在這樣的PPP項目中，雙方投入的都是公共資源，無論是政府的投入還是企業(ye) 的投入，公眾(zhong) 都有知情和監督的權利，因此對此類項目的信息也應該有更公開的發布機製，這是公眾(zhong) 對項目監督的前提，也是保證所有公共資源真正實現物有所值的需要。

　　PPP模式的第二個(ge) P是否包括國有控股企業(ye) ，在我國一開始就存在爭(zheng) 議，眾(zhong) 說不一。基於(yu) 中國的現實，一方麵國有企業(ye) 數量大，很多已經在基礎設施和公用事業(ye) 領域從(cong) 事準公共品的生產(chan) 和提供；另一方麵，國有企業(ye) 的資金也很雄厚，在一些需要較大資金投入的大型基礎設施的建設和運營領域，國有企業(ye) 有其天然優(you) 勢，因此在我國探索和推進PPP模式的今天，完全將國有企業(ye) 排除在外並不現實。但基於(yu) 國有企業(ye) 和政府之間的特殊關(guan) 係，在將其引入PPP模式中時應該對其實施更嚴(yan) 格的約束，而不能想當然地基於(yu) 對國企的信任等閑視之，這樣就很可能導致PPP模式的運行不暢，甚至失敗。香港在建設廣深港高速鐵路香港段時出現的問題應該說已經給我們(men) 提了醒。

　　廣深港高速鐵路香港段是中國廣深港高速鐵路位於(yu) 香港的部分，起於(yu) 香港西九龍填海區西九龍總站，止於(yu) 香港與(yu) 深圳的邊境，總長26公裏。香港特區政府於(yu) 2010年1月與(yu) 香港鐵路有限公司即港鐵簽訂委托協議，這顯然就是一個(ge) 國有控股企業(ye) 參與(yu) 基礎設施建設和運營的典型案例，因為(wei) 香港政府是港鐵的董事和最大股東(dong) ，擁有港鐵公司約76%的權益。然而，一向以高效、便捷、自我盈利能力強而廣為(wei) 大家稱頌的港鐵在此項目中卻狀況百出。

　　首先是2014年4月15日，港鐵召開新聞發布會(hui) 宣布，因惡劣天氣影響，工程將延誤至少9個(ge) 月至2016年完工，造價(jia) 也從(cong) 650億(yi) 港元提升至715億(yi) 港元。一年之後，2015年6月30日，港鐵又向香港特區政府提交了一份要求修訂工程費用和工期的報告，其中工程預算總額提高至853億(yi) 港元，完工時間也將延遲至2018年第三季度。至此這條長度僅(jin) 26公裏的鐵路線造價(jia) 較工程最初預算高出了31.23%，平均每公裏造價(jia) 高達32.81億(yi) 港元(約合26.24億(yi) 元人民幣)，是其接駁的廣深段平均每公裏造價(jia) 僅(jin) 2億(yi) 元的十幾倍、日本新幹線的4倍、德國科隆法蘭(lan) 克福高鐵的近12倍。從(cong) 工期上看，京滬高鐵每年建設400多公裏，而此段香港高鐵若按現在預計的完工日期計算每年建設進度僅(jin) 3公裏。該項目的不斷延期和提高工程造價(jia) 縱然有諸多客觀因素，但最終還是激怒了媒體(ti) 和公眾(zhong) 並演化為(wei) 公共事件。

　　這不能不引起我們(men) 的深思，一向以高效、盈利能力強著稱的港鐵在這個(ge) PPP項目中已經遭受重大挫折，又如何確保我們(men) 的國企在PPP模式中有效發揮作用呢？

　　更合理的風險分擔。由於(yu) 國有企業(ye) 與(yu) 政府之間的特殊關(guan) 係，政府與(yu) 國企之間的風險分擔就必須有更合理的規定，否則很可能導致承建者國有企業(ye) 不注重成本意識導致成本大幅攀升，而一旦形成高昂的建設成本，之後無論形式上由哪一方承擔，最終都隻能是納稅者也就是政府承擔。所以，在國有企業(ye) 作為(wei) PPP模式的其中一方時，要有更合理而剛性的風險分擔協議。一般來說，項目的建設、運營風險應該由社會(hui) 資本(在這裏就是國有企業(ye) )承擔，法律、政策調整風險應該由政府承擔，自然災害等不可抗力風險則由雙方共同承擔，這是比較合理的風險分擔模式。實際上在此項目之前，香港所有鐵路項目采用的都是這種風險分擔模式，即由港鐵或其他相關(guan) 企業(ye) 負責項目的融資、設計、建造和營運。

　　正是在這種較為(wei) 合理的風險分擔模式下，自1998年以來，港鐵和九鐵公司已經建成10項大型鐵路工程，雖完工時間略有延誤，但均未超出預算。港鐵也由此得到了高效、便捷、自我盈利能力強的美譽。而此項目卻采用了一種新的風險分擔模式。在此模式下，政府支付項目的工程費用，並承擔建造風險。港鐵則受政府委托，負責管理項目的各個(ge) 方麵，包括鐵路的設計、建造、測試和通車試行。該項目竣工並移交後，政府會(hui) 邀請港鐵公司根據另一份經營權協議，營運鐵路服務，營運風險由雙方共同承擔。這種風險分擔模式實際上就意味著，香港政府幾乎是建設風險唯一的承擔著，而承擔建造責任的港鐵卻置身事外。因為(wei) ，按照雙方簽訂的協議，政府雖然有權就港鐵違反協議或疏忽所導致的損失提出索賠，但上限卻限定為(wei) 港鐵按協議收到的項目管理費及其他費用，而此項目的管理費僅(jin) 45.9億(yi) 港元，也就是說無論港鐵因違反協議或疏忽導致的損失多大，香港政府最多隻能向其索賠45.9億(yi) 港元，而目前該項目已經超支203億(yi) 港元，這之間近160億(yi) 港元的缺口由誰來承擔，已經成了公眾(zhong) 關(guan) 注的焦點。這種風險分擔模式或許就是此項目在建設階段就狀況百出的最根本原因。

