存在虧(kui) 損，省級和地/市級開發區虧(kui) 損更為(wei) 嚴(yan) 重。中西部地區模仿東(dong) 部地區的低地價(jia) 工業(ye) 化模式一直績效不佳。在近年來隨著東(dong) 部地區生產(chan) 要素價(jia) 格的上漲以及貿易摩擦，招商引資的企業(ye) 並沒有西遷，而是從(cong) 東(dong) 部地區轉移到東(dong) 南亞(ya) 的越南和菲律賓等國。因此，在可預見的未來，中西部地區通過低地價(jia) 招商引資的前景並不樂(le) 觀。

　　3. 土地價(jia) 格波動導致土地出讓收入和儲(chu) 備用地抵押融資大幅減少，高度依賴土地的城市化難以為(wei) 繼並積累了大量的金融風險

　　中國依靠土地出讓和土地抵押解決(jue) 了快速城市化階段基礎設施建設的巨額資本來源問題，在地方政府財權少、事權多的困境下保證了各個(ge) 城市基礎設施建設投資以及城市化率的快速增長。但是由於(yu) 土地價(jia) 格的波動和土地抵押融資導致的地方債(zhai) 務風險的上升，這已經抑製了地方政府通過土地所獲得的城市建設資金和城市基礎設施建設投資。

　　首先，地方政府對土地出讓收入產(chan) 生嚴(yan) 重依賴。2015年全國土地出讓收入實際入庫金額為(wei) 6.51 萬(wan) 億(yi) 元，相比2008年增長了11.9倍，但扣除成本性支出後的土地出讓淨收益卻僅(jin) 增長了2.68倍，這一方麵是因為(wei) 土地出讓成本上升，隨著近年來很多城市的用地從(cong) 原來的新增用地轉向存量用地，加上農(nong) 民權利意識覺醒，征地拆遷的成本大幅上升。2008年以來，政府土地出讓成本大幅上升，很多地方征地成本占到土地出讓收入的一半以上，2017年更是達到了80%。另一方麵是因為(wei) 國家對房地產(chan) 市場的管控趨緊，使得地方政府通過土地出讓獲得的收益降低。成本上升導致政府的土地淨收益下降，雖然中國土地出讓實際入庫金額一直在逐年攀升，但近幾年全國扣掉成本的土地出讓淨收益僅(jin) 剩20%左右。中國已告別低價(jia) 征地的低成本城市化時代。

　　更為(wei) 嚴(yan) 重的是土地抵押支撐城市化產(chan) 生的風險。在土地出讓收益下降的情況下，政府還在加大基礎設施投資，一些地區的新城、新區建設進一步擴張，麵對城市建設資金的巨大缺口，儲(chu) 備用地抵押貸款自2007年後在城市化的資本來源中發揮越來越重要的作用。根據自然資源部的統計數據顯示，2008年以來，土地抵押麵積和金額從(cong) 2008 年的16.6 萬(wan) 公頃和18107 億(yi) 元上升到2015 年的49.08 萬(wan) 公頃和113300 億(yi) 元。由於(yu) 土地抵押貸款的主要用途是基礎設施建設等一些收益性較低的項目，從(cong) 這些項目中獲得的收益很難償(chang) 還債(zhai) 務，政府土地抵押貸款的償(chang) 還也主要依靠土地出讓收入。土地出讓金收入與(yu) 地方財政收入的比值從(cong) 2002年的28.4%上升到2017 年的56.91%，增長了28.51%，地方政府對土地出讓金的依賴由此可見一斑。更有甚者，由於(yu) 部分地區出現償(chang) 債(zhai) 能力不足，主要靠借新債(zhai) 償(chang) 舊債(zhai) 。審計署數據顯示，2012年36個(ge) 地方政府本級政府性債(zhai) 務餘(yu) 額38475.81億(yi) 元，其中5個(ge) 省會(hui) 城市本級政府負有償(chang) 還責任債(zhai) 務的借新還舊率超過20%，最高的達到38.01%。

