什麽(me) 是公共衛生?美國學者溫思絡(Charles-Edward A.wisnlow)給出一個(ge) 經典定義(yi) ，即公共衛生是通過有組織的社區努力來預防疾病、延長壽命、促進健康和提高效益的科學和藝術。這些努力包括改善環境衛生、控製傳(chuan) 染病、教育人們(men) 注意個(ge) 人衛生、組織醫護人員提供疾病早期診斷和預防性治療的服務，以及建立社會(hui) 機製來保證每個(ge) 人都達到足以維護健康的生活標準。顯然，與(yu) 針對個(ge) 人的醫療服務具有立竿見影的效果不同，公共衛生是以社區為(wei) 基礎的服務，致力於(yu) 改善群體(ti) 健康，效益回報周期長。正因如此，社會(hui) 公眾(zhong) 對公共衛生的感知度較低，其作用也往往被政府忽視。

　　公共衛生被我國社會(hui) 各界廣泛知曉並關(guan) 注始於(yu) 2003年的“非典”。“非典”被稱為(wei) 我國公共衛生發展史上裏程碑式事件，它促使政府不僅(jin) 從(cong) 國民健康，更從(cong) 社會(hui) 經濟發展視角重新審視公共衛生的意義(yi) 。每一次重大疫情都是一場嚴(yan) 峻考驗，是一場危機，同時也是一次提高社會(hui) 治理能力的契機，迫使人們(men) 去反思，去推動變革，“非典”如是，此次新冠肺炎疫情亦如是。

　　“非典”與(yu) “新冠肺炎”比較視域下的公共衛生係統改革

　　透過重大突發疫情，公共衛生係統每一個(ge) 短板、不足和薄弱環節都被放大凸顯。“非典”與(yu) “新冠肺炎”是倒逼公共衛生係統改革的兩(liang) 個(ge) 重大事件，但兩(liang) 次疫情發生時，我國公共衛生和社會(hui) 經濟發展水平不可同日而語，它們(men) 所觸發的公共衛生係統改革也因此具有不同的改革方向和焦點問題。

　　“非典”糾正了公共衛生改革方向，推動了公共衛生體(ti) 係的重構與(yu) 大規模建設。新中國70多年曆程中，我國衛生事業(ye) 發展經曆了不同發展階段。改革開放前，盡管衛生投入和醫療技術水平雙雙低下，但我國衛生事業(ye) 發展依然取得了舉(ju) 世矚目的成就，主要原因之一就是國家對公共衛生高度重視，在新中國成立之初就提出以預防為(wei) 主的工作方針，並在實踐中堅決(jue) 貫徹執行：迅速建立覆蓋城鄉(xiang) 的衛生防疫站，各級各類醫療機構均積極承擔公共衛生職能，還創造性地開展了愛國衛生運動，激發群眾(zhong) 積極參與(yu) 環境衛生改善和地方病控製。20世紀80年代開始經濟改革，市場機製在農(nong) 業(ye) 和工業(ye) 領域的巨大成功給衛生事業(ye) 做了示範。政府公共衛生投入嚴(yan) 重下降，向市場提供有償(chang) 服務成為(wei) 各級各類公共衛生機構的主要籌資來源。政府職能弱化導致公共衛生機構人才流失、公共產(chan) 品類業(ye) 務(如疾病監測、預防、健康教育等)萎縮，以及醫防體(ti) 係的分離。當脆弱的公共衛生體(ti) 係突遭“非典”，低效率的信息報送係統貽誤戰機、沒有應急機製協調各部門共同抗疫、有限的實驗室技術條件無法確定病原體(ti) 、應急儲(chu) 備短缺，最終將突發公共衛生事件演變成一場史無前例的公共衛生危機。

