目前，我國對PPP模式的應用主要集中在新建基礎設施投資領域，但如果把PPP模式僅(jin) 僅(jin) 理解為(wei) 政府與(yu) 社會(hui) 資本在新建基礎設施投資領域的合作，則顯然過於(yu) 狹隘。

　　目前，包括中國在內(nei) 的很多國家對PPP模式的應用主要集中在新建基礎設施的投資領域，包括公路、地鐵、橋梁、隧道、汙水以及垃圾處理設施的投資等。由於(yu) 這些基礎設施的初始投資規模大、建設周期長，單靠政府財政投入已經不能滿足人們(men) 的需求，因此，由社會(hui) 資本參與(yu) 投資，與(yu) 政府組成夥(huo) 伴關(guan) 係共同提供此類公共服務確是PPP模式的優(you) 勢所在，但如果把PPP模式僅(jin) 僅(jin) 理解為(wei) 政府與(yu) 社會(hui) 資本在新建基礎設施投資領域的合作，則顯然是過於(yu) 狹隘了。

　　另外，PPP模式作為(wei) 政府與(yu) 社會(hui) 力量合作供給公共服務的一種新模式，第二個(ge) P即private既可以是擁有資本的企業(ye) ，也可以是其他沒有資本優(you) 勢但卻擁有技術、專(zhuan) 業(ye) 和管理優(you) 勢的社會(hui) 組織。李克強總理提出的“將適合市場化方式提供的公共服務事項，交由具備條件、信譽良好的社會(hui) 組織、機構和企業(ye) 等承擔”之表述也表明，參與(yu) 公私合作的社會(hui) 力量顯然並不隻限於(yu) 擁有資本的企業(ye) ，也包括政府與(yu) 其他社會(hui) 組織的合作。事實上，美國聯邦政府二戰之後的每一項主要政策和計劃幾乎都是通過公私夥(huo) 伴關(guan) 係進行管理的，而其中大量的合作者都是社會(hui) 組織。公私夥(huo) 伴關(guan) 係的優(you) 勢在於(yu) 它能整合更多的社會(hui) 資源，既包括資本資源，也包括技術、專(zhuan) 業(ye) 、管理和人力資源，共同供給公共服務，以實現多元主體(ti) 合作供給的新格局，並通過這種多元主體(ti) 合作供給所必然帶來的競爭(zheng) 來改進公共服務的供給質量和效率。西方政府的改革實踐也已在更廣泛的領域證明了PPP模式的這一優(you) 勢。

　　原有基礎設施的改建、擴建以及管理和運營領域。據統計，1984年至1994年間，世界範圍內(nei) 以PPP模式對基礎設施的投資共計6650億(yi) 美元，其中針對原有基礎設施的投資就占了一半。而在對原有基礎設施的管理和運營方麵，各國更是在大規模地使用著PPP模式。

　　運營的這些基礎設施基本都擁有這樣的特點：一是具有天然壟斷性；二是具有規模效應；三是產(chan) 品與(yu) 公民的生活息息相關(guan) 。對於(yu) 這類準公共產(chan) 品的運營如若完全私有化，則往往會(hui) 使其失去公共屬性，從(cong) 而損害公眾(zhong) 利益。但若將這些基礎設施完全交由政府來管理和運營，則又形成了壟斷，而隻要是壟斷它就逃不出壟斷與(yu) 生俱來的弊病，包括不按市場規律辦事、服務態度差、價(jia) 格高、管理低效等等，所以引入PPP模式就可在不改變所有製性質的前提下，政府僅(jin) 僅(jin) 將其經營和管理的權力通過合同的方式外包給某個(ge) 社會(hui) 組織，並準許其向使用其產(chan) 品和服務的用戶收費以獲取利潤。

　　這種模式的優(you) 勢在於(yu) ：一是可以借助社會(hui) 組織之間的競爭(zheng) ，提高基礎設施運營的效率和質量，因為(wei) 隻有那些能提供物有所值服務的社會(hui) 組織才能得到政府外包的合同。二是政府可以通過合同的簽訂保留對社會(hui) 組織提供產(chan) 品的定價(jia) 指導權和監督權，以確保該產(chan) 品的準公共性。三是可以借助社會(hui) 組織所擁有的先進技術、專(zhuan) 業(ye) 知識和管理經驗提高基礎設施的運營水平。

　　事務類公共服務的供給領域。事務類公共服務供給領域PPP模式的使用主要是合同外包或購買(mai) 。這已是西方各國公共服務市場化和社會(hui) 改革中最常用的一種PPP模式，即政府將原來由自己生產(chan) 的公共服務通過合同的方式外包給某一社會(hui) 組織，並根據社會(hui) 組織提供的公共服務質量和數量以財政支付的方式購買(mai) 該社會(hui) 組織提供的服務。承包政府公共服務的社會(hui) 組織既可以是營利性組織，也可以是非營利性組織。這類服務主要包括公共交通、垃圾清運、環境保護、醫療救助、社會(hui) 保障、圖書(shu) 館、公園的管理與(yu) 維護、公共項目的論證與(yu) 規劃，以及一些麵向弱勢群體(ti) 的公共福利項目，如為(wei) 無家可歸者提供避難所、精神健康和智障項目、毒品和酒精治療項目、日托設施的經營、為(wei) 無家可歸者提供食物、老年人項目、兒(er) 童福利項目、公共與(yu) 老人公寓等。這其中大量的尤其是麵向弱勢群體(ti) 的項目都是由非政府組織甚至是慈善組織及誌願者來提供的。大量的社會(hui) 組織包括慈善和誌願者參與(yu) 公共服務的提供不僅(jin) 減輕了政府財政壓力、改進了公共服務的質量，更重要的是它還激發了社會(hui) 組織包括公民個(ge) 體(ti) 參與(yu) 公共事務治理的熱情，從(cong) 而真正實現了公共事務的多元共治格局。