　　地方政府將土地出讓金和儲(chu) 備用地抵押融資捆綁的土地資本化發展模式實質是在提前支取未來土地收入。但是，土地的未來收入具有不確定性，一旦土地市場價(jia) 格出現波動導致地方政府土地出讓收入減少出現償(chang) 債(zhai) 困難，銀行對儲(chu) 備用地的高貸款率會(hui) 迅速轉化成不良貸款，甚至引發係統性金融風險。因此，以土地抵押貸款為(wei) 重要組成部分的地方債(zhai) 務高企問題已經成了中國經濟運行中的“灰犀牛”，高度依賴土地出讓和土地抵押的發展方式積累了巨大的金融風險。但是目前中國的財政體(ti) 製使得地方政府的財力捉襟見肘，在短期內(nei) 依然難以改變通過土地出讓和抵押融資發展城市的模式。這種以土地撬動融資的發展模式的過度使用不僅(jin) 導致地方政府債(zhai) 台高築，也過度透支了國民經濟未來的流動性。由於(yu) 地方政府投資的往往是一些收益較低的基礎設施項目，這些項目的收入很難填補債(zhai) 務償(chang) 還壓力，特別是對中西部欠發達地區而言，債(zhai) 務的償(chang) 還隻能通過借新債(zhai) 還舊債(zhai) 的方式，這會(hui) 導致債(zhai) 務空轉，削弱經濟中的流動性擠占私人以及地方政府的投資規模和機會(hui) ，對城市化發展產(chan) 生負麵影響。也就是說，在地方政府以商業(ye) 用地和居住用地出讓撬動的債(zhai) 務融資規模上升到一定程度後，不僅(jin) 不會(hui) 提高城市固定資產(chan) 投資規模，反而因為(wei) 巨量的債(zhai) 務需要償(chang) 還，地方政府需要進一步土地出讓和舉(ju) 債(zhai) 吸收國民經濟中的資金償(chang) 還快要到期的債(zhai) 務，這一方麵降低了國民經濟的流動性，擠占了私人部門資金，同時削弱了地方政府城市基礎設施等固定資產(chan) 投資能力，進而抑製城市化發展和經濟增長。

　　從(cong) 區域來看，東(dong) 部地區通過土地出讓和土地抵押融資雖然積累了大量的政府債(zhai) 務風險和銀行金融風險，但是由於(yu) 東(dong) 部地區位置優(you) 越伴以工業(ye) 化的支撐，通過這套土地融資模式也為(wei) 東(dong) 部地區獲取了用於(yu) 城市化的大量資金，使得東(dong) 部地區的城市化取得了跨越式的發展。但是對中西部地區而言，中西部地區通過產(chan) 業(ye) 發展、居民收入和土地市場對土地出讓和土地抵押融資的支撐不足，2016 年中西部地區的土地出讓金收入總和僅(jin) 占全國當年土地出讓金收入的42%，中西部地區效仿東(dong) 部通過土地獲取的用於(yu) 城市化建設更主要依賴於(yu) 土地抵押，由此形成的債(zhai) 務和金融風險比東(dong) 部更為(wei) 嚴(yan) 重。

　　三、結論與(yu) 政策建議

　　自20世紀90年代起開啟的“以地謀發展”模式在中國的經濟發展初期的確起到了非常大的推動作用，通過對土地市場的把控和利用，顯著拉動了地方工業(ye) 化、城市化及經濟的跨越式發展。隨著中國經濟發展進入轉型期，“以地謀發展”模式積累的問題逐漸出現，土地對地方經濟的拉動作用已經衰竭，部分地區甚至由於(yu) 風險的增加，過度投放土地反而會(hui) 抑製地方經濟增長，這一問題主要集中在東(dong) 部地區。中西部地區由於(yu) 地理區位、製度成本和發展環境的差異，盡管在其發展起步階段複製了“以地謀發展”模式，但是績效不佳。依據經驗事實和模型檢驗得出，隨著中國經濟發展階段轉型，“以地謀發展”模式的功能不再，效力衰竭。中央政府必須明確不再以地保發展，不再以土地參與(yu) 宏觀調控，同時加快土地製度改革為(wei) 地方經濟發展創造新的動力來源。地方政府必須改變土地作為(wei) 增長發動機的功能，告別“以地謀發展”模式。當然，由於(yu) 地方政府習(xi) 慣這套發展模式，盡管“以地謀發展”的效力減退，還會(hui) 繼續使用謀發展，但由此帶來的發展代價(jia) 和風險將更大。

　　劉守英，中國人民大學經濟學院院長