　　“非典”凸顯了公共衛生在國民健康、經濟增長與(yu) 社會(hui) 穩定中的戰略地位，政府開始重新審視經濟發展模式與(yu) 社會(hui) 發展模式的關(guan) 係、公共衛生領域政府與(yu) 市場的關(guan) 係、資源配置的公平與(yu) 效率的關(guan) 係，在此基礎上對衛生事業(ye) 的發展方向進行廣泛討論並基本達成共識：公共衛生是政府責任，公共衛生發展應從(cong) 市場化道路回歸政府主導的發展軌道。由此，公共衛生邁入一個(ge) 全新發展階段：一是改革公共衛生籌資模式，加大公共衛生財政投入;二是建立健全各級疾病預防控製體(ti) 係的組織架構;三是強化公共衛生基礎設施建設;四是修訂《中華人民共和國傳(chuan) 染病防治法》《中華人民共和國國境衛生檢疫法》和《中華人民共和國動物防疫法》等相關(guan) 法律，頒布《突發公共衛生事件應急條例》，在法製框架下建立突發公共衛生事件應急管理體(ti) 係;五是加強公共衛生信息網絡體(ti) 係的建設，建成以傳(chuan) 染病與(yu) 突發公共衛生事件監測報告信息係統為(wei) 核心的疾病預防控製信息係統、基本公共衛生項目網絡直報係統、婦幼保健信息網絡直報係統等。

　　“新冠肺炎”將推動公共衛生治理現代化改革，重點是完善疾病防控體(ti) 製機製，建立重大突發公共衛生事件社會(hui) 治理體(ti) 係。“非典”之後，在以人為(wei) 本的科學發展觀指導下，經過10餘(yu) 年發展，我國公共衛生整體(ti) 水平站上了一個(ge) 新的台階，組織體(ti) 係、基礎設施、人員隊伍、實驗室技術水平，以及體(ti) 製機製等方麵均較“非典”前有質的飛躍。在重大突發公共衛生事件應急管理方麵也是成績突出，主要表現在：應急管理體(ti) 係從(cong) 無到有，“一案三製”架構健全;國家傳(chuan) 染病和突發公共衛生事件網絡直報係統實現了對39種法定傳(chuan) 染病病例、個(ge) 案信息和突發公共衛生事件的實時在線監測，可以將重大傳(chuan) 染病疫情和突發公共衛生事件信息從(cong) 任何一個(ge) 基層機構直報到國家疾控中心;公共衛生實驗室可以在72小時內(nei) 檢測300多種病原體(ti) ;醫療救治係統也有長足發展，醫療機構數量和技術人員數都有大幅度提高。近年來成功應對多起傳(chuan) 染病疫情，如2005年人感染豬鏈球菌、2009年H1N1、2013和2014年的H7N9、2015年輸入性中東(dong) 呼吸綜合征、2019年輸入性鼠疫等。

　　然而，麵對此次新冠肺炎疫情，突發公共衛生事件應急管理體(ti) 係卻沒能交出滿意的答卷。誠然，新冠病毒是一個(ge) 全新的未知病毒，而且感染性強、傳(chuan) 播速度快，病情表現複雜，增加了防控難度，但此次疫情也暴露出我國公共衛生應急管理體(ti) 係的不足和應急體(ti) 製機製的僵化，主要表現在風險評估能力不足導致誤判、應急機製響應滯後錯過防控窗口期、物資儲(chu) 備嚴(yan) 重不足無法保障需求、醫療救治端失序發生醫療資源擠兌(dui) 等，給群眾(zhong) 健康、社會(hui) 秩序、經濟增長都造成了巨大損害。

