高校、公立醫院或不納入編製管理？

　　事業(ye) 單位改革下半場將開啟，專(zhuan) 家：挑戰很大

　　高校、公立醫院或不納入編製管理？這個(ge) 說法源自2016年1月15日在京舉(ju) 辦的“事業(ye) 單位人事製度改革最新動態及熱點問題高峰論壇”上相關(guan) 部委官員的表態。

　　該人士表示，今年重點要研究編製創新改革，特別是高校、公立醫院不納入編製管理後對相關(guan) 改革的影響。

　　外界分析，之所以要研究編製創新改革，跟事業(ye) 單位養(yang) 老金改革相關(guan) 。據記者了解，目前事業(ye) 單位養(yang) 老保險改革已塵埃落定，我國大部分城市的事業(ye) 單位已開始繳納社保，但是卻留有一個(ge) “死角”未解決(jue) ：這次養(yang) 老保險改革並未統籌考慮編內(nei) 、編外人員，解決(jue) 編內(nei) 、編外“同工不同酬”的遺留問題。

　　多年未解的事業(ye) 單位編外人員的安置問題，成為(wei) 事業(ye) 單位接下來編製創新改革的起點。

　　編內(nei) 編外不同命

　　在有財政撥款的事業(ye) 單位內(nei) 部，有編製和沒編製的人員區別很大。

　　張紅（化名）在北京某大學的行政崗位工作了近10年，沒有事業(ye) 編製的她以勞務派遣的形式工作，她沒能參加此次機關(guan) 事業(ye) 單位工作人員養(yang) 老保險製度改革。

　　“我們(men) 學校的編外行政人員都沒能參加此次事業(ye) 單位養(yang) 老保險改革。雖然同在一個(ge) 辦公室，編內(nei) 人員享受的漲工資和職業(ye) 年金我都沾不著，我的養(yang) 老保險也隻是參照企業(ye) 養(yang) 老保險標準。”張紅在接受《中國經濟周刊》記者采訪時表示。

　　對於(yu) 事業(ye) 單位來說，編製是崗位設置、核定收支和財政給予補助的依據。而事業(ye) 單位可分為(wei) 全額撥款、差額撥款和自收自支三種情況。其中，全額撥款、差額撥款是財政全部或者部分負擔“人頭費”。

　　編內(nei) 人員工作的穩定性和所享受到的福利待遇跟編外人員有著不小的差別。在事業(ye) 單位存在“用工雙軌製”的情況下，普遍存在同工不同酬現象。

　　“編外員工幹得再多、幹得再好，通常和編製內(nei) 員工沒法比。收入差距是一方麵，還難以享受到編製內(nei) 員工完整的福利待遇，如落戶口、評職稱等，得不到平等的機會(hui) 。”張紅向記者表示，“在同一個(ge) 單位幹同樣的工作，編內(nei) 和編外卻享受不一樣的待遇，進不了編製內(nei) ，就永遠是‘二等公民’。”

　　張紅所在的高校，教師崗位沒有編外人員，而行政崗位人員由編外和編內(nei) 兩(liang) 部分組成。“我們(men) 學校編外的行政人員有10多個(ge) ，編內(nei) 也有10多個(ge) ，將近一半一半。”

　　“從(cong) 目前的情況來看，編外人員多的單位有的占到一半，少的可能也有20%到30%左右。”國家行政學院教授竹立家向《中國經濟周刊》記者表示。

　　高校、醫院不納入編製管理，

　　北京首個(ge) 吃螃蟹

　　相關(guan) 部委官員日前在“事業(ye) 單位人事製度改革最新動態及熱點問題高峰論壇”上表示，今年將重點研究編製創新改革，特別是高校、公立醫院不納入編製管理後對相關(guan) 改革的影響。

　　對事業(ye) 單位裏的編外人員來說，這是一個(ge) 好消息。

　　外界從(cong) 這一表態中解讀出兩(liang) 層意思：一是研究編製創新改革主要針對事業(ye) 單位；二是高校、公立醫院今後或將不再納入編製管理。

　　資料顯示，目前我國在編的3100多萬(wan) 事業(ye) 單位人員中，大約有800萬(wan) 是醫院工作人員，高校職員的占比也較大。如果針對高校與(yu) 公立醫院的編製創新改革啟動，將涉及上千萬(wan) 人的利益。