　　事實上，由於(yu) 這類項目往往具備數量和質量標準較容易界定以及生產(chan) 商在市場上相對充盈這兩(liang) 個(ge) 特點，很多國家也明確規定此類公共服務必須要借助社會(hui) 力量來生產(chan) 。比如美國1955年就正式發布了一項政策規定：“如果某些產(chan) 品或服務能夠通過正常商業(ye) 渠道從(cong) 私人企業(ye) 采購獲得，聯邦政府就不得開展或繼續從(cong) 事此類商業(ye) 性服務。”目前美國各級政府的管理層都在廣泛的運用合同外包，統計數據顯示，美國最少存在200種公共服務是由私營部門提供的。英國也在1988年通過《地方政府法》規定生活垃圾收集、街道清潔等6項基本的市政服務必須通過競爭(zheng) 招標來安排。十八屆三中全會(hui) 也提出：“推廣政府購買(mai) 服務，凡屬事務性管理服務，原則上都要引入競爭(zheng) 機製，通過合同、委托等方式向社會(hui) 購買(mai) 。”由此觀之，事務類公共服務應該由政府與(yu) 社會(hui) 組織合作供給已經成為(wei) 共識。

　　教育、醫療等基本公共服務的供給領域。所謂基本公共服務就是每個(ge) 合法公民無論其出身、社會(hui) 地位和支付能力如何，都可以大致均等享受的公共服務。由於(yu) 其公益性質，營利性組織是沒有動力介入的，隻能依靠政府以及少量的慈善力量。這樣，政府幾乎成了這類服務的唯一供給主體(ti) ，但政府的壟斷性供給也就很難避免服務態度差、服務質量低以及資金浪費等弊端。比如在英國全民免費公立醫院的壟斷性經營中，醫院不僅(jin) 沒有改進服務質量和效率的動力，有時甚至會(hui) 故意降低服務質量和效率，因為(wei) 如果其服務質量好效率高，就會(hui) 吸引更多的消費者，這就給自己增加了工作負擔，相反，如果其服務質量差效率低，到這裏來尋求服務的消費者自然就會(hui) 減少，而這恰恰可以讓他們(men) 工作更輕鬆。因為(wei) ，在撥款一定的前提下，消費者越少其相對收益就越高。

　　為(wei) 了改變這種劣幣驅除良幣的現象，英國在其公立醫院係統、美國在其公立學校係統開始引入私人資本參與(yu) 競爭(zheng) 。其主要做法就是以代用券的引入改變了撥款方式，由原來的撥款給服務供給單位，轉變為(wei) 撥款給每一位消費者。以美國的公立教育為(wei) 例，每個(ge) 有學齡兒(er) 童的家庭都會(hui) 得到一張與(yu) 學齡兒(er) 童的學費相當的代用券，持此代用券的家長可以將他們(men) 的子女送入任何一類學校，無論是公立學校、私人學校還是特許學校。家長在將孩子送入學校的同時也將代用券交付給學校，學校就可以憑此代用券到發券的政府機構兌(dui) 換相應數量的現金。這就意味著公立學校若吸引不到足夠的學生就會(hui) 麵臨(lin) 缺少資金而難以維持的命運。這種做法實際上是通過代用券這一媒介，讓私人資本參與(yu) 到了基本公共服務的供給之中，並形成了公私之間的合作與(yu) 競爭(zheng) ，迫使公共組織改進服務質量。

　　所以，PPP模式的使用並不僅(jin) 限於(yu) 新建基礎設施的投資領域，而且由新建基礎設施的投資領域延伸到其他公共服務領域也已經是一種世界趨勢。以PPP模式開始最早運行也較為(wei) 規範的英國為(wei) 例，目前其PPP項目的適用範圍已遠遠超越了基礎設施投資領域，開始向其他公共服務領域延伸，包括國防、公共秩序、娛樂(le) 文化、教育等。2005年以後這種趨勢更加明顯。以2005年至2009年為(wei) 例，從(cong) PPP項目金額上看，作為(wei) 基本公共服務的教育領域和衛生領域占比分別是27%和25%，而作為(wei) 基礎設施領域的交通占比僅(jin) 為(wei) 17%；從(cong) PPP項目數量上看，作為(wei) 基本公共服務的教育領域和衛生領域占比分別是35%和34%，其他一般公共服務領域占比14%，而作為(wei) 基礎設施的交通運輸僅(jin) 占4%。所以，無論從(cong) 項目金額還是項目數量上看，近年來教育和衛生這兩(liang) 個(ge) 基本公共服務領域的PPP項目占比均超過50%。■