　　社會(hui) 發展至今天，公共衛生已不僅(jin) 僅(jin) 是一個(ge) 衛生領域的問題，而是涉及社會(hui) 經濟生活方方麵麵的一個(ge) 社會(hui) 問題。應對突發公共衛生事件，挑戰的也不僅(jin) 僅(jin) 是醫療技術水平，更是一個(ge) 國家整體(ti) 社會(hui) 治理能力。因此，本質上，公共衛生治理是國家治理的重要職能，應當在社會(hui) 治理視域下，推動公共衛生治理現代化改革。對此，應將公共衛生安全納入國家安全體(ti) 係中考量，重新審視公共衛生發展的戰略定位，製定與(yu) 之對應的發展規劃和建設方案，改革完善疾病預防控製體(ti) 係，激活各項體(ti) 製機製，提高疾病防控能力。針對重大突發公共衛生事件應急管理，要打破原有政府包攬的思維，構建中國特色的社會(hui) 治理體(ti) 係，廣泛調動全社會(hui) 力量參與(yu) 。正如習(xi) 近平總書(shu) 記指出的，“疫情防控不隻是醫藥衛生問題，而是全方位的工作，各項工作都要為(wei) 打贏疫情防控阻擊戰提供支持”。首先，從(cong) 風險識別、評估、預警、應急全鏈條，界定政府、市場、社會(hui) 的地位、功能以及參與(yu) 形式;其次，需明確中央與(yu) 地方之間、政府各部門之間、政府與(yu) 專(zhuan) 業(ye) 機構之間的權責關(guan) 係;在社會(hui) 領域既要吸納各種社會(hui) 力量的積極參與(yu) ，也要推進互聯網、大數據、人工智能以及現代信息技術的應用,更要動員全民參與(yu) ，通過人民戰爭(zheng) 鑄就重大傳(chuan) 染病防控的“銅牆鐵壁”。

　　構建突發公共衛生事件社會(hui) 治理體(ti) 係，既是國家治理體(ti) 係現代化的主要內(nei) 容，也是應對日益複雜多變的公共衛生形勢的必然選擇。當前，我國麵臨(lin) 新老傳(chuan) 染病雙重威脅，舊的傳(chuan) 染病防控形勢依然嚴(yan) 峻，新發傳(chuan) 染病的暴發流行又層出不窮。新發傳(chuan) 染病涉及病原體(ti) 種類繁多，感染方式複雜，傳(chuan) 播速度各異，社會(hui) 危害大，防控難度大。此外，城市化帶來城市規模和人口聚集度的提高、人口老齡化導致脆弱人群增多、高度發達的交通網可以在幾個(ge) 小時之內(nei) 把病原體(ti) 帶到任何一個(ge) 地方，當這些因素交織在一起，隻有按照多元協同治理框架，讓政府、市場、社會(hui) 等多元主體(ti) 在突發公共衛生事件應對中協同協作、互動互補、相輔相成，才能有效應對，保障公共衛生安全。

　　改革醫療服務供給體(ti) 係，提高救治實戰能力

　　相對來說，處在疫情中心的武漢擁有比較豐(feng) 富的醫療資源，三級醫院61個(ge) ，其中三級甲等醫院27個(ge) ，三甲醫院數量僅(jin) 次於(yu) 北京、廣州、上海、天津和重慶;每千人口床位數、執業(ye) 醫師數和注冊(ce) 護士數均處於(yu) 全國大城市中領先水平;傳(chuan) 染病醫療救治體(ti) 係基本完整，金銀潭醫院是全國六大傳(chuan) 染病區域醫療中心之一，各綜合醫院也均設有傳(chuan) 染病病區。但即便如此，疫情來臨(lin) 時還是發生了醫療資源擠兌(dui) 。顯然，從(cong) 重大傳(chuan) 染病應急救治角度，增加資源投入是非常重要的，但並不能解決(jue) 所有的問題，還需完善應急救治體(ti) 係的運行機製，提高救治體(ti) 係的實戰能力。