　　其實，高校、公立醫院不納入編製管理的說法並非第一次出現，而北京是第一個(ge) 吃螃蟹者。2015年5月，北京市發布的《關(guan) 於(yu) 創新事業(ye) 單位管理加快分類推進事業(ye) 單位改革的意見》中就明確提出，對現有高等學校、公立醫院等，逐步創造條件，保留其事業(ye) 單位性質，探索不再納入編製管理。對現有編內(nei) 人員實行實名統計，隨自然減員逐步收回編製。涉及與(yu) 編製管理相關(guan) 的財政經費、養(yang) 老保險、戶籍管理、出國交流、住房補貼等，相關(guan) 部門要準確把握事業(ye) 單位改革總體(ti) 要求，依據有關(guan) 規定加強管理。

　　到底何為(wei) 取消高校編製管理？中國人民大學公共管理學院教授、公共政策研究所副所長楊宏山向《中國經濟周刊》記者表示，要區分政府對事業(ye) 單位的編製管理與(yu) 事業(ye) 單位自身的編製管理，“政府可以對事業(ye) 單位取消編製管理，不再按照人頭編製進行財政撥款，但是事業(ye) 單位內(nei) 部仍然需要編製。高校本身的編製管理是不可能取消的，否則會(hui) 亂(luan) 套的。”在楊宏山看來，高校內(nei) 部如果取消編製管理，對各學院、係沒有規模控製和發展規劃，就失去了基本的管理規範。

　　我國政府目前對事業(ye) 單位的管理，還是以編製作為(wei) 基本的依據進行財政撥款。如果要進行編製改革，這個(ge) 既定的規則將會(hui) 被打破。

　　但是，編製創新改革究竟該怎麽(me) 改？將以怎樣的模式取代現有的編製管理？對此，楊宏山表示，“目前來看，無論從(cong) 政策層麵，還是在實踐中，具體(ti) 內(nei) 容都很不清晰。”

　　據記者了解，目前北京高校針對編外人員普遍采取“備案製管理”，即如果一所高校有800個(ge) 編內(nei) 人員，500個(ge) 編外人員，那就需要備案1300個(ge) 職工崗位，並以此為(wei) 基礎做財務預算。

　　“‘備案製’目前各個(ge) 高校都在做，隻要用人肯定需要備案，但這隻是一個(ge) 框架式的方案，更細節的內(nei) 容仍然需要在改革的試點和探索中發展出一套新的管理規範。”楊宏山說。

　　專(zhuan) 家：公益一類應嚴(yan) 格限製編製管理，公益二類可以放開

　　顯然，取消編製管理不可能一蹴而就，楊宏山建議，“在全麵推進前，先在一個(ge) 或幾個(ge) 單位開展試點，分別探索新思路，出台新政策，進行多樣化的政策試驗，不同試點單位可授權采取不同的試點模式。”他表示，在推進試點的過程中，試點單位和上級都要及時總結經驗，識別可複製的改革經驗，加快完善製度、新機製、新措施，支持各單位、各地方互相學習(xi) ，促進新政策的擴散。

　　記者從(cong) 相關(guan) 人士處獲悉，目前取消編製管理的試點工作還未展開。但是，與(yu) 之相關(guan) 的事業(ye) 單位分類改革按照既定的時間安排已經基本完成。

　　新一輪的事業(ye) 單位改革於(yu) 2011年3月啟動，中共中央、國務院發布關(guan) 於(yu) 分類推進事業(ye) 單位改革的指導意見（下稱“意見”）。其中規定，2015年要完成事業(ye) 單位分類改革，到2020年，要建立起功能明確、治理完善、運行高效、監管有力的事業(ye) 單位管理體(ti) 製和運行機製。