　　更公開的信息發布。由於(yu) 采用PPP模式的工程都是公共工程，且其涉及資金量也很大，因此在各國推行PPP模式時，即便是對私人資本參與(yu) 的項目也都有明確的信息公開要求。如果說人們(men) 對私人資本參與(yu) PPP模式信息公開的要求，是基於(yu) 對政府作為(wei) 其中一方而投入的公共資源所享有的知情權和監督權的話，那麽(me) 人們(men) 對國企所參與(yu) 的PPP項目信息公開的需求將會(hui) 更為(wei) 強烈，因為(wei) 在這樣的PPP項目中，雙方投入的都是公共資源，無論是政府的投入還是企業(ye) 的投入，公眾(zhong) 都有知情和監督的權利，因此對此類項目的信息也應該有更公開的發布機製，這是公眾(zhong) 對項目監督的前提，也是保證所有公共資源真正實現物有所值的需要。

　　但在香港高鐵項目的建設階段，港鐵顯然並沒有嚴(yan) 格遵循這一要求。整個(ge) 工程的進展情況以及是否可能存在延期及工程費用的增加等相關(guan) 重要信息，不要說媒體(ti) 和公眾(zhong) 並不清楚，甚至連政府相關(guan) 方都被蒙在鼓裏。比如運輸及房屋局局長張炳良就回憶說，2013年11月20日，他和路政署開會(hui) 後認為(wei) ，基於(yu) 當時的工程進度評估，高鐵通車時間很有可能會(hui) 在2015年之後並打算向立法會(hui) 報告相關(guan) 情況。但11月21日，港鐵的行政總裁致電給他，強調所有工程仍有可能如期完成。港鐵“拍胸脯”保證能完成，致使張炳良“疑中留情”，最終沒有將延誤的可能性告知立法會(hui) 和公眾(zhong) 。

　　也正因如此，有媒體(ti) 甚至質疑香港政府和港鐵在此事上是否存在合謀隱瞞，知情不報。因為(wei) 早在一年前，便有傳(chuan) 聞指責港鐵大規模延誤和超支，但港鐵和政府都堅稱2015年可通車。此事件已令素來以公開透明著稱的香港政府陷入誠信危機。

　　更嚴(yan) 格的同體(ti) 和異體(ti) 雙重監督。即便對私人資本參與(yu) 的PPP項目，也不能僅(jin) 依靠政府或者其他公權力機關(guan) 對項目實施監督，因為(wei) PPP項目牽涉的資金量大，誰也無法確保本應作為(wei) 監督方的公權力機關(guan) 一定不會(hui) 與(yu) 私人資本發生利益勾連而損害公共利益。所以，各國在推進PPP項目時都賦予了媒體(ti) 和公眾(zhong) 監督權。而對國有企業(ye) 參與(yu) 的PPP項目，基於(yu) 國有企業(ye) 與(yu) 政府之間的特殊關(guan) 係，人們(men) 對公權力機關(guan) 的監督就更不會(hui) 放心了，因為(wei) 這種監督隻是權力對權力的同體(ti) 監督，即自己人對自己人的監督，其中立性、客觀性和公正性都會(hui) 受到質疑，因此更需要媒體(ti) 和公眾(zhong) 這些權利對權力的異體(ti) 監督。

　　而在香港高鐵項目中，其同體(ti) 監督不可說不全麵，比如香港路政署一直承擔著“核實監督者”的角色，通過委聘監察及核證顧問，監察港鐵工程進展情況，並跟進港鐵就個(ge) 別主要工程合約的滯後提出的緩解措施和追回進度措施。另外，每6個(ge) 月政府還需向立法會(hui) 鐵路事宜小組委員會(hui) 提交一份工程進度報告，包括施工進展、施工前的預備工作和協調事宜，以及高鐵項目所創造的就業(ye) 機會(hui) 。路政署與(yu) 監察和核證顧問還會(hui) 采取多方麵措施監督工程進度，包括每月一次(每次三到五日)的工地視察；每月就各主要工程合約與(yu) 港鐵施工團隊進行合約檢討會(hui) 議。此外，路政署(由助理署長級人員帶領)還要與(yu) 港鐵公司的總經理及團隊每月舉(ju) 行項目統籌會(hui) 議；路政署署長每月主持項目監管委員會(hui) 會(hui) 議等。但這個(ge) 看似完美的監督體(ti) 係最終卻未能避免工程一再延誤的結果，其根本原因恐怕就是這所有的監督都是同體(ti) 監督，而缺乏媒體(ti) 和公眾(zhong) 的異體(ti) 監督。正因為(wei) 這是同體(ti) 監督，所謂“疑中留情”也就在所難免。而當權力的同體(ti) 監督“疑中留情”的時候，權利的異體(ti) 監督又沒有通暢的渠道，建設過程是否嚴(yan) 格按協議推進就隻能更多地依靠承建者的自覺，那麽(me) 建設過程中的狀況頻出也就無法避免了。■