　　第一，夯實基層醫療機構的網底作用，應急救治體(ti) 係強製分級診療，實施分級、分層、分流救治。重大疫情暴發時，醫療應急救治體(ti) 係高效有序運轉對提高收治率、降低感染率和死亡率至關(guan) 重要。本次疫情初期，疫情暴發交織流感高發，各種原因發燒患者及其家屬們(men) 一起湧向大醫院，導致大醫院人滿為(wei) 患，加之新冠病毒極強的傳(chuan) 染性，疫情擴散風險成倍增加。與(yu) 此同時，基層醫療機構沒有得到充分利用。而事實上，基層醫療機構本就承擔著對轄區內(nei) 服務人口傳(chuan) 染病和突發公共衛生事件的報告和管理的工作，這也是我國基本公共衛生服務項目之一。因此，必須壓實基層醫療機構的“守門人”作用，一旦發生重大突發公共衛生事件，應強製實施分級診療製度，優(you) 化就醫秩序，實施分級、分層、分流救治。為(wei) 此需要增加投入，加強基層醫療機構建設，一是在基層醫療機構建設中增加預檢分診和發熱門診等場地建設，做好物資儲(chu) 備，衛生應急時能夠承擔起疾病篩查和患者的分類管理功能;二是依托居民健康電子檔案，做好居民健康的網格化管理，配合社區和疫情防控機構做好社區疫情防控工作。

　　第二，醫療救治體(ti) 係采取平戰結合的運行模式，應急演練常態化，提高應急能力。平戰結合的運行模式，即平時按市場化需求提供醫療服務，一旦突發公共衛生事件能夠立刻啟動應急響應，組織、人員、物資迅速到位，轉成應急救治模式。首先，政府對綜合醫院傳(chuan) 染科及醫療急救係統采取和傳(chuan) 染病醫院等專(zhuan) 業(ye) 性機構相同的政策，由財政出資裝備並按照不低於(yu) 公共衛生機構的標準，提供運行補助，並定期開展公共衛生應急救治能力的評估;其次，將應急演練常態化和立體(ti) 化，既要加強機構內(nei) 部的應急演練，也要加強整個(ge) 救治體(ti) 係不同機構之間的聯動和協同;最後，以疾病風險大數據分析為(wei) 基礎，科學地做好係統儲(chu) 備，突發公共衛生事件發生時能夠迅速就地擴容。

　　第三，強化醫療機構的公共衛生職能，促進“防-控-治”的聯動，發揮協同效應。醫療機構本身也是疾病預防控製體(ti) 係的一個(ge) 組成部分，依法承擔著傳(chuan) 染病和突發公共衛生事件的監測、報告、應急救治以及責任區域內(nei) 的傳(chuan) 染病預防和控製工作。遺憾的是，這些公共衛生職能並沒有在法律層麵被嚴(yan) 格界定，在公立醫院改革中也沒有被強調，醫療機構和臨(lin) 床醫生的傳(chuan) 染病防控意識有待加強，醫療服務體(ti) 係與(yu) 公共衛生體(ti) 係也缺乏常規化的聯動工作機製。因此，應強化醫療服務體(ti) 係的公共衛生職能，並輔之以激勵獎懲機製，同時要完善與(yu) 公共衛生係統的溝通協調機製，實現信息互通共享，構建醫防融合的工作模式，圍繞傳(chuan) 染病防治和突發公共衛生事件形成有 “防-控-治” 序銜接的聯動機製，包括信息交互、人員培訓、應急演練、科研合作等，發揮協同效應。

　　改革重大公共衛生事件應急機製，建立公眾(zhong) 、社會(hui) 與(yu) 市場參與(yu) 機製

　　在此次疫情應對過程中，突發公共衛生事件應急機製中原本存在但被忽視的深層次問題得到凸顯，滯後於(yu) 社會(hui) 經濟發展的不足被放大。麵對日益複雜的公共衛生安全形勢，應急機製必須作出現代化改革。