　　根據意見，事業(ye) 單位被劃分為(wei) 三類：對承擔行政職能的，逐步將其行政職能劃歸行政機構或轉為(wei) 行政機構；對從(cong) 事生產(chan) 經營活動的，逐步將其轉為(wei) 企業(ye) ；對從(cong) 事公益服務的，繼續將其保留在事業(ye) 單位序列、強化其公益屬性。其中，從(cong) 事公益服務的事業(ye) 單位又可以被劃分為(wei) 公益一類與(yu) 公益二類。

　　截至2015年底，曆經5年的事業(ye) 單位分類改革絕大多數已經完成，但竹立家向記者介紹，“事業(ye) 單位分類改革還留一個(ge) 小尾巴，比如，一些事業(ye) 單位的性質還比較模糊，到底是從(cong) 事生產(chan) 經營活動的實業(ye) 性質的，還是政府機構性質的；到底是公益一類性質的，還是公益二類性質的，各個(ge) 事業(ye) 單位自身的定位和上麵給的定位有差別，所以還在‘討價(jia) 還價(jia) ’。”

　　所謂公益一類事業(ye) 單位是指承擔義(yi) 務教育、基礎性科研、公共文化、公共衛生及基層的基本醫療服務等基本公益服務，不能或不宜由市場配置資源的單位或機構，而公益二類事業(ye) 單位則指承擔高等教育、非營利醫療等公益服務，可部分由市場配置資源的事業(ye) 單位。

　　在事業(ye) 單位養(yang) 老保險改革後，有業(ye) 內(nei) 人士指出，公益一類事業(ye) 單位，需單位繳納的20%養(yang) 老保險與(yu) 8%職業(ye) 年金均是記賬處理，而公益二類的事業(ye) 單位則需要真金白銀地劃出這筆錢，即便有財政承擔部分，單位依然需要支出大頭兒(er) 。正是由於(yu) 這個(ge) 原因，很多事業(ye) 單位都竭其所能希望進入財政全額撥款的公益一類範疇。

　　事業(ye) 單位分類改革的尾巴早晚會(hui) 被割掉，接下來，與(yu) 之相關(guan) 的編製改革也將有序展開，尤其是關(guan) 於(yu) 公益一類、公益二類的事業(ye) 單位編製如何設立，成為(wei) 關(guan) 注的焦點。

　　“公益一類的編製應該嚴(yan) 格管理，公益二類的編製可適當放鬆。”楊宏山告訴《中國經濟周刊》記者，公益一類事業(ye) 單位完全靠財政撥款，公益二類事業(ye) 單位依靠財政撥款加公共服務收費兩(liang) 個(ge) 方麵。對於(yu) 依靠公共服務收費的單位，所有聘用人員都納入編製管理，再由財政撥付經費沒有必要，“它事業(ye) 發展得好壞取決(jue) 於(yu) 兩(liang) 方麵，一是完成政府規定的項目，二是通過提供社會(hui) 服務並收取費用，從(cong) 社會(hui) 單位或市場中獲得一部分資金，如果完全由財政撥款，反而不利於(yu) 提高運行效率。”

　　但是，公益一類承擔義(yi) 務教育、公共文化、公共衛生、基本醫療服務等基本公共服務，其經費需由財政予以保障，但這並不是說，公益一類事業(ye) 單位就不能利用市場機製。在實踐中，很多公益一類事業(ye) 單位將門衛、保潔、食堂、資料整理等事務，外包給勞務公司或其他機構，這樣既精簡了人員編製，也有利於(yu) 提高效率，改進服務。

　　楊宏山也提及，公益一類事業(ye) 單位在運行中，也可以引入PPP運作機製，通過單位購買(mai) 勞務服務的方式，引入企業(ye) 、社會(hui) 單位和勞務人員，承擔事務性工作。

　　隨著事業(ye) 單位分類改革基本完成，工資、養(yang) 老保險等改革方案出台完畢，從(cong) 2011年開始啟動的新一輪事業(ye) 單位改革的上半場已經暫告一個(ge) 段落，對於(yu) 下半場的改革，竹立家坦言壓力很大，“下半場的改革內(nei) 容主要包括事業(ye) 單位的編製創新改革，編外人員的安置以及高校、醫院等單位取消編製管理等，目前看挑戰很大。”（劉鶴影對此文亦有貢獻）■