　　第一，破除一元管理格局，建立公眾(zhong) 、社會(hui) 與(yu) 市場參與(yu) 機製。過去幾十年，我國社會(hui) 力量得到空前發展，並在社會(hui) 經濟生活中扮演著越來越重要的角色，但既有的突發事件應急管理機製是基於(yu) 全能型政府理念設計的，主要依賴於(yu) 政府及相關(guan) 部門的行動。《中華人民共和國突發事件應對法》第十一條規定“公民、法人和其他組織有義(yi) 務參與(yu) 突發事件應對工作”。但在實踐中，由於(yu) 參與(yu) 機製不暢，經濟組織、社會(hui) 組織以及公眾(zhong) 無法與(yu) 政府高效協同，發揮作用有限。因此，需破除一元管理格局，構建重大突發公共衛生事件的社會(hui) 治理機製，其中最重要的就是建立市場、社會(hui) 與(yu) 公民的參與(yu) 機製。在重大突發公共衛生事件應急機製中建立公眾(zhong) 、社會(hui) 與(yu) 市場參與(yu) 機製，就是將政府主導下自上而下的垂直的社會(hui) 整合，與(yu) 政府引導下橫向的多元主體(ti) 間協商共治的社會(hui) 合作有機整合起來，在應急管理的全鏈條上形成在政府主導下的，政府-市場-社會(hui) 三方相互銜接、相互補充高效協同的格局。此次疫情防控中，群防群治就是一個(ge) 創新性的社會(hui) 參與(yu) 機製，在疫情危機後，需要進一步提煉完善，將其上升為(wei) 重大突發公共衛生事件應急機製的一個(ge) 重要組成部分。

　　第二，加強重大突發公共衛生事件的風險評估，完善預警機製。縱觀此次疫情防控過程，地方政府具有極高的執行力，迅速啟動封城、隔離、應收盡收等重大措施，避免了更大程度的風險外溢。但重大突發公共衛生事件一般都是從(cong) 某一個(ge) 地區的某一個(ge) 點上開始醞釀、發生和發展的，因此地方政府在第一時間進行風險評估並發出預警至關(guan) 重要。首先，組建一支具有專(zhuan) 業(ye) 背景的風險評估專(zhuan) 家團隊，將專(zhuan) 業(ye) 決(jue) 策與(yu) 行政決(jue) 策有機整合，提高對重大突發公共衛生事件的風險評估能力和決(jue) 策的科學性。在國家有關(guan) 法律框架內(nei) ，開發規範的快速風險評估流程，在監測到突發事件信號後，迅速啟動專(zhuan) 家團隊按照既定流程在疫情發生發展的各個(ge) 階段開展風險評估，為(wei) 政府決(jue) 策提供證據支持。其次，修訂完善相關(guan) 法律法規，賦予地方政府明確的事件預警權限和法律責任。最後，完善容錯機製。重大突發公共衛生事件具有很強的不確定性、危害性和緊迫性，一些決(jue) 策是在信息不完全的情況下作出的，因此需要不斷完善容錯機製，讓領導幹部敢於(yu) 決(jue) 策，避免“不作為(wei) ”和“不願為(wei) ”現象。

　　第三，構建現代化的應急物資儲(chu) 備體(ti) 係。首先，要打破現有各部門分類分專(zhuan) 項儲(chu) 備的弊端，以大數據技術為(wei) 基礎，綜合風險研判，科學確定儲(chu) 備物資在品類、規模、結構上的需求，利用國家統一的應急物資采購供應體(ti) 係，整合各專(zhuan) 項儲(chu) 備資源，在應急處置中集中調配，提高物資儲(chu) 備係統的運行效率和保障效能。其次，要堅持底線思維，采用多元化儲(chu) 備方式，提高應急物資儲(chu) 備規模。目前我國應急儲(chu) 備以實物儲(chu) 備為(wei) 主，但麵對新冠肺炎疫情這種傳(chuan) 染性強、傳(chuan) 播速度快的重大傳(chuan) 染病疫情，實物儲(chu) 備再充足也難以滿足應急需求，未來應當強調合同儲(chu) 備和產(chan) 能儲(chu) 備的作用，采取多種儲(chu) 備方式相結合，保障儲(chu) 備物資的充足性。最後，建設全國統一的應急物資儲(chu) 備的網絡平台，在發生重大突發公共衛生事件時可以實現央地間、軍(jun) 地間、地區間和部門間的信息溝通，提高物資調配和投送效率，最大程度地提升應急物資保障效率，提高國家資源的整體(ti) 利用率。

　　改革衛生宣傳(chuan) 和健康教育，加強以證據為(wei) 基礎的風險溝通

　　人民群眾(zhong) 不僅(jin) 是突發事件受害者，也是事件應對的重要參與(yu) 者。通過衛生宣傳(chuan) 教育，不僅(jin) 可以提高民眾(zhong) 防護意識和防護能力，還可以起到社會(hui) 動員的作用。在此次疫情中，史上最大規模人口被隔離在家，但並沒有造成社會(hui) 恐慌，給社會(hui) 秩序造成衝(chong) 擊，相反，各行各業(ye) 湧現出大量誌願者以各種方式參與(yu) 疫情防控，全國人民團結一心、眾(zhong) 誌成城。這種良好抗疫局麵就有衛生宣傳(chuan) 和健康教育的功勞。但是也應看到，我國衛生宣傳(chuan) 和健康教育中仍然有一些需要改變和加強的地方。

　　第一，加強以證據為(wei) 基礎的風險溝通，引導正確輿論方向。風險溝通是指為(wei) 了進行依據充分的決(jue) 策、使目標人群做出積極的行為(wei) 改變以及維持相關(guan) 機構或個(ge) 人間的相互信任，貫穿於(yu) 公共衛生事件的各個(ge) 階段的各利益相關(guan) 方之間信息交換的過程，包括對機構的風險溝通和對公眾(zhong) 的風險溝通。後者與(yu) 衛生宣傳(chuan) 有相似功能，但不完全等同，風險溝通強調信息的交換互動，在重大突發公共衛生事件應對中比衛生宣傳(chuan) 單向的信息傳(chuan) 遞更加有效。在互聯網時代，人人都是新聞的生產(chan) 者和傳(chuan) 播者，在重大疫情暴發時，各種信息撲麵而來，而公共衛生應急屬於(yu) 特別專(zhuan) 業(ye) 的領域，普通大眾(zhong) 難以辨別信息真假，容易盲從(cong) ，不利於(yu) 疫情防控和社會(hui) 穩定。因此，越是重大突發事件，越需要加強以專(zhuan) 業(ye) 知識和證據為(wei) 基礎的風險溝通，提高政府的公信力，正確引導輿論方向。

　　第二，構建全民健康教育體(ti) 係，將應急管理關(guan) 口前移。處理重大突發公共衛生事件的關(guan) 鍵在預防，構建全民健康教育體(ti) 係，提高全民健康素養(yang) ，就是以最經濟有效的方法將應急管理的關(guan) 口前移。健康教育從(cong) 來都是我國公共衛生服務的重要內(nei) 容之一，但在實踐中往往是流於(yu) 形式。應加大政府投入，建立健全各級健康教育機構的組織體(ti) 係，提供足額經費保障，將健康教育覆蓋到全民，將健康教育融入各級各類學校教育中，重點是做到從(cong) 小抓起，加強對中小學生的健康教育。

　　第三，加強重大傳(chuan) 染病的防治和應急教育，將宣傳(chuan) 教育工作常態化。近年來，衛生宣教工作的重點逐漸從(cong) 早期的傳(chuan) 染病防控轉向了慢病防控和健康管理。此次疫情再次以慘烈的方式發出警告，重大傳(chuan) 染病從(cong) 未退出曆史舞台，甚至因為(wei) 城市化、老齡化和全球化變得更加活躍，不經意間就會(hui) 卷土重來。對重大新發傳(chuan) 染病不能僅(jin) 僅(jin) 依賴於(yu) 疫苗，更重要的是要從(cong) 源頭做起，加強宣傳(chuan) 教育，提高防護意識，改變自身行為(wei) ，與(yu) 自然和諧相處。因此，常規宣教應當采取重大傳(chuan) 染病防治與(yu) 慢病防控、健康管理工作並重的思路，同時，還應加強重大傳(chuan) 染病暴發流行的應急教育，提高人民群眾(zhong) 的應急素養(yang) 。